CONTRADICCIÓN DE TESIS 19/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO DEL TERCER CIRCUITO Y PRIMERO DEL SÉPTIMO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 8 DE JUNIO DE 2022. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, LUI

7. Criterio del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito. El referido órgano colegiado resolvió el amparo directo 252/2021, presentado en contra de la sentencia emitida por la Tercera Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa dentro del juicio de nulidad 2079/21-07-03-3.

8. Con la finalidad de precisar algunos antecedentes relevantes, se desprende que la demanda contencioso administrativa atinente al juicio de nulidad referido, se presentó en contra de un requerimiento de pago emitido por el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Zacatecas.

9. Requerimiento en el que se le exigió a la afianzadora quejosa el pago con cargo a una póliza de fianza, expedida para garantizar a favor del fiado, la debida inversión o devolución total o parcial del importe del anticipo otorgado para la ejecución de la obra pública a base o precios unitarios y tiempo determinado.

10. Al resolver el juicio de nulidad, la Sala administrativa, en lo que al caso nos ocupa, en esencia consideró:

- Que en el caso en concreto, de la póliza de fianza se desprende que se expidió para garantizar la debida inversión o devolución total o parcial del importe del anticipo otorgado para la ejecución de la obra pública a base o precios unitarios y tiempo determinado; es decir, cauciona obligaciones diversas de las fiscales en materia federal a cargo de terceros, por tanto, resulta inaplicable lo previsto en el artículo 174 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.

- Los diversos numerales 279 y 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, establecen los procedimientos para hacer efectivas las pólizas de fianza expedidas por instituciones autorizadas, y de su contenido se observa que la efectividad de las pólizas de fianzas expedidas por instituciones autorizadas, está sujeta a distintos tratamientos y procedimientos, atendiendo a la naturaleza de los sujetos beneficiarios y al tipo de obligaciones garantizadas.

- Indicó que, tratándose de fianzas otorgadas a favor de la Federación, Distrito Federal (hoy Ciudad de México), Estados o Municipios, que garanticen obligaciones diversas de las fiscales federales, únicamente les resulta aplicable el plazo de la caducidad establecido por el artículo 174 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, cuando el beneficiario haya optado por exigir su pago mediante el procedimiento regulado en el numeral 279 de ese ordenamiento.

- Que, en el caso, la autoridad requirió de pago a la afianzadora actora, en términos del artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, por lo que resulta inaplicable la figura jurídica de caducidad prevista en el artículo 174 del cuerpo de leyes en cita. Consideró aplicable al caso la tesis de rubro: "FIANZAS OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS."(4)

11. En contra de tal determinación la afianzadora quejosa promovió el juicio de amparo 252/2021, que fue resuelto por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, quien en sentencia de fecha doce de enero de dos mil veintidós, en lo que interesa, calificó como infundado el primer concepto de violación propuesto por la afianzadora quejosa mediante el cual proponía que la sentencia reclamada viola los derechos de seguridad jurídica y legalidad, al considerar que la caducidad no es aplicable cuando el beneficiario de la fianza haya optado por seguir el procedimiento establecido en el numeral 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.

12. Las consideraciones que sustentan el criterio de dicho Tribunal Colegiado, en síntesis, son las siguientes:

a. Hizo referencia a las consideraciones por él sostenidas a propósito de una fianza de naturaleza penal, al resolver el amparo directo 124/2021.

b. Que de tal precedente se desprendía que es criterio del tribunal que las fianzas que se otorguen ante autoridades judiciales, se harán efectivas a elección de los acreedores de la obligación principal, siguiendo los procedimientos establecidos en los artículos 279 (escrito de reclamación que puede culminar en un procedimiento conciliatorio) y 280 (vía judicial).

c. Así como que la figura de caducidad se evita mediante la reclamación presentada por el beneficiario, en términos de lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, por lo que la institución de la caducidad es inaplicable al cobro de una fianza penal, al ser propia del procedimiento de reclamación previsto en el referido artículo 279.

d. Indicó que tales consideraciones eran acordes a lo expresado por la Sala responsable en la sentencia reclamada con relación a que cuando los beneficiarios de una fianza son distintos de la Federación, el Distrito Federal (hoy Ciudad de México), los Estados o los Municipios, el procedimiento previo a la efectividad de la fianza, está regulado en el artículo 279 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, en el cual debe vencerse a la afianzadora, y comienza con la "reclamación" a la institución garante, que tiene el objeto de satisfacer un requisito previo necesario, en virtud de que hace nacer el derecho para hacer efectiva la fianza, así como evitar la caducidad en favor de las instituciones afianzadoras, en términos del artículo 174 de la citada ley.

e. Asimismo, que tratándose de fianzas otorgadas a favor de la Federación, Distrito Federal (hoy Ciudad de México), Estados o Municipios, que garanticen obligaciones diversas de las fiscales federales, únicamente les resulta aplicable el plazo de la caducidad establecido por el artículo 174 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, cuando el beneficiario haya optado por exigir su pago mediante el procedimiento regulado en el numeral 279 de ese ordenamiento.

f. Por lo que al haber optado la autoridad por requerir de pago a la afianzadora actora, en términos del artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, resultó inaplicable al caso concreto la figura jurídica de caducidad.

13. Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito. El referido órgano colegiado resolvió el amparo directo 191/2020, presentado en contra de la sentencia emitida por la Sala Regional del Golfo del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con residencia en Xalapa, Veracruz en el juicio contencioso administrativo número 3477/19-13-01-3.

14. Como antecedente relevante se desprende de autos, que tal juicio contencioso administrativo se presentó en contra de un requerimiento de pago emitido por la Procuraduría Fiscal de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, en el que se le requirió a la afianzadora quejosa las liquidaciones relativas a dos pólizas de fianza.

15. Tales pólizas de fianza se emitieron para garantizar la debida inversión o devolución parcial o total del anticipo recibido a cuenta de un contrato de obra pública, y el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones a cargo de la fiada, así como la correcta ejecución de las obras, buena calidad de los materiales empleados en la misma, penas convencionales pactadas derivadas de dicho contrato, así como para responder de los defectos y vicios ocultos.

16. Al resolver el juicio de nulidad, la Sala administrativa, en lo que al caso nos ocupa, en esencia consideró:

- Del contenido del artículo 174 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, se obtiene que la institución quedará libre de su obligación por caducidad si el beneficiario no presenta la reclamación de la fianza, entre otros, dentro de los 180 días siguientes a partir de la fecha en que la obligación garantizada se vuelva exigible por incumplimiento del fiado. Así como que el plazo para que opere la caducidad, será de tres años tratándose de reclamaciones o requerimientos de pago por fianzas a favor de la Federación, del Distrito Federal (hoy Ciudad de México), de los Estados y de los Municipios.

- Que los artículos 279 y 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, establecen distintos procedimientos para hacer efectivas las pólizas de fianza expedidas por instituciones autorizadas, atendiendo a la naturaleza de los sujetos beneficiarios y al tipo de obligaciones garantizadas.

- Cuando los beneficiarios son distintos de la Federación, el Distrito Federal (hoy Ciudad de México), los Estados o de los Municipios, el procedimiento está regulado por el artículo 279 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, dentro del cual debe vencerse a la afianzadora, y comienza con la "reclamación" a la institución garante, que tiene el objeto de satisfacer un requisito previo necesario en virtud de que hace nacer el derecho para hacer efectiva la fianza, así como evitar la caducidad a favor de las instituciones afianzadoras, en términos del artículo 174 de la ley citada.

- Por otra parte, que el artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas establece el procedimiento cuando los beneficiarios de la fianza son la Federación, el Distrito Federal (hoy Ciudad de México), los Estados o los Municipios, siempre que tratándose de la Federación no se hayan garantizado obligaciones fiscales a cargo de terceros, que en esta hipótesis es opcional para los beneficiarios seguir el trámite previsto en el artículo 279 de la misma ley, o hacer efectiva la fianza conforme al artículo 282 de la propia ley.

- En el caso, las pólizas de fianza garantizan obligaciones diversas a las fiscales en materia federal a cargo de terceros, por tanto, resulta inaplicable lo previsto en el artículo 174 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.

- Indica que para que dicho numeral 174 fuere aplicable, era necesario que el beneficiario hubiera optado por exigir su pago mediante el procedimiento regulado en los numerales 279 y 280 de la ley invocada; sin embargo, se advertía que la actora aceptó que el procedimiento de ejecución de las fianzas sería el previsto en el numeral 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, es decir, el establecido ahora en el artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.

- Consideró aplicable al caso la tesis de rubro: "FIANZAS OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS."(5)

17. En contra de tal determinación la afianzadora quejosa promovió el juicio de amparo 191/2020, que fue resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, quien en sentencia de fecha cuatro de marzo de dos mil veintiuno, en lo que interesa, calificó como fundados los conceptos de violación mediante los cuales la afianzadora quejosa sostuvo que la Sala incorrectamente consideró inaplicable la figura de la caducidad prevista en el artículo 174, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, al procedimiento previsto por el diverso numeral 282 de ese mismo ordenamiento legal.

18. Las consideraciones que sustentan lo fundado de los conceptos de violación referidos y que constituyen el criterio del órgano colegiado contendiente, en síntesis, son las siguientes:

a. Del texto de los artículos 279 y 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, se desprenden tres procedimientos para hacer efectivas las pólizas de fianza otorgadas por las instituciones autorizadas:

• El primero, designado como ordinario o general, que se presenta cuando los beneficiarios son personas diversas de la Federación, Distrito Federal (actualmente Ciudad de México), Estados o Municipios, esto es, se trata de sujetos en general que no requieren calidad específica o distintiva alguna. Dicho procedimiento está previsto en el artículo 279 (reclamación) y al que optativamente pueden acudir esas entidades.

• El segundo, de carácter privilegiado o especial, cuando los beneficiarios son las entidades descritas, siempre que no se hayan garantizado obligaciones fiscales cuando se trate de la Federación. El procedimiento está contenido en el numeral 282 (requerimiento).

• Y el tercero, es el procedimiento excepcional, en el caso de que el motivo de la garantía sea precisamente un deber tributario de carácter federal.

b. En el caso, el asunto se ubica en el segundo supuesto, debido a que la quejosa (afianzadora), promovió juicio contencioso administrativo en contra del requerimiento que se le efectuó para el pago de dos fianzas otorgadas en favor de un Estado, con motivo de un contrato de obra pública.

c. De acuerdo con las disposiciones referidas, cuando los beneficiarios son la Federación, Distrito Federal (actualmente Ciudad de México), Estados o Municipios (siempre que no se hayan garantizado obligaciones fiscales), éstos tienen la opción de escoger el procedimiento establecido en el artículo 279 (reclamación), o bien, de acuerdo con las disposiciones del diverso numeral 282 (requerimiento).

d. En torno a la caducidad de ambos procedimientos, el artículo 174 de la misma Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, dispone que por regla general debe computarse en tres plazos:

I. Si el beneficiario, en términos de lo dispuesto en el artículo 279 de esa ley, no presenta la reclamación de la fianza, dentro del plazo que se haya estipulado en la póliza;