CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 68/2021. PODER EJECUTIVO FEDERAL. 23 DE NOVIEMBRE DE 2022. PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIO: ANDRÉS GONZÁLEZ WATTY.

1. Presentación de la demanda del Poder Ejecutivo Federal. El trece de mayo de dos mil veintiuno, Julio Scherer Ibarra, en su carácter de consejero jurídico del Ejecutivo Federal, promovió una controversia constitucional en contra del Municipio de Tulum, Estado de Quintana Roo, por la emisión del Acuerdo mediante el cual se aprueba el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Desarrollo Urbano Sustentable de Tulum (en adelante "PMOTEDUS" o "acuerdo reclamado"), publicado el treinta y uno de marzo de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo.

2. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Poder Ejecutivo Federal expuso los siguientes conceptos de invalidez:

a. Primero. Falta de participación de la Federación en la elaboración del PMOTEDUS y falta de competencia del Municipio para regular obras en áreas costeras. La Federación, por medio de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), debió haber participado en la elaboración del PMOTEDUS, toda vez que, a pesar de ser un programa municipal, incluye áreas naturales protegidas. Sin embargo, el acuerdo reclamado se emitió sin la participación de la Federación.

El artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Federal establece que los Municipios deberán ajustar el ejercicio de sus facultades en materia de zonificación y desarrollo urbano municipal a las leyes federales y locales. En ese sentido, se debe respetar la competencia de la Federación establecida en el artículo 20 Bis 5, fracción V, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). Este precepto establece que, cuando un programa de ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida competencia de la Federación, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por la SEMARNAT, las entidades federativas y los Municipios. Asimismo, el artículo 20 Bis 1 del mismo ordenamiento señala que la SEMARNAT deberá apoyar técnicamente la formulación y ejecución de los programas de ordenamiento ecológico regional y local, contengan o no áreas naturales protegidas.

En el Municipio de Tulum se encuentran cuatro áreas naturales protegidas (Parque Nacional Tulum, Reserva de la Biósfera de Sian Ka’an, Reserva de la Biósfera de Arrecifes de Sian Ka’an y Reserva de la Biósfera Caribe Mexicano). Al analizar el acuerdo reclamado se encontró que ocho unidades de gestión territorial inciden en las áreas naturales protegidas. El acuerdo reclamado aumenta las áreas de aprovechamiento en estas unidades. Además, se observa la permisión de actividades de turismo alternativo.

Asimismo, el acuerdo reclamado establece el desarrollo de proyectos estratégicos. Sin embargo, no se especifica su ubicación geográfica. Por tanto, no puede saberse con certeza si éstos inciden en el polígono de un área natural protegida. Lo anterior, coloca a la Federación en un estado de incertidumbre al no poder identificar la ubicación de la superficie que pretende regularse.

La falta de participación de la Federación se corrobora con la lectura del considerando 14 del acuerdo reclamado. Éste establece que si bien se llevaron a cabo reuniones de trabajo en las que participaron los tres órdenes de gobierno, no se llegaron a materializar en un documento final.

A su vez, el Municipio de Tulum pretende regular obras en áreas costeras (playas). De acuerdo con los artículos 3, fracción II, 6, fracción II, 7, fracción IV, y 13 de la Ley General de Bienes Nacionales, las playas constituyen bienes de uso común de carácter nacional sujetas al régimen de dominio público de la Federación. En ese sentido, el Municipio de Tulum no tiene competencia para reglamentar su uso, aprovechamiento y explotación.

La implementación del PMOTEDUS provocaría una afectación irreversible a las áreas naturales protegidas, al medio ambiente y al derecho a la protección de la salud.

b. Segundo. El PMOTEDUS se expidió fuera del marco regulatorio aplicable. El artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal establece que el Congreso de la Unión cuenta con la facultad de expedir la Ley General en materia de Protección al Ambiente. En atención a dicho precepto, el Congreso Federal emitió la LGEEPA. Asimismo, el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal señala que el Congreso de la Unión cuenta con la facultad de expedir la Ley General en materia de Asentamientos Humanos. Así, el Congreso Federal emitió la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU). Ambos ordenamientos legales tienen como finalidad distribuir competencias a todos los órdenes de gobierno en las materias señaladas.

El Municipio de Tulum emitió el acuerdo reclamado en contravención a los ordenamientos legales en cita, toda vez que desconoce las facultades de la Federación para participar en los programas de ordenamiento ecológico locales. Si bien existieron reuniones de trabajo en las que participaron los tres órdenes de gobierno, no se materializaron en un documento regulador.

Asimismo, el PMOTEDUS contraviene lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Quintana Roo (LAHOTDU QR). Este numeral establece que los Programas Municipales de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Desarrollo Urbano deberán ser congruentes con la Estrategia Estatal de Ordenamiento Territorial del Estado y el Programa Estatal de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Desarrollo Urbano Sustentable. En ese sentido, el acuerdo reclamado no resulta congruente con el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región Cancún-Tulum, publicado el dieciséis de noviembre de dos mil uno.

El Municipio, por medio del acuerdo reclamado, señala que el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región denominada Corredor Cancún-Tulum ya no corresponde a la realidad ecológica de la zona. No obstante, esto no constituye un argumento válido para no ajustarse a su contenido. De acuerdo con los artículos 48 y 49 del Reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecológico, la SEMARNAT es la autoridad facultada para modificar los programas de ordenamiento ecológico cuando los lineamientos y estrategias ya no resulten adecuados para la disminución de conflictos ambientales.

c. Tercero. El PMOTEDUS incumple los acuerdos internacionales en la materia. El Municipio demandado no sustenta el PMOTEDUS en instrumentos internacionales, tales como las Metas de Aichi, los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU y el Acuerdo de París. El acuerdo reclamado únicamente utilizó como fundamento las leyes locales.

La inaplicación de los acuerdos internacionales generaría una violación que trasciende temas competenciales. Se estaría incurriendo en una omisión que podría generar daños irreparables al ecosistema.

d. Cuarto. El PMOTEDUS fue emitido sin tomar en cuenta los lineamientos y estrategias establecidos en los programas de ordenamiento ecológico del territorio. El artículo 23, fracción I, de la LGEEPA establece que todos los planes de desarrollo urbano deberán tomar en cuenta los lineamientos y estrategias contenidos en los programas de ordenamiento ecológico del territorio. En ese sentido, el PMOTEDUS no se ajusta al Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio emitido por la SEMARNAT, el cual establece los lineamientos y estrategias que deberán cumplirse en materia ecológica.

e. Quinto. Falta de dictámenes de verificación de congruencia. El Municipio de Tulum únicamente obtuvo el dictamen de verificación de congruencia de la Secretaría de Desarrollo Territorial Urbano Sustentable local. Sin embargo, no cuenta con el dictamen de la SEMARNAT ni de la Secretaría de Medio Ambiente local.

f. Sexto. El PMOTEDUS introduce regulación sobre materias que son competencia de la Federación. El acuerdo reclamado introduce regulación en materia de hidrocarburos, residuos peligrosos y bioseguridad de organismos genéticamente modificados. Lo anterior contraviene los artículos 95 de la Ley de Hidrocarburos; 5, fracciones XII, XIX y XX, 6, 7, fracciones II, VI, VII y X, 8, 10, fracciones VIII y IX, de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos; 10 y 11, fracción I, de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.

En materia de hidrocarburos, el Municipio de Tulum establece los criterios de uso de extracción de materiales, almacenamiento de combustibles (hidrocarburos) así como de residuos generados por éstos. Esto es, está regulando en materias de industria de hidrocarburos que son exclusivas de la Federación.

En materia de residuos peligrosos, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos establece que los Municipios cuentan con la facultad de participar en el control de los residuos manejados por microgeneradores, así como coadyuvar en la prevención de la contaminación de sitios con materiales y residuos peligrosos y su remediación. Sin embargo, no cuentan con facultades para regular y controlar los residuos peligrosos provenientes de pequeños generadores, grandes generadores o microgeneradores.

El acuerdo reclamado señala, en los criterios de regulación de uso de turismo convencional, que en caso de que en cualquier etapa del desarrollo del proyecto se generen más de diez toneladas anuales de residuos peligrosos, se deberá contar con un plan de manejo y almacenamiento de éstos. Es decir, está regulando residuos peligrosos provenientes de grandes generadores.

En materia de bioseguridad de organismos genéticamente modificados, el acuerdo reclamado establece que quedan prohibidas las actividades de utilización confinada, liberación experimental, liberación en programa piloto y liberación comercial de organismos genéticamente modificados dentro de la superficie regulada por el PMOTEDUS. En ese sentido, queda claro que el Municipio pretende establecer una política de bioseguridad de organismos genéticamente modificados, lo cual compete a la Federación por medio de la Secretaría de Salud (SSA), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SAGARPA).

Debe señalarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 233/2016, señaló que los Estados no cuentan con facultades para declarar zonas libres de organismos genéticamente modificados, toda vez que es competencia de la Federación.

g. Séptimo. El PMOTEDUS transgrede la facultad exclusiva de la Federación relativa al cambio de uso de suelo en terrenos forestales. El artículo 4 de la LGEEPA establece que la regulación del uso de suelo forestal estará determinada por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Este ordenamiento señala que la regulación del cambio de uso de suelo en terrenos forestales es facultad de la Federación.

El acuerdo reclamado establece que el potencial máximo de cambio de uso de suelo de terrenos forestales es entre 5 % y 40 %. Lo anterior violenta las atribuciones en materia forestal que expresamente confiere la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable a la Federación [1a. LXIX/2014 (10a.)].

3. Suspensión. En el escrito de demanda, el Ejecutivo Federal solicitó la suspensión del acuerdo reclamado.

4. Radicación y turno. El veintiuno de mayo de dos mil veintiuno, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente de la presente controversia constitucional con el número 68/2021. Asimismo, ordenó turnar el expediente al Ministro Javier Laynez Potisek para que instruyera en el procedimiento.

5. Admisión. El diecisiete de junio de dos mil veintiuno, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda. A su vez, ordenó emplazar al Municipio de Tulum para que presentara su contestación a la demanda y exhibiera las copias certificadas de las documentales relacionadas con el acuerdo reclamado. Por otro lado, se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifieste lo que a su representación corresponda.

6. Suspensión. El Ministro instructor concedió la suspensión solicitada para el efecto de que el Municipio de Tulum se abstuviera de expedir o autorizar cualquier acto relativo a la asignación de destinos y usos de suelo con motivo de la aplicación del PMOTEDUS.

7. En contra de la concesión de suspensión, el doce de julio de dos mil veintiuno, el Municipio de Tulum interpuso el recurso de reclamación 67/2021-CA. En sesión de doce de enero de dos mil veintidós, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos, declaró infundado el recurso de reclamación y confirmó el acuerdo recurrido.

8. Contestación de la demanda por parte del Municipio de Tulum. El seis de septiembre de dos mil veintiuno, Lorena María Moguel Riveroll, en su carácter de síndica municipal del Municipio de Tulum, presentó el escrito de contestación a la demanda. En esencia, hizo valer los siguientes argumentos:

a. El Municipio de Tulum cuenta con facultad expresa para emitir el PMOTEDUS. Los artículos 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Federal; 11, fracción I, y 28 de la LGAHOTDU; 6, fracción I, 11, fracción II, 16, fracción III, 19, 20, 21 y 22 de la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Quintana Roo (LEEPA QR); 145 y 155, inciso a), de la Constitución de Quintana Roo; 66, fracción II, inciso a), y 90, fracción XIX, de la Ley de los Municipios del Estado de Quintana Roo confieren al Municipio la facultad expresa de emitir los Programas Municipales de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Desarrollo Urbano Sustentable.

Asimismo, el Municipio de Tulum cumplió con el procedimiento previsto en las leyes para formular el PMOTEDUS, el cual se prevé en los artículos 28, 44, 45 y 46 de la LGAHOTDU; 20 bis 5 de la LGEEPA; 53 y 63 de la LAHDUOT QR; 21 y 22 de la LEEPA QR.

b. La SEMARNAT se negó, de manera voluntaria, a participar en la creación del PMOTEDUS a pesar de ser debidamente invitada. El Ejecutivo Federal menciona que la SEMARNAT no participó ni validó la emisión del PMOTEDUS, aun cuando este programa incide en las áreas naturales protegidas. Sin embargo, la SEMARNAT, por medio de los oficios DGDUYE/510/18, de veinte de noviembre de dos mil dieciocho, y PM/PM/377/2019, de veintidós de julio de dos mil diecinueve, fue invitada a participar en el Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Urbano.

Asimismo, mediante oficio MPM/SMDUE/0094/IV/2019 el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología y el Ayuntamiento de Puerto Morelos invitaron a la SEMARNAT a participar en el Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Desarrollo Urbano de Puerto Morelos. Mediante oficio DGPAIRS/152/2019, de ocho de mayo de dos mil diecinueve, la SEMARNAT se negó a participar en el Consejo.

Si bien, los oficios citados están relacionados con los programas municipales de Felipe Carrillo Puerto y Puerto Morelos, denotan una realidad: la SEMARNAT se ha negado a participar en todos los consejos municipales para la emisión de los programas municipales de ordenamiento territorial, ecológico y urbano. La secretaría estimó que esos instrumentos de planeación eran inconstitucionales, toda vez que no se ajustaban a lo dispuesto en la LGEEPA.

La falta de participación de la SEMARNAT en los Consejos Municipales no libera al Municipio de Tulum respecto de las obligaciones que tiene con su población en materia de ordenamiento territorial y protección al ambiente.

c. La SEMARNAT no goza de facultades para condicionar la emisión del PMOTEDUS, toda vez que éste no incluye áreas naturales protegidas. El artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Federal señala que los Municipios tienen la facultad de emitir los planes de desarrollo urbano municipales y formular la zonificación aplicable atendiendo a las leyes federales y locales. En ese sentido, de una lectura del artículo 20 Bis 1 de la LGEEPA se advierte que la Federación no tiene facultades para condicionar la validez de los programas de ordenamiento territorial municipal, sino que tiene la obligación para apoyar técnicamente la formulación de éstos.

No se ignora que existe una excepción a la regla general contemplada en el artículo 20 Bis 1 de la LGEEPA. El artículo 20 Bis 5, fracción V, del mismo ordenamiento establece que cuando se trate de un programa de ordenamiento local que incluya un área natural protegida, será elaborado y aprobado por la SEMARNAT, el Estado y el Municipio. No obstante, dicho precepto no es aplicable al caso concreto, toda vez que el PMOTEDUS no incluye regulación sobre áreas naturales protegidas, playas u otras áreas de jurisdicción federal.

Asimismo, ninguno de los preceptos de la LGEEPA aludidos por el Poder actor prevén la competencia de la Federación para aprobar o condicionar la validez del PMOTEDUS (artículos 1, 4, 5, 6 y 8 de la LGEEPA).

d. El Reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento territorial no es aplicable al caso concreto. El Ejecutivo Federal funda su competencia para validar el PMOTEDUS en el artículo 4, fracciones VI, VII y IX, del Reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento territorial. Sin embargo, los programas locales no pueden supeditarse a los reglamentos expedidos por el Ejecutivo Federal.

Aunque no es materia del presente juicio pronunciarse sobre la constitucionalidad del reglamento en cita, se debe analizar el alcance e interpretación de los fundamentos que utiliza el Poder actor para condicionar la validez del PMOTEDUS. Sin perjuicio de lo anterior, ninguna disposición del reglamento prevé la competencia de la SEMARNAT para validar o condicionar la validez del PMOTEDUS.

e. El PMOTEDUS se emitió en congruencia con el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región Cancún-Tulum. Lo anterior se corrobora con el hecho de que la Secretaría de Desarrollo Territorial Urbano Sustentable del Estado de Quintana Roo emitió el Dictamen de Verificación de Congruencia entre el PMOTEDUS y el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región Cancún-Tulum.

f. El PMOTEDUS se ajusta a los documentos internacionales. El hecho de que el acuerdo reclamado no cite documentos internacionales en sus considerandos no implica su contravención. La falta de remisión expresa a estos acuerdos no condicionan la validez del PMOTEDUS, toda vez que éstos no confieren atribuciones a los Municipios. La fundamentación del instrumento de ordenamiento territorial reclamado deriva de la Constitución Federal y las leyes locales y federales.

g. El PMOTEDUS no viola la Ley de Hidrocarburos, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos ni la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados. Contrario a lo dicho por el Ejecutivo Federal, el acuerdo reclamado no violenta los ordenamientos citados.

En relación con la materia de hidrocarburos, el PMOTEDUS no regula cuestiones relacionadas con las facultades conferidas a la Federación, entre las que se encuentran las siguientes: reconocimiento, exploración superficial, exploración y extracción de hidrocarburos; tratamiento, refinación, enajenación, comercialización, transporte y almacenamiento de petróleo; procesamiento, compresión, licuefacción, descomprensión y regasificación; transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y expendio al público de petrolíferos; transporte por ducto y almacenamiento de petroquímicos. En relación con la gestión de residuos, el artículo 10 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos establece que los Municipios tienen a su cargo las funciones de manejo integral de residuos sólidos urbanos (recolección, traslado, tratamiento y disposición final). El PMOTEDUS circunscribe sus disposiciones a dichas facultades.

En relación con organismos genéticamente modificados, y en cumplimiento con la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, el PMOTEDUS señala que la SEMARNAT tiene la facultad de participar en la formulación y aplicación de la política general de bioseguridad, así como evaluar los posibles riesgos que las actividades con organismos genéticamente modificados pudieran ocasionar al medio ambiente.

h. EL PMOTEDUS no otorga o autoriza el cambio de uso de suelos forestales, toda vez que es una facultad federal.

9. Opinión de la Fiscalía General de la República. La Fiscalía General de la República no emitió opinión en la presente controversia constitucional a pesar de estar debidamente notificada.

10. Audiencia constitucional. El diecinueve de octubre de dos mil veintiuno se llevó a cabo la audiencia constitucional prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(1) (ley reglamentaria). Las partes desahogaron las pruebas ofrecidas y ofrecieron sus alegatos.

11. Cierre de la instrucción. El veintiuno de octubre de dos mil veintiuno, se acordó cerrar el periodo de instrucción con el fin de que el Ministro instructor elabore el proyecto de resolución correspondiente.

12. Avocamiento. El asunto quedó radicado en la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante acuerdo de veinte de octubre de dos mil veintidós.