Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 68/2021. PODER EJECUTIVO FEDERAL. 23 DE NOVIEMBRE DE 2022. PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIO: ANDRÉS GONZÁLEZ WATTY.

Fecha: 17-Mar-2023

Viii Violación De Atribuciones Federales En Materia De Hidrocarburos

59. La parte actora alega que al establecer criterios de almacenamiento de combustibles y de los residuos generados por éstos, el acuerdo impugnado está regulando materias de la industria de hidrocarburos que son exclusivas de la Federación. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que el agravio expuesto por la Federación es infundado.

60. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 25, párrafo cuarto, 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(44) la Nación llevará a cabo la exploración y extracción de los hidrocarburos, en los términos de las leyes que expida el Congreso de la Unión.

61. Para tal efecto, el Congreso de la Unión expidió la Ley de Hidrocarburos, la cual tiene por objeto regular: I) el reconocimiento y exploración superficial, y la exploración y extracción de hidrocarburos, II) el tratamiento, refinación, enajenación, comercialización, transporte y almacenamiento del petróleo, III) el procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación, así como el transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y expendio al público de gas natural, IV) el transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y expendio al público de petrolíferos, y V) el transporte por ducto y el almacenamiento que se encuentre vinculado a ductos, de petroquímicos.(45)

62. De actualizarse dichos supuestos, los criterios impugnados tendrían que ser invalidados, ya que, en términos de la misma ley, la industria de hidrocarburos es de exclusiva jurisdicción federal, por lo que únicamente el Gobierno Federal puede dictar las disposiciones técnicas, reglamentarias y de regulación en la materia, incluyendo aquellas relacionadas con el desarrollo sustentable, el equilibrio ecológico y la protección al medio ambiente en el desarrollo de esta industria.(46)

63. En su planteamiento la Federación sostiene que los criterios impugnados están regulando aspectos relacionados con el almacenamiento de combustibles, por lo que, dicha cuestión podría encuadrar en la facultad que ésta tiene de regular el transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y expendio al público de petrolíferos.

64. Entonces, para determinar si es o no correcto el argumento expresado, resulta necesario desarrollar el concepto de "almacenamiento", pero en términos de esa actividad a la que se le denomina "industria de los hidrocarburos".

65. Para ello, resulta conveniente acudir a lo que dispone la Ley de Hidrocarburos, la cual señala que el almacenamiento es la activad consistente en el depósito y resguardo de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos en depósitos e instalaciones confinados que pueden ubicarse en la superficie, el mar o el subsuelo.(47)

66. Dentro del concepto de hidrocarburos están comprendidos el petróleo, el gas natural, los condensados, los líquidos del gas natural y los hidratos de metano. Los petrolíferos son productos que se obtienen de la refinación del petróleo o del procesamiento del gas natural y que derivan directamente de hidrocarburos, tales como gasolinas, diésel, querosenos, combustóleo y gas licuado de petróleo, entre otros, distintos de los petroquímicos. Finalmente, los petroquímicos son aquellos líquidos o gases que se obtienen del procesamiento del gas natural o de la refinación del petróleo y su transformación, que se utilizan habitualmente como materia prima para la industria.(48) Por su parte, el reglamento de las actividades a que se refiere el título tercero de la Ley de Hidrocarburos (denominado "De las demás actividades de la industria de hidrocarburos"), que tiene por objeto regular los permisos para realizar, entre otras actividades, el transporte, almacenamiento, distribución, compresión, descompresión, licuefacción, regasificación, comercialización y expendio al público de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos,(49) señala que el almacenamiento comprende la actividad de recibir hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos propiedad de terceros, en los puntos de recepción de su instalación o sistema, conservarlos en depósito, resguardarlos y devolverlos al depositante o a quien éste designe, en los puntos de entrega determinados en su instalación o sistema, conforme a lo dispuesto en las disposiciones administrativas de carácter general que emita la Comisión Reguladora de Energía.(50)

67. De lo anterior, resulta evidente que para que para que se actualice el supuesto contemplado en el artículo 2, fracción IV, de la Ley de Hidrocarburos, se requiere que el almacenamiento efectuado esté vinculado con algunas de las actividades que la misma ley regula y, además, que el mismo tenga por objeto recibir hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, en los puntos de recepción de su instalación o sistema, conservarlos en depósito, resguardarlos y devolverlos al depositante.

68. Ahora bien, para determinar si lo que regulan los criterios impugnados encuadra dentro del supuesto de "almacenamiento" previsto por la Ley de Hidrocarburos, resulta necesario transcribir su contenido.

69. De los criterios transcritos se desprenden diversas disposiciones encaminadas a mitigar las posibles afectaciones que pudieran generar el uso de plantas de extracción de materiales. Entre estas medidas destacan el almacenamiento de combustibles y aceites empleados por estas máquinas y las características con las que deberán contar las superficies en donde se llevara a cabo dicho almacenamiento; directrices encaminadas a establecer la manera en la que se realizará el suministro de combustible y aceites para la maquinaria, y para llevar a cabo su mantenimiento; directrices para el control de los residuos peligrosos generados por dichas máquinas y las características con las que deberán contar los recipientes de almacenamiento de combustibles y aceites empleados por las plantas de extracción de materiales.

70. Derivado de lo anterior, esta Suprema Corte estima que los criterios impugnados no están regulando aspectos contemplados en la Ley de Hidrocarburos. En primer lugar, el almacenamiento regulado no se encuentra vinculado con algunas de las actividades que la misma ley regula, pues más bien se están reglamentando cuestiones relacionadas con el almacenamiento de combustibles que serán empleados por las plantas de extracción de materiales. Tampoco se advierte que este almacenamiento tenga por objeto recibir hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, en los puntos de recepción de su instalación o sistema, conservarlos en depósito, resguardarlos y devolverlos al depositante, sino que se trata de acciones encaminadas a mitigar las posibles afectaciones que pudieran generar el uso de plantas de extracción de materiales.

71. Por tales motivos, esta Suprema Corte no puede arribar a la misma conclusión que la Federación y, por tanto, procede reconocer la validez de los criterios EXT-14, EXT-15, EXT-16 y EXT-17 del programa impugnado. Es importante mencionar que la presente resolución no contempla otros supuestos de invalidez que pudieran surgir del análisis de los criterios impugnados, ya que el estudio realizado se limitó a analizar el planteamiento expuesto por la Federación, por lo que esta Segunda Sala se encuentra obligada a ceñirse a la causa de pedir en este tipo de procesos de control constitucional.

72. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek (ponente) y presidenta Yasmín Esquivel Mossa.

VIII.3. Violación de la esfera de atribuciones federales en materia de organismos genéticamente modificados.

73. La Federación señala que el acuerdo reclamado establece que quedan prohibidas las actividades de utilización confinada, liberación experimental, liberación en programa piloto y liberación comercial de organismos genéticamente modificados dentro de la superficie regulada por el PMOTEDUS, por lo que queda claro que el Municipio pretende establecer una política de bioseguridad de organismos genéticamente modificados, lo cual compete a la Federación por medio de la Secretaría de Salud (SSA), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SAGARPA). Los criterios AGP-9 y AGP-10 del acuerdo impugnado establecen lo siguiente:

74. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que es fundado el agravio en el que la Federación sostiene que, al establecer una política de bioseguridad de organismos genéticamente modificados, el acuerdo impugnado invade sus facultades.

75. Al resolver la controversia constitucional 233/2016(51) el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, en el artículo 3, fracción V, define a la bioseguridad como las acciones que deben asumirse en actividades con organismos genéticamente modificados, con la finalidad de prevenir, evitar o reducir los riesgos que dichas actividades pudieran ocasionar a la salud humana o al medio ambiente y la diversidad biológica, incluyendo los aspectos de inocuidad de dichos organismos que se destinen para uso o consumo humano.

76. A partir de estos conceptos, se afirmó que la bioseguridad trasciende a las materias de salud, sanidad vegetal y medio ambiente, resultando necesario atender a la legislación que las regula.

77. De esta manera, se señaló que el artículo 4o. constitucional, en su párrafo cuarto, establece que toda persona tiene derecho a la protección de la salud, por lo que la ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general.

78. Por su parte, la Ley General de Salud prevé que una de las finalidades del derecho a la protección de la salud consiste en el desarrollo de la enseñanza e investigación tecnológica para la salud. Además, precisa, como materia de salubridad general, el control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación cuya organización, operación y vigilancia se atribuye al Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud.

79. Sin embargo, del apartado B del artículo 13 de la ley marco en cita, en la que se establecen las atribuciones de los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, no se advierte que se le hubiera otorgado competencia en materia de control sanitario.

80. Por su parte, del capítulo I del título décimo segundo denominado control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación, de la Ley General de Salud, se advierte que corresponde a la Secretaría de Salud el ejercicio del control sanitario del proceso, uso, importación, exportación, aplicación y disposición final de plaguicidas, nutrientes vegetales y sustancias tóxicas o peligrosas para la salud, así como de las materias primas que intervengan en su elaboración; otorgándose a la secretaría la atribución de emitir normas oficiales mexicanas a las que debe ajustarse el proceso señalado.

81. Aunado a lo anterior, por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de mayo de mil novecientos noventa y siete, se adicionó a la Ley General de Salud el Capítulo XII Bis, a efecto de regular los productos biotecnológicos.

82. Ahora, en materia de sanidad vegetal, la legislación también otorga competencia en materia de bioseguridad a la Federación, a través de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural. Específicamente, en el artículo 6 de la ley en cita, el legislador estableció que la aplicación de la ley corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la secretaría, a quien le otorgó, entre otras atribuciones, las de promover y orientar la investigación en la materia, el desarrollo de variedades resistentes contra plagas y la multiplicación y conservación de agentes de control biológico o métodos alternativos para el control de plagas; declarar zonas libres de baja prevalecía o bajo protección; dictaminar la efectividad biológica de los plaguicidas e insumos de nutrición vegetal y regular su uso fitosanitario autorizado; y, autorizar y regular el uso, movilización, importación y reproducción de agentes de control biológico vivos que se utilicen en el control de plagas que afectan a los vegetales, sus productos o subproductos.

83. Por último, se advierte que, a efecto de cumplir con sus atribuciones en materia de control de insumos, actividades y servicios, en el artículo 38 de la Ley Federal de Sanidad Vegetal, se otorga a la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, la facultad de establecer, a través de normas oficiales mexicanas y demás disposiciones legales aplicables, los procedimientos para certificar, dictaminar y evaluar la efectividad biológica.

84. Por su parte, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que establece las bases para el ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución; define la biotecnología como toda aplicación tecnológica que utilice recursos biológicos, organismos vivos o sus derivados para la creación o modificación de productos o procesos para usos específicos.

85. Específicamente en el artículo 87 Bis, se establece que el aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestre, así como de otros recursos biológicos con la finalidad de ser utilizados en la biotecnología, requiere la autorización de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. Así, con base en las legislaciones anteriores, el Tribunal Pleno determinó que la materia de bioseguridad es competencia de la Federación, a través de las secretarías correspondientes.

86. Aunado a lo anterior, se precisó que el dieciocho de marzo de dos mil cinco, el legislador federal expidió la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, con la finalidad de establecer una ley especializada en organismos genéticamente modificados. Conforme a dicho ordenamiento, para que un organismo genéticamente modificado pueda ser objeto de comercio, debe aprobar las etapas: experimental, programa piloto y comercialización.

87. En ese contexto, para que un organismo genéticamente modificado pueda ser sometido a cualquiera de las etapas señaladas, debe contar con un permiso que al efecto emita la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales o, en su caso, la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural.

88. Por otra parte, en dicha ley se dispuso que la Federación puede celebrar convenios o acuerdos de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, con la finalidad de establecer la colaboración concurrente en el monitoreo de los riesgos que pudieran ocasionar las actividades de liberación de los organismos genéticamente modificados al ambiente, sea experimental o en programa piloto; y de realizar acciones para la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones de esa ley.

89. Sin embargo, la Federación debe llevar a cabo la celebración de esos acuerdos o convenios por conducto de sus secretarías, en el ámbito de su competencia y en los términos de las disposiciones aplicables, con el conocimiento de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados. Asimismo, dichos acuerdos o convenios de coordinación deben publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en el órgano de difusión oficial del gobierno local respectivo.

90. Para el caso concreto de las zonas libres de organismos genéticamente modificados, se prevé la posibilidad de establecer dichas zonas para la protección de productos agrícolas orgánicos y otros de interés de la comunidad solicitante.

91. Las zonas libres se establecerán cuando se trate de organismos genéticamente modificados de la misma especie a las que se produzcan mediante procesos de producción de productos agrícolas orgánicos y se demuestre científica y técnicamente que no es viable su coexistencia o que no cumplirían con los requisitos normativos para su certificación.

92. Así, será la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural quien determine ese tipo de zonas, previo dictamen de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados y con la opinión de la Comisión Nacional para el Conocimiento y uso de la Biodiversidad, para lo cual se debe tomar en cuenta lo establecido en las normas oficiales mexicanas relativas a los productos agrícolas orgánicos. Además, dicha secretaría establecerá en los acuerdos las medidas de seguridad que pueden adoptarse en las zonas libres de organismos genéticamente modificados, con la finalidad de garantizar la protección adecuada de los productos agrícolas orgánicos.

93. Sin embargo, si bien en la ley se prevé la posibilidad de que la Federación se coordine con los gobiernos estatales para la realización de convenios o acuerdos relacionados con la vigilancia de los riesgos que pudieran ocasionar la liberación de este tipo de organismos, en el supuesto de que se acredite científica y técnicamente que no es viable su coexistencia o que no cumplirían con los requisitos normativos para su certificación, sólo la Federación, a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, podrá concretar la protección de los productos agrícolas orgánicos, mediante el establecimiento de zonas libres de organismos genéticamente modificados.

94. De esta forma, el ejercicio de atribuciones por parte de los Estados respecto de los organismos genéticamente modificados se condiciona a la celebración de acuerdos o convenios con la Federación para monitorear los riesgos que pudiera causar la liberación de éstos y para la vigilancia del cumplimiento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.

95. Por tanto, es la Federación quien cuenta con la facultad de establecer las zonas libres de organismos genéticamente modificados, por lo que puede concluirse que ésta ejerce atribuciones exclusivas al respecto y de existir coordinación con los Gobiernos de los Estados, ésta se limita a la celebración de los acuerdos o convenios referidos.

96. Sin que pase inadvertido que para la determinación de zonas libres de organismos genéticamente modificados, entre otras cuestiones, se requiere que a la solicitud de las comunidades interesadas se acompañe la opinión favorable de los gobiernos de las entidades federativas y los gobiernos municipales de los lugares o regiones que se pretenden sean este tipo de zonas, pues ello de ninguna manera constituye una facultad para esos órdenes de gobierno de emitir un decreto declaratorio en ese sentido.

97. Ahora bien, como ya fue detallado, los criterios AGP-9 y AGP-10 del acuerdo impugnado, instituyen una política de bioseguridad de organismos genéticamente modificados. Esto debido a que establecen prohibiciones para que los sistemas de producción agropecuaria utilicen alimento derivado de organismos genéticamente modificados, lleven a cabo la producción, explotación y/o comercialización de organismos genéticamente modificados y realicen las actividades de utilización confinada, liberación experimental, liberación en programa piloto y de liberación comercial de organismos genéticamente modificados dentro de la superficie que regula el ordenamiento ecológico territorial.

98. Sin embargo, conforme al marco jurídico que rige en la materia, corresponde a la Federación la regulación de tales cuestiones, por lo que procede declarar la invalidez de los criterios AGP-9 y AGP-10 del programa impugnado.

99. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek (ponente) y presidenta Yasmín Esquivel Mossa.