Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 20/2023

Fecha: 22-May-2024

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 20/2023

ACTOR: TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE MORELOS

DEMANDADOS: PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO, AMBOS DEL ESTADO DE MORELOS

PONENTE: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIO: CAMILO WEICHSEL ZAPATA

COLABORÓ: LUIS DIAZ ESPINOSA

ÍNDICE TEMÁTICO

	APARTADO	CRITERIO Y DECISIÓN	PÁGS.
I.	ANTECEDENTES Y TRÁMITE	Se narran los antecedentes y trámite de la controversia constitucional	1-15
II.	COMPETENCIA	La Primera Sala es competente para conocer del presente asunto.	15-16
III.	PRECISIÓN DE LOS ACTOS Y NORMAS IMPUGNADAS	Se tienen como impugnados los siguientes actos y normas: El artículo 3 del Decreto 628; Los artículos 54, fracción VII, 56; 57; 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, y 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, y El artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023.	16-18
IV.	OPORTUNIDAD	La demanda es oportuna respecto al Decreto 628 y el Presupuesto de Egresos para 2023. Es extemporánea en relación con todas las normas impugnadas.	18-28
V.	LEGITIMACIÓN ACTIVA	La demanda fue presentada por parte legitimada.	28-29
VI.	LEGITIMACIÓN PASIVA	Los órganos demandados tienen legitimación pasiva.	29-30
VII.	CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO:	La causa de improcedencia relativa a la extemporaneidad de la impugnación del Presupuesto de Egresos de 2023 es infundada; sin embargo, se sobresee la controversia en este aspecto por cesación de efectos y en atención al principio de anualidad presupuestal. Por otro lado, es fundada la improcedencia relativa a la extemporaneidad en la impugnación de las normas reclamadas. Todas las demás causas de improcedencia son infundadas.	31-34
VIII.	ESTUDIO DE FONDO	Se concluye que el artículo 3 del Decreto 628 es inconstitucional en la porción que ordena al Tribunal actor pagar una pensión con cargo a su presupuesto.	34-38
IX.	EFECTOS	a) Modificar el decreto impugnado únicamente en la parte materia de la invalidez, y b) A fin de no lesionar la independencia del Tribunal actor y en respeto del principio de autonomía en la gestión presupuestal de los Poderes, establecer de manera puntual: • Si será el propio Congreso quien se hará cargo del pago de la pensión respectiva con cargo al presupuesto general del Estado, o • En caso de considerar que debe ser algún otro Poder o entidad quien deba realizar los pagos correspondientes a la pensión, deberá otorgar efectivamente los recursos necesarios para que dicho ente pueda satisfacer la obligación en cuestión.	38-39
	DECISIÓN	PRIMERO. Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional. SEGUNDO. Se sobresee la controversia constitucional respecto de los artículos 54, fracción VII, 56, 57, 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, así como el 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos. TERCERO. Se sobresee la controversia constitucional respecto del decreto 579, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6155, de 29 de diciembre de 2022, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno para el Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal de 2023. CUARTO. Se declara la invalidez parcial del Decreto 628, publicado el 21 de diciembre de 2022, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6152, para los efectos precisados en la parte final del considerando último de esta sentencia. QUINTO. Publíquese la presente ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.	39-40

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 20/2023

ACTOR: TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE MORELOS

DEMANDADOS: PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO, AMBOS DEL ESTADO DE MORELOS

VISTO BUENO

SR. MINISTRO:

PONENTE: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

cotejÓ:

SECRETARIO: CAMILO WEICHSEL ZAPATA

COLABORÓ: LUIS DIAZ ESPINOSA

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al 22 de mayo de 2024 , emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 20/2023, promovida por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, en la que demandó la invalidez del Decreto 628, publicado el 21 de diciembre de 2022, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6152, del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, a través del cual el Poder Legislativo de Morelos determinó otorgar una pensión por jubilación en favor de ********** con cargo al presupuesto de dicho Tribunal. También se impugnan diversas normas y actos relacionados con el presupuesto del Tribunal, ambos con motivo del Decreto 628.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE
Antecedentes. De las constancias de autos se advierten los siguientes antecedentes del asunto:
Presupuesto 2021 para el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. El 19 de agosto de 2020, el entonces Magistrado Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos remitió al Poder Ejecutivo el oficio TJA/P/156/2020. Dicho oficio comunicaba el anteproyecto de presupuesto de egresos del Tribunal de Justicia Administrativa para el ejercicio fiscal 2021 para su incorporación al paquete económico que sería enviado al Congreso del Estado de Morelos. En su demanda, el Tribunal actor alega que en dicho oficio solicitó la cantidad de $97,316,767.44, (noventa y siete millones trescientos dieciséis mil setecientos sesenta y siete pesos, 44/100 M.N.) misma que el Poder Ejecutivo local habría indebidamente modificado. Este es un hecho en disputa; no existe constancia en el expediente que así lo demuestre. ^[1] En todo caso, aquello que sí es un hecho probado es que la cantidad aprobada para el Tribunal de Justicia Administrativa en el presupuesto de egresos de 2021 fue de $41,500,001.00. (cuarenta y un millones quinientos un mil pesos, 00/100 M.N.)
Presupuesto 2022 para el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. Por vía del oficio TJA/P/DA/036/2021 y con fecha de 30 de agosto de 2021, el entonces Magistrado Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa remitió su anteproyecto de presupuesto de egresos correspondiente al ejercicio fiscal 2022 para su incorporación al paquete económico que sería enviado al Congreso del Estado. En su demanda, el Tribunal actor argumenta que solicitó la cantidad de $105,399,783.12, (ciento cinco millones trescientos noventa y nueve mil setecientos ochenta y tres pesos, 12/100 M.N.) la cual habría sido indebidamente modificada por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, estamos de nueva cuenta ante un hecho en disputa. No existe constancia en el expediente que demuestre lo alegado por el Tribunal actor en este punto. ^[2]

Ahora, se destaca que el Congreso del Estado de Morelos no aprobó el presupuesto de egresos de la entidad para el ejercicio fiscal de 2022, por lo que operó la tácita reconducción del presupuesto asignado para el 2021: $41,500,001.00 (cuarenta y un millones quinientos un mil pesos, 00/100 M.N.).

Decreto 628. El 21 de diciembre de 2022, se publicó en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6152 del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos el Decreto 628 por el que se concedió pensión por jubilación a **********, con cargo al Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. Este es el acto impugnado de manera destacada por el Tribunal actor.
Presupuesto 2023 para el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. A través del oficio TJA/P/DA/51/2022, el Tribunal de Justicia Administrativa remitió al Gobernador del Estado su anteproyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2023 por la cantidad de $47,767,591.50. (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 50/100 M.N.) ^[3] La fecha de este oficio es del 3 de agosto de 2022 y su recepción por el Ejecutivo local fue el 12 del mismo mes y año; es decir, con anterioridad a que el Tribunal actor supiera de la pensión que se le ordenó pagar mediante el Decreto 628. El monto aprobado en el presupuesto de egresos de ese año fue de $47,767,591.49 (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 49/100 M.N.).
Presentación de la demanda. Mediante escrito presentado el 27 de enero de 2023, Guillermo Arroyo Cruz, Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, promovió la presente controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la misma entidad federativa, de quienes impugnó lo siguiente:
La invalidez del decreto número 628, por el que se concede pensión por jubilación en favor de la C. **********, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6152, de fecha 21 de diciembre de 2022.
Derivado del inicio de vigencia del acto señalado en el numeral anterior, se demanda la invalidez de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos de 6 de septiembre de 2000, que contiene los artículos 54 fracción VII; 56; 57; 57 Bis, 58 y 66 aplicados a esta autoridad y cuya norma general carece del refrendo respectivo para considerarse válida; así como la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, en su artículo 67, aplicado a esta autoridad.
La omisión de proporcionar un presupuesto suficiente y en su caso realizar la ampliación presupuestal en lo concerniente a los años dos mil veintidós y dos mil veintitrés, para dar debido cumplimiento al decreto número 628, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6152 del 21 de diciembre de 2022, que concede pensión por jubilación a la ciudadana **********, emitido por el Congreso del Estado de Morelos, toda vez que dicho decreto, contiene expresamente la obligación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, para cubrir la citada pensión desde el día siguiente a aquél en que quedó separada de sus labores la beneficiaria, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, toda vez que al haber entrado en vigor el decreto pensionatorio aludido el 22 de diciembre de 2022, es obvio que el presupuesto asignado para el año (2022), también resulta afectado en perjuicio de esta parte. Acto que se reclama al Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.
La indebida modificación del anteproyecto de presupuesto de Egresos del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, para el año 2022, remitido al Gobernador del Estado de Morelos, con fecha 30 de agosto de 2021, ^[4] ya que esta autoridad es quien lo alteró en las cantidades solicitades por esta parte para ser presentado al Congreso del Estado de Morelos, cuando se considera que no tenía esa facultad de modificación de dicho anteproyecto y con ello se provocó que no pueda solventarse la obligación decretada por el Congreso del Estado de Morelos, en el acto impugnado y señalado como número 1 del presente escrito. Acto que se reclama de forma específica al Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.
El decreto 579, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6155 del 29 de diciembre de 2022, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023, específicamente en el artículo DÉCIMO OCTAVO, párrafo tercero que señala textualmente: “Para el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos se asigna la cantidad de $47,767,591.49 (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 49/100 M.N.), mismo que se presenta en el Anexo 20.” Acto que se reclama al Poder Legislativo del Estado de Morelos. Presupuesto que resulta insuficiente para poder cubrir la obligación derivada de la vigencia del decreto número (sic)”.
Los efectos y consecuencias que se deriven de los actos cuya invalidez se demanda.
Conceptos de invalidez. El Tribunal actor expuso los siguientes conceptos de invalidez:
Inconstitucionalidad por falta de refrendo de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos

La parte actora señala que la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos es violatoria de los artículos 14 y 16, relacionados con el 116, fracción V, de la Constitución Federal.

Refiere a la controversia constitucional 121/2017, en donde la Corte hizo un estudio del proceso legislativo que derivó en la promulgación de la citada ley y llegó a una conclusión de invalidez. A diferencia del ámbito federal, el artículo 76 de la Constitución morelense vigente al momento de la publicación de la Ley del Servicio Civil exigía mayores requisitos para tener por satisfecho al refrendo ministerial; esto es, el refrendo debía de provenir tanto del Secretario General de Gobierno como del Procurador General de Justicia y, en su caso, del Secretario a cuya dependencia competía el asunto. Pues bien, la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos únicamente fue refrendada por el Secretario General de Gobierno al momento de su publicación sin la participación del Secretario de Desarrollo Económico, quien en esa fecha tenía a su cargo la materia de trabajo y previsión social. En el entendido de lo anterior, el proceso legislativo incumplió con el requisito de validez exigido para que resulte obligatoria la Ley del Servicio Civil. Similares razonamientos se sostuvieron en la controversia constitucional 173/2016.

Por tanto, al acreditarse la inconstitucionalidad por ausencia del refrendo del secretario del ramo en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, resulta obvio que debe hacerse extensiva a los actos de aplicación y que son consecuencia de dicha norma general, como lo es el decreto 628 combatido.

Inconstitucionalidad de los artículos 54, fracción VII; 56; 57; 57 Bis; 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y 67 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos con motivo de la falta de llamamiento al procedimiento pensionatorio, derivado de la aplicación del decreto 628 que concede pensión por jubilación a la C. **********

La parte actora estima que los artículos mencionados son inconstitucionales por no darle una garantía de audiencia en los procesos pensionatorios que se ventilan ante el Poder Legislativo local, aun cuando dichos procesos pueden derivar en el otorgamiento de pensiones con cargo a su presupuesto (cuestión que también combate más adelante). De este modo, dichos artículos contravienen los diversos 14 y 16 de la Constitución General, relacionados con el diverso 116.

En el caso particular, la falta de audiencia provocó que el Tribunal no haya podido alegar ni probar frente al Congreso local que la beneficiaria de la pensión tuvo otro patrón distinto posterior a la terminación de su relación laboral con el Tribunal. En su concepto, sería el Ayuntamiento de Emiliano Zapata, Morelos, el obligado a cubrir la pensión en cuestión al haber sido este su último patrón.

Vulneración a la autonomía de gestión presupuestal y omisión de ampliar el presupuesto

Se vulnera la autonomía de gestión presupuestal, condición necesaria para que los organismos constitucionales autónomos, como el Tribunal de Justicia Administrativa en términos del artículo 116, fracción V, de la Constitución General, puedan ejercer sus funciones con plena autonomía e independencia.

Sujetar la gestión presupuestal a ser limitada por otros poderes conllevaría una violación al principio de división de poderes en sentido amplio. En el caso concreto, al alterar los proyectos de Presupuesto de Egresos enviados por el Tribunal de Justicia Administrativa, el Ejecutivo local no funda ni motiva su actuar. Ello, en el entendido de que en la controversia constitucional 15/2021 (promovida por el Poder Judicial del Estado de Morelos) ya habían sido establecidos los principios relativos a la integración del Presupuesto de Egresos en las entidades federativas en lo tocante al Poder Judicial local y se determinó la inconstitucionalidad de la alteración del anteproyecto de presupuesto.

En tal sentido, el Gobernador del Estado no cuenta con facultades constitucionales y legales para modificar, alterar o reducir el proyecto de presupuesto de egresos que le remitió el Tribunal de Justicia Administrativa. Permitir esa intervención implicaría una intromisión en la esfera competencial del Tribunal de Justicia Administrativa y rompería el equilibrio que el Constituyente introdujo al crearlo.

Ahora bien, y toda vez que la Constitución Local únicamente fija las bases de elaboración del presupuesto de egresos, se estima conveniente atender a lo que dispone la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos. De la lectura de sus artículos 1, 10, 24, 26 y 29 tampoco se advierte que el gobernador tenga atribución alguna para alterar, modificar o reducir el proyecto de presupuesto de egresos que le haya enviado el Tribunal de Justicia Administrativa. Asimismo, destaca que para el año 2023 se solicitó la cantidad de $59,350,945.34 (cincuenta y nueve millones trescientos cincuenta mil novecientos cuarenta y cinco pesos, 34/100 M.N.) al Congreso del Estado, de los cuales $15,783,454.73 (quince millones setecientos ochenta y tres mil cuatrocientos cincuenta y cuatro pesos, 73/100 M.N.) corresponden al pago de pensiones. Lo anterior, sin que se haya contemplado en forma alguna el pasivo que representa el decreto combatido; insistiendo que dejó de laborar para esta autoridad y comenzó una nueva relación laboral con el ayuntamiento de Emiliano Zapata, Morelos, quien fue su último patrón.

Empero, el presupuesto asignado corresponde a la cantidad de $47,767,591.49, (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 49/100 M.N.), lo cual hace patente la diferencia entre lo solicitado y asignado por las autoridades demandadas. Sin embargo, y pese a ello, el Congreso del Estado de Morelos determina generar la ya mencionada obligación económica y patrimonial con cargo al presupuesto del Tribunal de Justicia Administrativa. La omisión de cumplir con una obligación constitucional está generando un detrimento patrimonial en perjuicio del Tribunal de Justicia Administrativa, ya que no se cuenta con los medios y recursos necesarios para solventar tal obligación de seguridad social.

Para el año 2023 en el capítulo 4000 relativo a transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas, se presupuestó por el Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos la cantidad de $2,919,576.00 (dos millones novecientos diecinueve mil quinientos setenta y seis pesos, 00/100 M.N.) sin que esté considerado el pago del decreto impugnado en este medio de control constitucional.

Se hace notar a esta Suprema Corte que emitió en su momento el “ACUERDO del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de fecha veinticinco de febrero de dos mil diecinueve, relacionado con el cumplimiento de diversas ejecutorias derivadas de las controversias constitucionales falladas por las salas de este Alto Tribunal, relativas al pago de pensiones de servidores públicos adscritos al Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos”. De él se desprende que es menester programar, presupuestar y aprobar los recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones de pago impuestas mediante los decretos con los cuales se otorga la pensión al personal jubilado, pues ello constituye una responsabilidad ineludible de índole constitucional y hacendaria.

No hacerlo implica no contar con los recursos suficientes para poder sufragar cantidad alguna en detrimento del personal jubilado, por lo que se considera que de ser procedente la presente controversia constitucional también las autoridades demandadas deben estar vinculadas al cumplimiento del decreto impugnado.

Se hace notar además que, de conformidad con lo que dispone el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, las pensiones deben ser incrementadas en su cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos. Ello, sin que se haya previsto en el decreto combatido alguna determinación para que se asigne presupuesto adicional y con ello estar en aptitud de cumplir con la obligación impuesta.

Falta de análisis y de motivación legislativa reforzada

Este concepto de invalidez parte de la premisa de que los Tribunales Administrativos encuentran su fundamento en la Constitución Federal y que una de las características básicas del Estado mexicano es la no acumulación de dos o más poderes en una misma persona. El Constituyente, al momento de la creación de los Tribunales de Justicia Administrativa, los dotó de autonomía para el dictado de sus fallos, así como el establecimiento de su organización y funcionamiento, lo cual a la postre se conjuga como la autonomía de poder integrar su hacienda.

Cuando se otorga en la Constitución Estatal la facultad de integrar el presupuesto de Egresos de este Tribunal actor y enviarlo para su estudio e integración en el paquete económico del Gobierno del Estado de Morelos, esto no constituye un acto meramente formal, sino que es en razón de la autonomía de funcionamiento propia de la actora. De forma particular, atiende a su autonomía de integración hacendaria. De lo contrario, nos encontraríamos con una condicionante por parte de alguno de los Poderes de decidir unilateralmente la integración de un presupuesto diferente, concentrando así funciones de diverso poder en sí mismos. Se insiste, si bien el Ejecutivo envía una propuesta de paquete económico al Congreso del Estado, éste tiene la obligación constitucional de analizar de acuerdo con diversos principios la integración del Presupuesto de Egresos Estatal de forma global y en donde está contemplado el ahora actor.

En cuanto al decreto jubilatorio que se combate, éste no goza de una debida fundamentación y motivación, pues el legislativo estatal no es arduo al analizar los conceptos de manera unilateral, sin ponderar los conceptos de autonomía y eficiencia presupuestal. Asimismo, es criterio de la Suprema Corte el hecho de que será necesario, dependiendo de las circunstancias del acto, que se colmen diferentes tipos de motivación: la reforzada y la ordinaria. En el presente caso, la autoridad demandada debía cumplir con una motivación reforzada, pues existe una flagrante afectación a la autonomía y patrimonio del Tribunal actor. La motivación reforzada se hace necesaria cuando se pone en peligro un bien relevante desde el punto de vista constitucional como en el caso ocurre al violentarse los artículos 16 y 116, fracción V, de nuestro Pacto Federal en relación directa con el diverso 109 Bis de la Constitución Estatal.

Así las cosas, se tiene que ante la ausencia siquiera de estudio o análisis de los lineamientos planteados por este Tribunal actor en la integración de su presupuesto para el ejercicio fiscal 2022 e incluso ante la omisión de aprobar el diverso para el año 2023, mismos que fueron entregados en tiempo y forma por esta autoridad, en el decreto combatido se deja en estado de indefensión a la actora.

Admisión y trámite. El 2 de febrero de 2023, la Ministra Presidenta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el número de expediente 20/2023 y designó como instructor al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, al existir conexidad con la diversa controversia constitucional 276/2022.
Por acuerdo de 12 de junio de 2023, el Ministro Instructor admitió a trámite la demanda, ordenó emplazar como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Morelos, y requirió los antecedentes legislativos del decreto impugnado, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos y del Presupuesto de Egresos para el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos para el año 2022, así como sus publicaciones, respectivamente. Asimismo, dio vista del asunto a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestaran lo que a su representación correspondiera.
Contestación de la demanda del Poder Legislativo. El Poder Legislativo dio contestación a la demanda por medio del Presidente de la Mesa Directiva de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. A continuación resumimos sus argumentos:
En cuanto a los hechos, sostiene que se otorgó el monto que el Tribunal solicitó, pues simplemente se aprobó la Iniciativa de Presupuesto para el ejercicio 2023, presentada por el Ejecutivo local.
Sobre la procedencia, sostiene que la controversia es extemporánea respecto a la impugnación del Presupuesto de Egresos de 2023, publicado el 29 de diciembre de 2022. En ese sentido, señala que el plazo para presentar su demanda corrió del 2 de enero al 13 de febrero de 2023. Dado que la demanda fue presentada el 2 de marzo de 2023, resulta extemporánea.
En cuanto a los conceptos de invalidez, el Tribunal actor sostiene que se vulnera su autonomía de gestión presupuestal. Contrario a lo señalado, se aprecia que en términos del anteproyecto de presupuesto de egresos que presentó en realidad solicitó $47’767,591.50 (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 50/100 M.N.), para el ejercicio fiscal 2023, y el Congreso en nada lo modificó, toda vez que se le asignó la cantidad de $47’767,591.49. (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 49/100 M.N.). De este modo, el Tribunal actor cuenta con recursos suficientes para sufragar las prestaciones de sus extrabajadores y, en caso de que dicho recurso con el transcurrir del ejercicio fiscal sea insuficiente, debe estarse a lo ordenado por las leyes y solicitar al Ejecutivo estatal la ampliación de su presupuesto de manera fundada y motivada. En consecuencia, al habérsele otorgado el presupuesto solicitado, en nada se violenta la autonomía entre poderes, la autonomía de gestión y la congruencia presupuestal consagrados en los artículos 49 y 116 de la Constitución Federal.
Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo. Por su parte, el Poder Ejecutivo contestó la demanda a través de su Consejera Jurídica y representante legal en los términos siguientes:
En cuanto a los hechos, sostiene que las cantidades pretendidas por el Tribunal en sus anteproyectos de su presupuesto de egresos fueron debidamente recogidas y expuestas en las iniciativas del Proyecto de Presupuesto de Egresos de Morelos. Sin embargo, menciona que esto es “sin desconocer que el Ejecutivo al realizar su planteamiento de las iniciativas mencionadas tiene que considerar y hacer ajustes conforme al marco normativo sobre disciplina financiera, la responsabilidad hacendaria y el equilibrio presupuestaria que debe existir entre los ingresos y egresos”.
Respecto a los conceptos de invalidez, si bien el Tribunal actor reclama la invalidez del Decreto número 628, se abstiene de formular argumentos en los que se combata dicha disposición por vicios respecto de los actos de promulgación y publicación que serían los únicos que podrían atribuirse al Poder Ejecutivo. Por su parte, respecto a la invalidez de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, señala que este no es su primer acto de aplicación. En el Decreto 2609 –mediante el cual se le otorga pensión a una diversa persona y la cual es cubierta por el Tribunal actor– ya se habían aplicado estos artículos. Es claro, entonces, que la Ley del Servicio Civil ya le ha sido aplicada con anterioridad y dicho Tribunal lo ha consentido.
Sobre la omisión en la ampliación presupuestal que reclama del año 2022, señala que el Presupuesto de Egresos del Estado se encuentra sujeto a una condición de anualidad, por lo que su ejercicio fiscal ha concluido. Por cuanto hace a la ampliación presupuestal del año 2023, precisa que en la controversia constitucional 276/2022 se dilucidan las ampliaciones presupuestales, por lo que no se puede autorizar la ampliación presupuestal pretendida.
Asimismo, informa que el Decreto número 579 por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023, en su artículo Décimo Octavo asigna al Tribunal actor precisamente la cantidad solicitada por él en su anteproyecto del presupuesto de egresos. Además, este monto representa un incremento respecto al presupuesto de 2022.
Finalmente, señala que en el tema de las pensiones concedidas a cargo de los Poderes del Estado o Ayuntamientos, existe una problemática financiera por la que atraviesa el erario público, por lo que se debe considerar que el Ejecutivo estatal no es patrón solidario frente a las diversas obligaciones que tiene el Tribunal actor frente a sus trabajadores y ex trabajadores, por lo que el Ejecutivo local solo debe hacerse cargo de sus propias obligaciones. Estimar lo contrario implicaría vulnerar el principio de división de poderes en su perjuicio.
Opinión de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal . El Fiscal General de la República y el Consejero Jurídico del Gobierno Federal se abstuvieron de formular pedimento.
Audiencia. Agotados los trámites respectivos, se celebró la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas, así como alegatos, el 6 de diciembre de 2023. En ésta se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas y se hizo constar que las partes no formularon alegatos. Finalmente, mediante acuerdo de presidencia de 12 de diciembre de 2023 se cerró la instrucción y previo dictamen del Ministro instructor, mediante acuerdo de Presidencia de 9 de abril de 2024, se ordenó el envío del asunto a la Primera Sala.
Avocamiento. Finalmente, mediante auto de 12 de abril de 2024, el Ministro Presidente de esta Primera Sala señaló que la misma se abocara al conocimiento del asunto y remitió el expediente al Ministro Ponente para elaborar el proyecto de resolución

II. COMPETENCIA

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso k), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ^[5] 10, fracción I, y 11, fracciones VI y VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ^[6] en relación con los puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo General 1/2023, ^[7] en virtud de que se plantea un conflicto entre el Tribunal de Justicia Administrativa y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Morelos, y en donde el estudio de fondo solo versa sobre actos dado el sobreseimiento que se plantea respecto a las normas generales impugnadas.

III. PRECISIÓN DE LOS ACTOS Y NORMAS IMPUGNADAS

En su capítulo sobre actos y normas impugnadas, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos se refirió de manera genérica al decreto número 628. Sin embargo, de la lectura integral de la demanda se advierte que de lo que se duele es que el Poder Legislativo local haya otorgado una pensión con cargo a su presupuesto sin haberle transferido los recursos económicos necesarios para hacerle frente. Tal determinación se encuentra únicamente en el artículo 3º del Decreto 628, el cual se reproduce a continuación:

DECRETO NÚMERO SEISCIENTOS VEINTIOCHO POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR JUBILACIÓN A ********** .

[…]

ARTÍCULO 3.- La pensión decretada lo es a razón del 85% del último salario mensual percibido por la trabajadora, a partir del día siguiente a aquél en que quedó separada de sus labores, y debe ser cubierta por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55 y 58, fracción II, inciso d) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos en vigor. […]

Asimismo, cuestionó la validez de los artículos 54, fracción VII, 56; 57; 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, así como el 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos. Todas estas normas se impugnan con motivo del Decreto 628 referido como su supuesto primer acto de aplicación.
En el ámbito presupuestal, impugnó el Decreto 579, publicado el 29 de diciembre de 2022, por el que se aprobó el Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023, específicamente el artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, en el que se establece el presupuesto del Tribunal actor.
En cuanto al señalamiento de la omisión de proporcionar un presupuesto suficiente y en su caso realizar la ampliación presupuestal en lo concerniente a los años 2022 y 2023, se considera que este es más bien un argumento en contra del artículo 3 del Decreto 628 que un acto impugnado de manera autónoma. Si bien ambas cuestiones (omisión de proporcionar un presupuesto suficiente y de realizar una ampliación) se destacan en el capítulo de normas y actos impugnados de la demanda, la parte argumentativa de ésta última –particularmente el tercer concepto de invalidez– es clara en que el reclamo es que el Tribunal no cuenta con los recursos suficientes para hacer frente al Decreto 628, lo que es un argumento de fondo dirigido a exponer las afectaciones causadas por este Decreto de pensión. ^[8]
Lo mismo ocurre en relación con la modificación por parte del titular del Ejecutivo estatal del anteproyecto de presupuesto de Egresos del Tribunal actor para el año 2022, la cual también es mencionada en el apartado de actos y normas impugnadas. Como señala el propio Tribunal actor, de lo que se duele es que con este acto “se provocó que no pueda solventarse la obligación decretada por el Congreso del Estado de Morelos, en el acto impugnado y señalado como número 1 del presente escrito [esto es, el Decreto 628]”.
En otras palabras, esta modificación no se impugnó como un acto autónomo que cause un agravio en sí mismo al Tribunal actor, más considerando que al final el Congreso local no aprobó el proyecto de presupuesto de egresos que le remitió el Ejecutivo local para el 2022 y en el que obraría el monto “indebidamente modificado”. Como vimos, para este año más bien operó la tácita reconducción del presupuesto asignado para el 2021. Así, el motivo de queja respecto a la alteración del proyecto de presupuesto de 2022 es más bien parte de la argumentación sobre la incapacidad presupuestal del Tribunal actor de pagar la pensión decretada por el Congreso local con cargo al presupuesto del primero.
En cuanto a la impugnación del artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos para el año 2023, no obviamos que en otras controversias constitucionales análogas a la presente –aunque promovidas por el Poder Judicial del Estado de Morelos– se ha dicho que las referencias al presupuesto son más bien argumentos en contra del decreto de pensión y no impugnaciones específicas. ^[9] No obstante, en dichos precedentes la referencia al presupuesto venía en el apartado de antecedentes de la demanda, no en la de actos y normas impugnadas. Aquí, al igual que en la Controversia Constitucional 249/2023, ^[10] la mención viene en el apartado de normas y actos impugnados.
Tenemos entonces que el Tribunal actor impugnó los siguientes actos y normas en esta controversia:
El artículo 3 del Decreto 628;
Los artículos 54, fracción VII, 56; 57; 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, y 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, y
El artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023.

IV. OPORTUNIDAD

El artículo 21 de la Ley Reglamentaria establece en sus fracciones I y II el plazo de 30 días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos o normas generales. Tratándose de actos, el plazo se computa de la siguiente forma: (a) a partir del día siguiente al que conforme a la ley del propio acto surta efecto la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; (b) a partir del día siguiente al en que el actor haya tenido conocimiento de los actos o de su ejecución; o (c) a partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. En el caso de normas generales, el plazo transcurrirá del día siguiente a la fecha de su publicación o, según sea el caso, a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. ^[11]
En el caso que nos ocupa, el Tribunal actor impugna dos actos legislativos (el Decreto 628 relativo a la pensión y el artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023, aprobado en el Decreto 579 ^[12] ) y varias normas generales, todas con motivo de su aplicación en el Decreto 628. Por ello, conviene dividir el apartado de oportunidad en relación con cada una de estas impugnaciones.

Decretos 628 y 579
(pensión y presupuesto de egresos)

En torno a los Decretos 628 y 579, el primero se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el 21 de diciembre de 2022, mientras que el segundo fue publicado en dicho Periódico el 29 de diciembre de 2022. Así, el plazo de treinta días para su impugnación transcurrió del 2 de enero al 13 de febrero de 2023. ^[13] Dado que la demanda se presentó el 27 de enero de 2023, se concluye que es oportuna .

Normas generales

En cuanto a la impugnación de las normas generales, el Tribunal actor las controvierte con motivo del Decreto 628, al que caracteriza como su primer acto de aplicación. Por su parte, el Poder Ejecutivo demandado argumentó que dicho Decreto no es el primer acto de aplicación de las normas; al efecto señala al Decreto 2609, de 18 de abril de 2018, como uno de tantos decretos de pensión en los que se le han aplicado estas normas al Tribunal actor, lo que afectaría la oportunidad de su impugnación.
Para resolver este punto, lo primero es verificar que en el Decreto 628 sí se hayan aplicado las normas cuestionadas. Solo si la respuesta es positiva el cómputo de la oportunidad de la demanda puede hacerse de conformidad con la segunda hipótesis prevista por la fracción II del artículo 21 de La Ley Reglamentaria; esto es, a partir de su aplicación. Después de este paso interrogaremos si este es el primer acto de aplicación, como argumenta el Tribunal, o si realmente ya se han aplicado estas normas y debieron ser cuestionadas en un momento anterior.
El texto completo de los artículos reclamados de la Ley del Servicio Civil y de la Ley Orgánica del Congreso, ambas del Estado de Morelos, es el siguiente:

Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos:

Artículo 54. Los empleados públicos, en materia de seguridad social tendrán derecho a: […]

VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables; […]

Artículo 56.- Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del Artículo 54 de esta Ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta Ley y los demás ordenamientos aplicables.

El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.

El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación.

Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en éste Capítulos, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

A).- Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez:

I. Copia certificada del acta de nacimiento expedida por el Oficial del Registro Civil correspondiente;

II. Hoja de servicios expedida por el servidor público competente del Gobierno o del Municipio que corresponda;

III. Carta de certificación del salario expedida por la dependencia o entidad pública a la que se encuentre adscrito el trabajador; y

IV.- Dictamen de la Institución de Seguridad Social correspondiente, en el cual se decrete la invalidez definitiva.

B).- Tratándose de pensión por viudez, orfandad o ascendencia, además de los previstos en el apartado que antecede, se deberán exhibir los siguientes documentos:

I. Copia certificada de las actas de nacimiento de los hijos expedidas por el respectivo Oficial del Registro Civil;

II. Copia certificada del acta de matrimonio, o en su defecto del documento que acredite la relación concubinaria, expedida por el H. Ayuntamiento donde haya sido el último domicilio conyugal.

III. Copia certificada del acta de defunción en su caso o dictamen de invalidez expedido por la institución de seguridad respectiva; y

IV. Copia certificada del acta de nacimiento del trabajador.

Artículo 57 Bis.- La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos y los Cabildos Municipales, en su caso, al momento de realizar el trámite de otorgamiento de una pensión a los trabajadores al servicio del Estado y de los Municipios de nuestro Estado, tienen la facultad de realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de la misma.

Artículo 58. La pensión por jubilación se otorgará a los trabajadores que hayan prestado sus servicios en cualquiera de los tres Poderes del Estado y/o de los Municipios, de conformidad con las siguientes disposiciones:

I.- La pensión por jubilación solicitada por los trabajadores, se determinará de acuerdo con los porcentajes de la tabla siguiente:

a).- Con 30 años de servicio 100%;

b).- Con 29 años de servicio 95%;

c).- Con 28 años de servicio 90%;

d).- Con 27 años de servicio 85%;

e).- Con 26 años de servicio 80%;

f).- Con 25 años de servicio 75%;

g).- Con 24 años de servicio 70%;

h).- Con 23 años de servicio 65%;

i).- Con 22 años de servicio 60%;

j).- Con 21 años de servicio 55%; y

k).- Con 20 años de servicio 50%.

Para los efectos de disfrutar ésta prestación, la antigüedad puede ser interrumpida o ininterrumpida.

Para recibir ésta pensión no se requiere edad determinada.

II.- Las trabajadoras tendrán derecho a su jubilación de conformidad con el siguiente orden:

a) Con 28 años de servicio 100%;

b) Con 27 años de servicio 95%;

c) Con 26 años de servicio 90%;

d) Con 25 años de servicio 85%;

e) Con 24 años de servicio 80%;

f) Con 23 años de servicio 75%;

g) Con 22 años de servicio 70%,

h) Con 21 años de servicio 65%;

i) Con 20 años de servicio 60%;

j) Con 19 años de servicio 55%; y

k) Con 18 años de servicio 50%.

Para efecto de disfrutar esta prestación, la antigüedad se entiende como el tiempo laborado en forma efectiva, ininterrumpidamente o en partes.

Para recibir esta prestación no se requiere edad determinada.

El monto de la pensión mensual a que se refiere este artículo, en ningún caso podrá ser inferior al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.

En todos los casos estarán sujetos a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 66 de esta Ley.

Artículo 66. Los porcentajes y montos de las pensiones a que se refiere este Capítulo, se calcularán tomando como base el último salario percibido por el trabajador; para el caso de las pensiones por jubilación y cesantía en edad avanzada, cuando el último salario mensual sea superior al equivalente de 600 salarios mínimos vigentes en la entidad, deberán acreditar, haber desempeñado cuando menos cinco años el cargo por el cual solicitan pensionarse, de no cumpiirse (sic) este plazo, el monto de la pensión se calculará tomando como tope los referidos 600 salarios mínimos vigentes en la entidad, y de acuerdo a los porcentajes que establece la Ley.

La cuantía de las pensiones se incrementará de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos.

Las pensiones se integrarán por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo.

El trabajador no podrá gozar al mismo tiempo de dos pensiones a cargo del Gobierno o Municipio, en tal evento, el Congreso del Estado lo deberá requerir para que dentro de un plazo de treinta días naturales opte por una de ellas, en caso de que el trabajador no determine la pensión que debe continuar vigente, el Congreso concederá la que signifique mayores beneficios para el trabajador.

Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos

Artículo 67. La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, tendrá bajo su responsabilidad:

I. El conocimiento, estudio y dictamen de todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los municipios, así como realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho;

II. Opinar sobre la política laboral y desempeño de los Tribunales Laborales; y

III. Revisar los ordenamientos de previsión y seguridad social y en su caso se promuevan reformas ante el Congreso de la Unión.

Las disposiciones normativas transcritas regulan el sistema de solicitud y otorgamiento de pensiones en el Estado de Morelos. Los contenidos van desde cuáles son los derechos de los trabajadores y las obligaciones del Estado de Morelos y de los municipios, hasta cuál es el órgano legitimado para analizar la solicitud de pensión, quién la otorga y cómo se calcula el porcentaje de las pensiones correspondientes.
Es importante resaltar que la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos fue emitida el 6 de septiembre del 2000 y ha sufrido una gran variedad de modificaciones. Entre ellas y en relación con las normas cuestionadas, el artículo 57 Bis fue adicionado hasta el 4 de noviembre de 2020.
Ahora bien, del Decreto impugnado se advierte que se hizo mención expresa de los artículos 54, fracción VII, 57, 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil, así como del artículo 67 de la Ley Orgánica del Congreso local. Asimismo, se estima que el artículo 56 de la Ley del Servicio Civil fue aplicado de manera implícita o indirecta, pues dicho precepto contiene disposiciones relativas a que los diferentes tipos de pensiones se otorgarán mediante decreto una vez satisfechos los requisitos establecidos en la ley, así como el momento a partir del cual se deben pagar las pensiones por jubilación, tales como la que se concedió en el Decreto impugnado. Tenemos entonces que todas las normas impugnadas sí fueron aplicadas en el Decreto 628.
No obstante lo anterior, esta Primera Sala advierte que el Decreto 628 no constituye el primer acto de aplicación de ninguna de las normas cuestionadas. Al menos desde el Decreto 3190, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 12 de septiembre de 2018 y que constituye un hecho notorio para esta Sala, el Congreso del Estado ya había otorgado otra pensión por jubilación a una tercera persona con cargo al presupuesto del Tribunal actor y fundamentando ese acto en las mismas disposiciones. ^[14]
En esta resolución legislativa, el Congreso local citó expresamente los artículos 56, 57, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil de Morelos, así como el 67 de la Ley Orgánica del Congreso local. Además, todos estos preceptos contaban con la misma redacción al momento de expedición del mencionado Decreto 3190 (12 de septiembre de 2018) que del aquí impugnado.
En cuanto al artículo 54, fracción VII, de la Ley del Servicio Civil de Morelos, es evidente que también fue aplicado de manera implícita en el Decreto 3190. Dicho precepto contempla el derecho de los empleados públicos a recibir una pensión por jubilación en los términos de las disposiciones aplicables (como son el resto de artículo sí invocados expresamente en el Decreto 3190), así como la correlativa obligación del Estado de pagar esta pensión. De aquí que cualquier decreto que confiera una pensión, tal como el Decreto 3190 o el impugnado en esta controversia, constituya una aplicación de este precepto. ^[15]
El artículo 57 Bis parecería ser el único precepto que no se aplicó en el Decreto 3190, pues dicho artículo se incorporó a la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos hasta el 4 de noviembre de 2020 y entró en vigor al día siguiente; esto es, en una fecha posterior a la expedición del Decreto 3190 (12 de septiembre de 2018). No obstante, el contenido normativo del artículo 57 Bis realmente ya se encontraba incorporado en el orden jurídico de Morelos desde el 9 de mayo de 2007 a partir del artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso local, el cual sí fue aplicado en el Decreto 3190.
En otras palabras, el artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso local contiene la misma norma que el 57 Bis de la Ley del Servicio Civil local: la facultad de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Poder Legislativo de “realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce” de una pensión durante el trámite de la misma. En esta medida, la adición del artículo 57 Bis a la Ley de Servicio Civil local no representó un nuevo acto legislativo ; aun cuando se llevó a cabo un proceso legislativo en sentido formal que culminó con la publicación de este artículo, a nivel sustantivo no se agregó nada al orden jurídico de Morelos. ^[16]
Una comparativa entre ambas disposiciones muestra claramente su coincidencia:

Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos

Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos

Artículo 67. La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, tendrá bajo su responsabilidad:

Artículo 57 Bis - La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos y los Cabildos Municipales, en su caso, al momento de realizar el trámite de otorgamiento de una pensión a los trabajadores al servicio del Estado y de los Municipios de nuestro Estado, tienen la facultad de realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de la misma.

Incluso, en la exposición de motivos de la reforma por la que se añadió el artículo 57 Bis se especificó que su inclusión en la Ley del Servicio Civil fue “para dar certeza jurídica”, ya que la facultad que contempla “ya se encuentra establecida en el artículo 67, fracción I de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos”. ^[17]
Además, el artículo 56 de la Ley del Servicio Civil local, ^[18] vigente desde antes de la incorporación del 57 Bis, sujeta el otorgamiento de pensiones a un procedimiento frente al Congreso local, el cual las otorga mediante decrerto una vez satisfechos los requisitos establecidos en ley. De este modo, la Ley del Servicio Civil ya refería al Congreso y sus propios procesos (normados por su Ley Orgánica) para el otorgamiento de pensiones, lo que incluía la facultad de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Poder Legislativo para “realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho” (artículo 67, fracción I).
De aquí que en todos los decretos de pensiones en los que se haya aplicado el artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso local ya se haya aplicado la norma contenida en el artículo 57 Bis. Insistimos, esta norma no se incorporó al orden jurídico morelense el 4 de noviembre de 2020; en esta fecha simplemente se reiteró, por seguridad jurídica, el contenido de una norma que ya estaba el este orden jurídico al menos desde el 9 de mayo de 2007 con la expedición de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.
Por lo anterior, tal como expuso el Ejecutivo local en su contestación de demanda, en realidad las normas reclamadas fueron aplicadas en al menos un decreto anterior al ahora reclamado. En esta medida y para efectos del cálculo de la oportunidad de la demanda, no podemos tomar como punto de partida la expedición del Decreto 628, sino el día siguiente a la publicación de las normas. Esto es, nos encontramos en el primer supuesto del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria.
Conforme a este supuesto, su impugnación es extemporánea . La Ley del Servicio Civil local se publicó el 6 de septiembre del 2000. Desde esta fecha los artículos 54, fracción VII, y 57 no han cambiado de redacción. Los artículos 56 y 58, por su parte, tuvieron sus últimas reformas en el 2008 y el artículo 66 en el 2013. En cuanto al artículo 57 Bis, como vimos, su inclusión no representó un nuevo acto legislativo respecto a la norma contenida en el artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso, cuyo precepto se encuentra vigente desde el 2007. De este modo, es evidente que la impugnación de todos estos preceptos se formuló vencido el plazo de treinta días contados a partir de su publicación.
A partir de lo dicho hasta aquí y con fundamento en el artículo 19, fracción VII, y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia, se sobresee la presente controversia constitucional respecto a los artículos 54, fracción VII, 56, 57, 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos, así como del artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso de la entidad. Esto constituye el sobreseimiento respecto a todas las normas generales impugnadas, de modo que el objeto de la presente controversia se reduce a los actos impugnados destacados anteriormente: el Decreto 628 y el artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023.

V. LEGITIMACIÓN ACTIVA

De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria, la parte actora deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas respectivas estén facultados para representarla. En el caso concreto, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos compareció por conducto de Guillermo Arroyo Cruz, quien acreditó su carácter de Magistrado Presidente del referido Tribunal. ^[19]
Dicho Magistrado Presidente se encuentra facultado para promover la presente controversia constitucional en representación del Tribunal actor, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso k), de la Constitución Federal; ^[20] 10, fracción I y 11, de la Ley Reglamentaria de la materia, ^[21] así como el artículo 109 Bis de la Constitución Política del Estado de Morelos, ^[22] y el artículo 15, fracción I de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. ^[23]
Cabe mencionar que la legitimación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos para promover una controversia constitucional en términos del artículo 105, fracción I, inciso k), de la Constitución Federal es una cuestión asentada por jurisprudencia del Tribunal Pleno. En la Controversia Constitucional 43/2020, por unanimidad de votos en cuanto a la legitimación, el Pleno consideró a dicho tribunal como un órgano constitucional autónomo y, por ende, reconoció su capacidad de promover este medio de control constitucional en contra de los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado. A la hora de estudiar las causas de improcedencia incluso desestimó la relativa a la falta de legitimación activa, la cual se planteaba bajo el argumento de que el Tribunal no era un órgano constitucional autónomo bajo la Constitución de Morelos. ^[24] De aquí que en la Controversia Constitucional 249/2023, ^[25] así como en la presente, se le reconozca legitimación activa.

VI. LEGITIMACIÓN PASIVA

Se reconoció como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Morelos, de acuerdo con lo establecido en la fracción II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria, ^[26] que señala que tiene el carácter de parte demandada en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional.
De conformidad con la Ley Reglamentaria, la parte demandada también debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla, en términos de las normas que lo rigen. En el caso, el Poder Ejecutivo local es representado por la Consejera Jurídica Dulce Marlene Reynoso Santibáñez, quien acreditó su personalidad con copia certificada del Periódico Oficial del Estado de 4 de mayo de 2022, en el que se publicó su nombramiento y cuyas atribuciones para representar al Poder Ejecutivo de la entidad se prevén en el artículo 36, fracción II de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, ^[27] en relación con los numerales 74 de la Constitución Política, ^[28] 12 de la citada Ley Orgánica, ^[29] todos del Estado de Morelos, así como con el “ Acuerdo por el que se delega y autoriza a la persona titular de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Estatal para ejercer las facultades y atribuciones que requieran del previo acuerdo del Gobernador del Estado Libre y Soberano de Morelos” , publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 16 de abril de 2019.
El Poder Legislativo es representado por el Diputado Francisco Erik Sánchez Zavala, Presidente de la Mesa Directiva de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, lo cual se advierte del acta de sesión ordinaria de Pleno del 14 de septiembre de 2022, en donde consta su designación como Presidente de la Mesa Directiva. En esas condiciones, en términos del artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, el Presidente de la Mesa Directiva cuenta con facultades para representar al Poder Legislativo local. ^[30]
Por consiguiente, los funcionarios acreditaron tener facultades para comparecer a la presente controversia constitucional.

VII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

Antes de entrar al estudio de fondo es necesario analizar las causas de improcedencia planteadas por las autoridades demandadas, así como aquellas que de oficio advierta esta Corte. Al respecto, las autoridades demandadas argumentaron cuatro causas de improcedencia: la extemporaneidad de la demanda respecto al Presupuesto de 2023 (planteada por el Poder Legislativo local); la falta de conceptos de invalidez en contra de los actos de promulgación y publicación de los decretos impugnados; el hecho de que el Decreto 628 no es el primer acto de aplicación de las normas impugnadas, y la cesación de efectos respecto a las impugnaciones relativas al Presupuesto de 2022 (estas últimas tres argumentadas por el Ejecutivo local).
De estas cuatro causas hay tres a las que ya se dio respuesta y no ameritan mayor discusión. Primero, al analizar la oportunidad se determinó que la impugnación del Presupuesto de Egresos para el 2023 (en lo referente al presupuesto del Tribunal actor) fue en tiempo; el error del Legislativo local es señalar al 2 de marzo de 2023 como la fecha de presentación de la demanda, cuando en realidad se presentó el 27 de enero de 2023.
En cuanto a que el Decreto 628 no es el primer acto de aplicación de las normas impugnadas, en el apartado de oportunidad vimos que el Ejecutivo local tiene razón en este aspecto. Por ello sobreseímos la controversia respecto a todas las normas impugnadas. Sobre el Presupuesto de Egresos de 2022, por otro lado, vimos que éstas no eran impugnaciones propiamente dichas, sino parte de la argumentación del Tribunal actor para sostener la inconstitucionalidad del Decreto 628.
En este contexto, de las causales de improcedencia invocadas solo nos queda por analizar el argumento sobre la falta de conceptos de invalidez en contra de los actos de promulgación y publicación de los decretos impugnados. Por su parte, esta Sala también encuentra, de manera oficiosa, que la controversia debe sobreseerse respecto a la impugnación del Presupuesto de Egresos de 2023 por cesación de efectos y en atención al principio de anualidad presupuestal.

Falta de conceptos de invalidez respecto a la promulgación y publicación de los Decretos impugnados

El Ejecutivo local señala que los únicos actos que le son atribuibles en la controversia constitucional son la promulgación y publicación de los decretos impugnados, los que no se controvierten por vicios propios. En este sentido, sostiene que no incurrió en ninguna de las violaciones constitucionales argumentadas por el Tribunal accionante y que la controversia es notoriamente improcedente.
Es infundado este argumento. El Ejecutivo local forma parte del proceso de creación de los decretos combatidos (tanto del decreto de pensión como de aquel por el que se expide el Presupuesto de Egresos de 2023), y, por ende, esa participación y la constitucionalidad de su actuación es susceptible de ser analizada por esta Primera Sala, de conformidad con lo previsto en el artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria.

Improcedencia respecto al Presupuesto
de Egresos de 2023

Respecto a la impugnación del artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023, de oficio se advierte que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria; esto es, la cesación de efectos del acto impugnado. ^[31] En concreto, la asignación presupuestal de 2023 para el Tribunal actor ha dejado de surtir efectos jurídicos y la declaración de invalidez que en su caso podría dictar esta Sala en este medio de control constitucional no puede tener efectos retroactivos, ya que no nos encontramos en materia penal. ^[32]
A diferencia del resto de las normas, cuya vigencia no se agota con su aplicación y sus efectos se prolongan en el tiempo, siempre y cuando no sean reformadas, derogadas o abrogadas a través del mismo procedimiento llevado a cabo para su creación, las disposiciones contenidas en las leyes de egresos están sujetas al principio de anualidad, de acuerdo con el cual su vigencia concluye con el ejercicio fiscal que regulan. Este principio se advierte del artículo 116, fracción II, cuarto párrafo de la Constitución Federal, ^[33] que establece, en la parte que interesa, que corresponde a las legislaturas de los estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondientes.
De igual forma, como disponen el artículo 32, segundo párrafo, de la Constitución de Morelos, ^[34] así como el artículo 40, fracción V, del mismo ordenamiento, ^[35] el Presupuesto de Egresos del Estado está sujeto a una condición de anualidad. En ese sentido, se estima que al día de hoy no es posible emitir ningún pronunciamiento sobre el acto y el presupuesto impugnados, toda vez que ya cesaron sus efectos al estar condicionados para el ejercicio fiscal de 2023. ^[36]
En consecuencia, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la materia, procede sobreseer la presente controversia respecto a la impugnación del Presupuesto de Egresos de 2023, en lo correspondiente a la cantidad asignada al Tribunal actor (esto es, en relación con el artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto).
Por lo dicho hasta aquí, la única impugnación que queda y sobre la cual nos pronunciaremos en el fondo es respecto al artículo 3 del Decreto 628; es decir, respecto a la asignación de una pensión por jubilación a una persona con cargo al presupuesto del Tribunal actor.

VIII. ESTUDIO DE FONDO

El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos demanda la invalidez del Decreto número 628 por el que se concede pensión por jubilación en favor de la C. **********. Como vimos en la precisión de la litis, su impugnación se centra en el artículo 3 de este Decreto, pues es en dicha disposición en donde se ordena que sea el Tribunal actor quien cubra la pensión con cargo a su presupuesto.
Adelantando nuestra conclusión, se estima que los planteamientos de invalidez desarrollados por el Tribunal actor son fundados . Esta Primera Sala ha resuelto múltiples controversias constitucionales relativas al otorgamiento unilateral de pensiones por el Congreso del Estado de Morelos con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos, ^[37] y en la Controversia Constitucional 249/2023 determinamos que estos precedentes son plenamente aplicables cuando es el Tribunal de Justicia Administrativa quien viene en controversia. ^[38]
En dichos asuntos el estudio de fondo se ha dividido en dos apartados. Primero se establecen los fundamentos constitucionales pertinentes (A), para después aplicarlos al Decreto combatido (B). En la presente controversia seguiremos esta misma metodología.
Parámetro de regularidad constitucional
El principio de división de poderes en el caso de las entidades federativas está previsto en el artículo 116, primer párrafo, de la Constitución Federal. ^[39] Esta disposición establece que el poder público de los estados se dividirá para su ejercicio en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, sin que se puedan reunir dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
El Tribunal Pleno ha señalado que el principio de división de poderes está contenido en una norma constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes de las entidades federativas. Por esta razón existe un sistema de pesos y contrapesos que tiende a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto que pueda producir una distorsión en el sistema de competencias o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías reconocidos constitucionalmente. ^[40]
Además, se ha establecido que, para respetar tal equilibrio, los poderes públicos de las entidades federativas están obligados a respetar los mandatos prohibitivos de no intromisión, no dependencia y no subordinación. ^[41] La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes e implica que uno de los poderes se inmiscuya o interfiera en una cuestión propia de otro, pero sin afectar de manera determinante la toma de decisiones. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación; implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. Finalmente, la subordinación es el nivel de violación más grave, pues implica que un poder no pueda tomar sus decisiones de manera autónoma, sometiéndose a la voluntad del poder que lo subordina.
El Tribunal Pleno también ha sostenido que la autonomía de la gestión presupuestal local, prevista en el artículo 17 de la Constitución Federal, ^[42] constituye una condición necesaria para que los órganos ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores.
Así, la autonomía en la gestión presupuestal es un principio fundamental de la independencia local, misma que no puede sujetarse a las limitaciones de otros poderes sin que ello derive en una violación al principio de división de poderes. ^[43]
Análisis del caso concreto
De la lectura del Decreto 628 impugnado, esta Primera Sala observa que, en efecto, la pensión por jubilación se otorga de manera unilateral por el Congreso del Estado de Morelos con cargo al erario del Tribunal de Justicia Administrativa de dicha entidad. De esta manera, la legislatura estatal establece el destino de una parte del presupuesto de la rama de la justicia administrativa, pues dispone de recursos ajenos para el pago de dicha pensión sin darle intervención al Tribunal que debiera hacer la provisión económica respectiva. ^[44]
Así, con la emisión del Decreto 628, el Congreso del Estado lesionó la independencia del Tribunal de Justicia Administrativa en el nivel más grave, es decir, en el de la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de los recursos. En esta medida, el hecho de que la legislatura local sea la instancia que decida si procede otorgar una pensión por jubilación resulta contraria al artículo 116 constitucional, toda vez que sólo el Tribunal es quien debe administrar, manejar y aplicar su propio presupuesto.
En ese sentido, el Tribunal Pleno ha sostenido ^[45] que, conforme al artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal, ^[46] las legislaturas estatales son las encargadas de emitir las leyes que deben regir las relaciones de trabajo entre el Estado y sus trabajadores. Por ello, si en las normas locales se prevé lo relativo a los temas de seguridad social, como lo son las pensiones, se cumple así con el mandato del artículo 127, fracción IV constitucional. ^[47] No obstante, esto no implica que los órganos legislativos deban otorgar directamente las pensiones, ya que no deben dirigir de manera unilateral los recursos ni determinar las pensiones de otros poderes del Estado.
Debido a que no es parte de la litis, no se estudia en el presente fallo el sistema legal de pensiones del Estado de Morelos, pero ello no implica que esta Primera Sala deje de advertir que la posibilidad de que el Congreso local sea la instancia que determine, calcule y otorgue de manera unilateral una pensión con cargo al presupuesto de otro poder u órgano del Estado es un aspecto que puede transgredir la autonomía de otros poderes o incluso de otros ordenes jurídicos.
Por otro lado, procede desestimar lo que señalan los Poderes demandados en la parte en la que manifiestan que en el Presupuesto de Egresos local para el 2023 se etiquetó a favor del Tribunal actor una partida con los recursos necesarios para las pensiones y las controversias constitucionales, porque el hecho mismo de que el Congreso local otorgue la pensión es, per se, el acto que causa la invalidez, con independencia de si la partida prevista en el presupuesto es idónea y suficiente.
Así, lo procedente es declarar la invalidez de la porción normativa del artículo 3º del Decreto 628, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6152, de 21 de diciembre de 2022, por medio del cual el Congreso del Estado de Morelos otorgó una pensión por jubilación con cargo al presupuesto del Tribunal de Justicia Administrativa, lo que hace innecesario el estudio de los restantes conceptos de invalidez hechos valer, pues en nada cambiarían esta conclusión. ^[48]

IX. EFECTOS

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 41, fracciones IV, V y VI y 42 de la Ley Reglamentaria de la materia, esta Primera Sala determina los siguientes efectos.
Se declara la invalidez parcial del Decreto 628, únicamente en la porción normativa del artículo 3º que dice: “ y debe ser cubierta por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55 y 58, fracción II, inciso d) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos en vigor. ”
Este efecto de invalidez parcial no puede causar afectación alguna a los derechos que ya se habían otorgado a la persona pensionada y que no fueron materia de la invalidez decretada en la presente controversia constitucional, por lo que el Congreso del Estado de Morelos, en ejercicio de sus facultades, deberá:
Modificar el decreto impugnado únicamente en la parte materia de la invalidez, y
A fin de no lesionar la independencia del Tribunal actor y en respeto del principio de autonomía en la gestión presupuestal de los Poderes, establecer de manera puntual: (i) Si será el propio Congreso quien se hará cargo del pago de la pensión respectiva con cargo al presupuesto general del Estado, o (ii) en caso de considerar que debe ser algún otro Poder o entidad quien deba realizar los pagos correspondientes a la pensión, deberá otorgar efectivamente los recursos necesarios para que dicho ente pueda satisfacer la obligación en cuestión.
Esta declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de este fallo al Congreso del Estado de Morelos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee la controversia constitucional respecto de los artículos 54, fracción VII, 56, 57, 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, así como el 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.

TERCERO. Se sobresee la controversia constitucional respecto del decreto 579, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6155, de 29 de diciembre de 2022, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno para el Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal de 2023.

CUARTO. Se declara la invalidez parcial del Decreto 628, publicado el 21 de diciembre de 2022, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6152, para los efectos precisados en la parte final del considerando último de esta sentencia.

QUINTO. Publíquese la presente ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros y las señoras Ministras Loretta Ortiz Ahlf, Juan Luis González Alcántara Carrancá, Ana Margarita Ríos Farjat y Presidente en funciones Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena (Ponente). Ausente el señor Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo.

Firma el Ministro Presidente en funciones de la Primera Sala y ponente con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE EN FUNCIONES DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE

MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

RAÚL MENDIOLA PIZAÑA

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

El oficio TJA/P/156/2020 consta en las fojas 1 y 2 de los anexos del escrito de demanda. Sin embargo, dicho oficio no hace referencia a la cantidad solicitada por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal 2021. ↑
El oficio TJA/P/DA/036/2021 consta en la foja 5 de los anexos del escrito de demanda. Sin embargo, dicho oficio no hace referencia a la cantidad solicitada por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal 2022. ↑
En su demanda el Tribunal actor refiere que solicitó un monto de $59,350,945.34, sin embargo, únicamente anexó a su demanda el oficio con el que enviaba su anteproyecto de presupuesto de egresos al Poder Ejecutivo y no el anteproyecto en sí mismo. Por otro lado, el Ejecutivo de Morelos sí remitió el anteproyecto del Tribunal, en el que se hace referencia a la cantidad total de $47,767,591.50 como monto solicitado para 2023. ↑
En su demanda, el Tribunal actor citó como fecha de remisión de su anteproyecto de presupuesto para el 2022 el 30 de agosto de 2022, sin embargo, de los autos que obran en el expediente se desprende que la fecha correcta es el 30 de agosto de 2021. ↑
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: […]

k) Dos órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo de esa entidad federativa, y […] ↑
Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; […]

Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus integrantes, y tendrá las siguientes atribuciones: […]

VI. Determinar, mediante acuerdos generales, la competencia por materia de cada una de las Salas y el sistema de distribución de los asuntos de que éstas deban conocer; […]

VIII. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las Salas a través de los acuerdos generales que emita. Si alguna de las Salas estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda; ↑
SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que se deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesario su intervención […].

TERCERO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito. ↑
Implícitamente, en la Controversia Constitucional 249/2023 se tuvo un entendimiento análogo. En dicho precedente el Tribunal de Justicia Administrativa de Morelos también controvirtió un decreto que concedía una pensión con cargo a su presupuesto y en la demanda también se señaló como impugnada “la omisión de proporcionar un presupuesto suficiente y en su caso realizar la ampliación presupuestal en lo concerniente al año dos mil veintitrés y subsecuentes”, no obstante, en la sentencia se subsumió el estudio de este cuestionamiento en la impugnación del decreto de pensión. ↑
Cf. entre otras, Primera Sala, Controversia Constitucional 204/2022 , sentencia de 24 de mayo de 2023; Primera Sala, Controversia Constitucional 215/2022 , sentencia de 24 de mayo de 2023; Primera Sala, Controversia Constitucional 231/2022 , sentencia de 31 de mayo de 2023. ↑
Primera Sala, Controversia Constitucional 249/2023 , sentencia de 10 de enero de 2024. ↑
Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos u omisiones, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y […] ↑
Es criterio reiterado del Tribunal Pleno que la valoración sobre si lo impugnado en controversias constitucionales radica en un acto o en una norma general debe hacerse atendiendo al contenido de la disposición normativa reclamada. No se trata de una determinación formal basada, por ejemplo, en el nombre de la normatividad cuestionada, sino en una apreciación casuística que pende enteramente del contenido que se pretende cuestionar.

Basándose en este criterio, el Tribunal Pleno y las Salas han resuelto diversos casos en donde la problemática se ha centrado en decidir si las disposiciones cuestionadas de diversos presupuestos de egresos (federal o de las entidades federativas) deben catalogarse como actos materialmente administrativos o como normas generales. En el caso que nos ocupa, en la Controversia Constitucional 249/2023 esta Sala ya calificó como acto a la asignación de presupuesto al Tribunal actor mediante el artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023. ↑
Esto en términos de los artículos 2 y 3, fracciones II y III, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con los diversos 3 y 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el Punto Segundo del Acuerdo General 18/2013, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal. ↑
El texto de dicho Decreto, en sus porciones relevantes, es el siguiente:

“LA QUINCUAGÉSIMA TERCERA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS, EN EJERCICIO DE LA FACULTAD QUE LE OTORGA LA FRACCIÓN II, DEL ARTÍCULO 40 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS, Y AL TENOR DE LOS SIGUIENTES:

CONSIDERACIONES

I.- En fecha 27 de febrero de 2018, el C. **********, por su propio derecho, presentó ante este Congreso solicitud de pensión por Jubilación, de conformidad con la hipótesis contemplada en el artículo 58, fracción I, inciso i), de la Ley del Servicio Civil del Estado , acompañando a su petición la documentación exigida por el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III del marco legal antes mencionado , consistentes en: acta de nacimiento, hoja de servicios expedida por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, así como hoja de Servicios y carta de certificación de salario expedidas por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos.

II.- Que al tenor del artículo 56 de la Ley del Servicio Civil vigente en la Entidad , la pensión por Jubilación, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el Decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del Decreto cesarán los efectos de su nombramiento. El trabajador que se hubiere separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del Decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación. Y de conformidad con el artículo 58 del mismo ordenamiento , la pensión por Jubilación, se otorgará al trabajador que conforme a su antigüedad se ubique en el supuesto correspondiente.

III. Del análisis practicado a la documentación antes relacionada y una vez realizado el procedimiento de investigación que establece el artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado , se comprobó fehacientemente la antigüedad del C. **********, por lo que se acreditan a la fecha de su solicitud 22 años, 09 meses, 14 días, de servicio efectivo de trabajo ininterrumpido, ya que prestó sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, habiendo desempeñado el cargo de: Actuario, adscrito al Tribunal de lo Contencioso Administrativo Sala Región 3, del 17 de abril de 1995, al 16 de enero de 2001. En el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, ha prestado sus servicios desempeñando el cargo de: Actuario, adscrito a la Tercera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, ahora Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, del 17 de enero de 2001, al 02 de febrero de 2018, fecha en que causó baja. De lo anterior se desprende que la Jubilación solicitada encuadra en lo previsto por el artículo 58, fracción I, inciso i), del cuerpo normativo antes aludido , por lo que al quedar colmados los requisitos de la Ley, lo conducente es conceder al trabajador en referencia el beneficio solicitado.

Por lo anteriormente expuesto, esta LIII Legislatura ha tenido a bien expedir el siguiente:

DECRETO NÚMERO TRES MIL CIENTO NOVENTA POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR JUBILACIÓN AL CIUDADANO **********

ARTÍCULO 1°.- Se concede pensión por Jubilación al C. **********, quien ha prestado sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, así como en el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, desempeñando como último cargo el de: Actuario, adscrito a la Tercera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, ahora Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos.

ARTÍCULO 2.- La pensión decretada deberá cubrirse al 60% del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador se separe de sus labores y será cubierta por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. Dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado .

ARTÍCULO 3.- El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por el trabajador, incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general vigente, integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el artículo 66 de la misma ley. ” ↑
Cf. Tribunal Pleno, Controversia Constitucional 80/2013 , sentencia de 20 de mayo de 2014, pp. 78-80. ↑
Cf. Jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.), Tribunal Pleno, Décima Época, registro electrónico 2012802, de rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. ↑
Periódico Oficial “Tierra y Libertad” de 4 de noviembre de 2020, Decreto 796 Por el que se adiciona un artículo 57 bis a la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, p. 97. ↑
Artículo 56.- Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del Artículo 54 de esta Ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta Ley y los demás ordenamientos aplicables. ↑
Con copia certificada del acuerdo PTJA/54/2022 por el que asume la presidencia del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, el magistrado Guillermo Arroyo Cruz, por el periodo comprendido del día 1 del mes de enero del año 2023 al día 31 del mes de diciembre del año 2024. ↑
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

[…]

k) Dos órganos constitucionales autónomos de una entidad federativas, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo de esa entidad federativa, y

[…] ↑
Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; […].

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. […]. ↑
Artículo 109 Bis . La justicia administrativa estatal se deposita en un Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos; será la máxima autoridad en la materia, dotado de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, y no estará adscrito al Poder Judicial. Dicho Tribunal de Justicia Administrativa tendrá a su cargo el conocimiento y resolución de las controversias de carácter administrativo y fiscal, que se susciten entre la administración pública estatal o municipal, sus organismos auxiliares estatales o municipales y los particulares; la determinación de existencia de conflicto de intereses; la emisión de resoluciones sobre la compatibilidad para el desempeño de dos o más empleos o comisiones con cargo a los presupuestos de los Poderes Públicos, los organismos públicos autónomos, los municipios y los organismos auxiliares de la administración pública, estatal o municipal; la imposición en los términos que disponga la Ley, de las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Estatal o Municipal o al patrimonio de los entes públicos estatales, la Universidad Autónoma del Estado de Morelos y los Organismos Públicos Autónomos creados por esta Constitución. […] ↑
Artículo 15. Son atribuciones del Presidente:

I. Representar administrativa, fiscal, laboral y jurídicamente al Tribunal ante cualquier autoridad; […]. ↑
Tribunal Pleno, Controversia Constitucional 43/2020 , sentencia de 10 de junio de 2021, párrs. 27, 35-38 y 47-54. ↑
Primera Sala, Controversia Constitucional 249/2023 , Op. Cit. párrs. 28-30. ↑
Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: […]

II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; […] ↑
Artículo 36. A la Consejería Jurídica le corresponde ejercer las siguientes atribuciones: […]

II. Representar al Gobernador del Estado, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; […] ↑
Artículo 74. Para el despacho de las facultades encomendadas al Ejecutivo, habrá Secretarios de Despacho, un Consejero Jurídico y los servidores Públicos que establezca la ley, la que determinará su competencia y atribuciones. […]

El Consejero Jurídico estará sujeto a las responsabilidades que determina el Título Séptimo de esta Constitución. […] ↑
Artículo 12. Para ser la persona titular de cualquiera de las Secretarías y de la Consejería Jurídica, se deben cumplir los requisitos exigidos por la Constitución para ser Secretario de Despacho. Para el caso de la Consejería Jurídica se deberá contar además con título y cédula de licenciado en derecho legalmente expedidos. […] ↑
Artículo 36. Son atribuciones del Presidente de la Mesa Directiva: […]

XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado; […] ↑
Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: […]

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; […] ↑
Cf. Jurisprudencia P./J. 54/2001, Tribunal Pleno, Novena Época, registro electrónico 190021, de rubro “CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.” ↑
Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

Los poderes de los estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: […]

II. […]

Corresponde a las legislaturas de los estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. […]. ↑
Artículo 32.- […]

El Congreso del Estado a más tardar el 1 de octubre de cada año recibirá para su examen, discusión y aprobación la iniciativa de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, para el Ejercicio Fiscal siguiente en el que se deberá respetar el porcentaje que en términos de esta Constitución está determinado para el Poder Judicial, así como las iniciativas de Ley de Ingresos del Estado y de los Ayuntamientos. Cuando el Gobernador inicie su encargo entregará las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado a más tardar el 15 de noviembre de ese año. Teniendo la obligación el Congreso del Estado de aprobarlas a más tardar el 15 de diciembre de cada año. Los Presidentes Municipales que inicien su encargo, presentarán al Congreso del Estado a más tardar el 1 de febrero la iniciativa de Ley de Ingresos del Ejercicio Fiscal actual. Teniendo la obligación el Congreso del Estado de aprobarlas a más tardar el último día de febrero del año que corresponda. De manera transitoria, se utilizarán los parámetros aprobados para el Ejercicio Fiscal inmediato anterior de cada ayuntamiento, para los meses de enero y febrero o hasta en tanto la Legislatura apruebe la nueva Ley de Ingresos. […] ↑
Artículo 40. Son facultades del Congreso: […]

V. Fijar los gastos del Estado y establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos. Asimismo, debe autorizar en el Presupuesto de Egresos las erogaciones plurianuales necesarias para cubrir las obligaciones derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada que se celebren con la previa autorización del Congreso; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos. Además deberá asignar en cada ejercicio fiscal al Poder Judicial del Estado una partida equivalente al cuatro punto siete por ciento del monto total del gasto programable autorizado en el Decreto de Presupuesto de Egresos que anualmente aprueba. ↑
Cf. por analogía, Jurisprudencia P./J. 9/2004, Tribunal Pleno, Novena Época, registro electrónico 182049, de rubro “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS.” ↑
Esta Primera Sala sostuvo consideraciones similares al resolver por unanimidad de votos las controversias constitucionales 249/2023,126/2021, 87/2021, 130/2021, 110/2021, 145/2021, 124/2021, 60/2021, 65/2021, 62/2021 y 200/2020, entre otras. ↑
Primera Sala, Controversia Constitucional 249/2023 , Op. Cit. ↑
Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo. […] ↑
Tesis P./J. 52/2005, de rubro: “DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. ↑
Véanse al respecto las tesis P./J. 80/2004, P./J 81/2004 y P./J. 83/2004, de rubros: “DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.”, “PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS.” y “PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.”, respectivamente. ↑
Artículo 17. […] Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones […] ↑
Este criterio consta en la CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 35/2000, del cual derivó la tesis P./J. 83/2004 de rubro: “PODERES JUDICIALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES”. ↑
Esta Suprema Corte ya ha analizado el sistema de pensiones del Estado de Morelos en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, en donde sostuvo que el hecho de que el Congreso de Morelos fuese exclusivamente el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de sus recursos municipales. ↑
Controversias constitucionales: 55/2005, resuelta el veinticuatro de enero de dos mil ocho; 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, resueltas el ocho de noviembre de dos mil diez. ↑
Artículo 116.- [...] Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

VI.- Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto por el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. ↑
Artículo 127.- [...] IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado. [...]. ↑
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial P./J. 100/99, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ” ↑

OPORTUNIDAD

LEGITIMACIÓN ACTIVA

LEGITIMACIÓN PASIVA

CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO:

ESTUDIO DE FONDO

EFECTOS

DECISIÓN