CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 20/2023

1. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria establece en sus fracciones I y II el plazo de 30 días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos o normas generales. Tratándose de actos, el plazo se computa de la siguiente forma: (a) a partir del día siguiente al que conforme a la ley del propio acto surta efecto la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; (b) a partir del día siguiente al en que el actor haya tenido conocimiento de los actos o de su ejecución; o (c) a partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. En el caso de normas generales, el plazo transcurrirá del día siguiente a la fecha de su publicación o, según sea el caso, a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
2. En el caso que nos ocupa, el Tribunal actor impugna dos actos legislativos (el Decreto 628 relativo a la pensión y el artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023, aprobado en el Decreto 579 ) y varias normas generales, todas con motivo de su aplicación en el Decreto 628. Por ello, conviene dividir el apartado de oportunidad en relación con cada una de estas impugnaciones.

Decretos 628 y 579
(pensión y presupuesto de egresos)

1. En torno a los Decretos 628 y 579, el primero se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el 21 de diciembre de 2022, mientras que el segundo fue publicado en dicho Periódico el 29 de diciembre de 2022. Así, el plazo de treinta días para su impugnación transcurrió del 2 de enero al 13 de febrero de 2023. Dado que la demanda se presentó el 27 de enero de 2023, se concluye que es oportuna .

Normas generales

1. En cuanto a la impugnación de las normas generales, el Tribunal actor las controvierte con motivo del Decreto 628, al que caracteriza como su primer acto de aplicación. Por su parte, el Poder Ejecutivo demandado argumentó que dicho Decreto no es el primer acto de aplicación de las normas; al efecto señala al Decreto 2609, de 18 de abril de 2018, como uno de tantos decretos de pensión en los que se le han aplicado estas normas al Tribunal actor, lo que afectaría la oportunidad de su impugnación.
2. Para resolver este punto, lo primero es verificar que en el Decreto 628 sí se hayan aplicado las normas cuestionadas. Solo si la respuesta es positiva el cómputo de la oportunidad de la demanda puede hacerse de conformidad con la segunda hipótesis prevista por la fracción II del artículo 21 de La Ley Reglamentaria; esto es, a partir de su aplicación. Después de este paso interrogaremos si este es el primer acto de aplicación, como argumenta el Tribunal, o si realmente ya se han aplicado estas normas y debieron ser cuestionadas en un momento anterior.
3. El texto completo de los artículos reclamados de la Ley del Servicio Civil y de la Ley Orgánica del Congreso, ambas del Estado de Morelos, es el siguiente:

Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos:

Artículo 54. Los empleados públicos, en materia de seguridad social tendrán derecho a:

VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables;

Artículo 56.- Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del Artículo 54 de esta Ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta Ley y los demás ordenamientos aplicables.

El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.

El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación.

Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en éste Capítulos, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

A).- Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez:

I. Copia certificada del acta de nacimiento expedida por el Oficial del Registro Civil correspondiente;

II. Hoja de servicios expedida por el servidor público competente del Gobierno o del Municipio que corresponda;

III. Carta de certificación del salario expedida por la dependencia o entidad pública a la que se encuentre adscrito el trabajador; y

IV.- Dictamen de la Institución de Seguridad Social correspondiente, en el cual se decrete la invalidez definitiva.

B).- Tratándose de pensión por viudez, orfandad o ascendencia, además de los previstos en el apartado que antecede, se deberán exhibir los siguientes documentos:

I. Copia certificada de las actas de nacimiento de los hijos expedidas por el respectivo Oficial del Registro Civil;

II. Copia certificada del acta de matrimonio, o en su defecto del documento que acredite la relación concubinaria, expedida por el H. Ayuntamiento donde haya sido el último domicilio conyugal.

III. Copia certificada del acta de defunción en su caso o dictamen de invalidez expedido por la institución de seguridad respectiva; y

IV. Copia certificada del acta de nacimiento del trabajador.

Artículo 57 Bis.- La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos y los Cabildos Municipales, en su caso, al momento de realizar el trámite de otorgamiento de una pensión a los trabajadores al servicio del Estado y de los Municipios de nuestro Estado, tienen la facultad de realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de la misma.

Artículo 58. La pensión por jubilación se otorgará a los trabajadores que hayan prestado sus servicios en cualquiera de los tres Poderes del Estado y/o de los Municipios, de conformidad con las siguientes disposiciones:

I.- La pensión por jubilación solicitada por los trabajadores, se determinará de acuerdo con los porcentajes de la tabla siguiente:

a).- Con 30 años de servicio 100%;

b).- Con 29 años de servicio 95%;

c).- Con 28 años de servicio 90%;

d).- Con 27 años de servicio 85%;

e).- Con 26 años de servicio 80%;

f).- Con 25 años de servicio 75%;

g).- Con 24 años de servicio 70%;

h).- Con 23 años de servicio 65%;

i).- Con 22 años de servicio 60%;

j).- Con 21 años de servicio 55%; y

k).- Con 20 años de servicio 50%.

Para los efectos de disfrutar ésta prestación, la antigüedad puede ser interrumpida o ininterrumpida.

Para recibir ésta pensión no se requiere edad determinada.

II.- Las trabajadoras tendrán derecho a su jubilación de conformidad con el siguiente orden:

a) Con 28 años de servicio 100%;

b) Con 27 años de servicio 95%;

c) Con 26 años de servicio 90%;

d) Con 25 años de servicio 85%;

e) Con 24 años de servicio 80%;

f) Con 23 años de servicio 75%;

g) Con 22 años de servicio 70%,

h) Con 21 años de servicio 65%;

i) Con 20 años de servicio 60%;

j) Con 19 años de servicio 55%; y

k) Con 18 años de servicio 50%.

Para efecto de disfrutar esta prestación, la antigüedad se entiende como el tiempo laborado en forma efectiva, ininterrumpidamente o en partes.

Para recibir esta prestación no se requiere edad determinada.

El monto de la pensión mensual a que se refiere este artículo, en ningún caso podrá ser inferior al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.

En todos los casos estarán sujetos a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 66 de esta Ley.

Artículo 66. Los porcentajes y montos de las pensiones a que se refiere este Capítulo, se calcularán tomando como base el último salario percibido por el trabajador; para el caso de las pensiones por jubilación y cesantía en edad avanzada, cuando el último salario mensual sea superior al equivalente de 600 salarios mínimos vigentes en la entidad, deberán acreditar, haber desempeñado cuando menos cinco años el cargo por el cual solicitan pensionarse, de no cumpiirse (sic) este plazo, el monto de la pensión se calculará tomando como tope los referidos 600 salarios mínimos vigentes en la entidad, y de acuerdo a los porcentajes que establece la Ley.

La cuantía de las pensiones se incrementará de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos.

Las pensiones se integrarán por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo.

El trabajador no podrá gozar al mismo tiempo de dos pensiones a cargo del Gobierno o Municipio, en tal evento, el Congreso del Estado lo deberá requerir para que dentro de un plazo de treinta días naturales opte por una de ellas, en caso de que el trabajador no determine la pensión que debe continuar vigente, el Congreso concederá la que signifique mayores beneficios para el trabajador.

Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos

Artículo 67. La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, tendrá bajo su responsabilidad:

I. El conocimiento, estudio y dictamen de todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los municipios, así como realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho;

II. Opinar sobre la política laboral y desempeño de los Tribunales Laborales; y

III. Revisar los ordenamientos de previsión y seguridad social y en su caso se promuevan reformas ante el Congreso de la Unión.

1. Las disposiciones normativas transcritas regulan el sistema de solicitud y otorgamiento de pensiones en el Estado de Morelos. Los contenidos van desde cuáles son los derechos de los trabajadores y las obligaciones del Estado de Morelos y de los municipios, hasta cuál es el órgano legitimado para analizar la solicitud de pensión, quién la otorga y cómo se calcula el porcentaje de las pensiones correspondientes.
2. Es importante resaltar que la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos fue emitida el 6 de septiembre del 2000 y ha sufrido una gran variedad de modificaciones. Entre ellas y en relación con las normas cuestionadas, el artículo 57 Bis fue adicionado hasta el 4 de noviembre de 2020.
3. Ahora bien, del Decreto impugnado se advierte que se hizo mención expresa de los artículos 54, fracción VII, 57, 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil, así como del artículo 67 de la Ley Orgánica del Congreso local. Asimismo, se estima que el artículo 56 de la Ley del Servicio Civil fue aplicado de manera implícita o indirecta, pues dicho precepto contiene disposiciones relativas a que los diferentes tipos de pensiones se otorgarán mediante decreto una vez satisfechos los requisitos establecidos en la ley, así como el momento a partir del cual se deben pagar las pensiones por jubilación, tales como la que se concedió en el Decreto impugnado. Tenemos entonces que todas las normas impugnadas sí fueron aplicadas en el Decreto 628.
4. No obstante lo anterior, esta Primera Sala advierte que el Decreto 628 no constituye el primer acto de aplicación de ninguna de las normas cuestionadas. Al menos desde el Decreto 3190, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 12 de septiembre de 2018 y que constituye un hecho notorio para esta Sala, el Congreso del Estado ya había otorgado otra pensión por jubilación a una tercera persona con cargo al presupuesto del Tribunal actor y fundamentando ese acto en las mismas disposiciones.
5. En esta resolución legislativa, el Congreso local citó expresamente los artículos 56, 57, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil de Morelos, así como el 67 de la Ley Orgánica del Congreso local. Además, todos estos preceptos contaban con la misma redacción al momento de expedición del mencionado Decreto 3190 (12 de septiembre de 2018) que del aquí impugnado.
6. En cuanto al artículo 54, fracción VII, de la Ley del Servicio Civil de Morelos, es evidente que también fue aplicado de manera implícita en el Decreto 3190. Dicho precepto contempla el derecho de los empleados públicos a recibir una pensión por jubilación en los términos de las disposiciones aplicables (como son el resto de artículo sí invocados expresamente en el Decreto 3190), así como la correlativa obligación del Estado de pagar esta pensión. De aquí que cualquier decreto que confiera una pensión, tal como el Decreto 3190 o el impugnado en esta controversia, constituya una aplicación de este precepto.
7. El artículo 57 Bis parecería ser el único precepto que no se aplicó en el Decreto 3190, pues dicho artículo se incorporó a la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos hasta el 4 de noviembre de 2020 y entró en vigor al día siguiente; esto es, en una fecha posterior a la expedición del Decreto 3190 (12 de septiembre de 2018). No obstante, el contenido normativo del artículo 57 Bis realmente ya se encontraba incorporado en el orden jurídico de Morelos desde el 9 de mayo de 2007 a partir del artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso local, el cual sí fue aplicado en el Decreto 3190.
8. En otras palabras, el artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso local contiene la misma norma que el 57 Bis de la Ley del Servicio Civil local: la facultad de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Poder Legislativo de “realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce” de una pensión durante el trámite de la misma. En esta medida, la adición del artículo 57 Bis a la Ley de Servicio Civil local no representó un nuevo acto legislativo ; aun cuando se llevó a cabo un proceso legislativo en sentido formal que culminó con la publicación de este artículo, a nivel sustantivo no se agregó nada al orden jurídico de Morelos.
9. Una comparativa entre ambas disposiciones muestra claramente su coincidencia:

1. Incluso, en la exposición de motivos de la reforma por la que se añadió el artículo 57 Bis se especificó que su inclusión en la Ley del Servicio Civil fue “para dar certeza jurídica”, ya que la facultad que contempla “ya se encuentra establecida en el artículo 67, fracción I de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos”.
2. Además, el artículo 56 de la Ley del Servicio Civil local, vigente desde antes de la incorporación del 57 Bis, sujeta el otorgamiento de pensiones a un procedimiento frente al Congreso local, el cual las otorga mediante decrerto una vez satisfechos los requisitos establecidos en ley. De este modo, la Ley del Servicio Civil ya refería al Congreso y sus propios procesos (normados por su Ley Orgánica) para el otorgamiento de pensiones, lo que incluía la facultad de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Poder Legislativo para “realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho” (artículo 67, fracción I).
3. De aquí que en todos los decretos de pensiones en los que se haya aplicado el artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso local ya se haya aplicado la norma contenida en el artículo 57 Bis. Insistimos, esta norma no se incorporó al orden jurídico morelense el 4 de noviembre de 2020; en esta fecha simplemente se reiteró, por seguridad jurídica, el contenido de una norma que ya estaba el este orden jurídico al menos desde el 9 de mayo de 2007 con la expedición de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.
4. Por lo anterior, tal como expuso el Ejecutivo local en su contestación de demanda, en realidad las normas reclamadas fueron aplicadas en al menos un decreto anterior al ahora reclamado. En esta medida y para efectos del cálculo de la oportunidad de la demanda, no podemos tomar como punto de partida la expedición del Decreto 628, sino el día siguiente a la publicación de las normas. Esto es, nos encontramos en el primer supuesto del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria.
5. Conforme a este supuesto, su impugnación es extemporánea . La Ley del Servicio Civil local se publicó el 6 de septiembre del 2000. Desde esta fecha los artículos 54, fracción VII, y 57 no han cambiado de redacción. Los artículos 56 y 58, por su parte, tuvieron sus últimas reformas en el 2008 y el artículo 66 en el 2013. En cuanto al artículo 57 Bis, como vimos, su inclusión no representó un nuevo acto legislativo respecto a la norma contenida en el artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso, cuyo precepto se encuentra vigente desde el 2007. De este modo, es evidente que la impugnación de todos estos preceptos se formuló vencido el plazo de treinta días contados a partir de su publicación.
6. A partir de lo dicho hasta aquí y con fundamento en el artículo 19, fracción VII, y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia, se sobresee la presente controversia constitucional respecto a los artículos 54, fracción VII, 56, 57, 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos, así como del artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso de la entidad. Esto constituye el sobreseimiento respecto a todas las normas generales impugnadas, de modo que el objeto de la presente controversia se reduce a los actos impugnados destacados anteriormente: el Decreto 628 y el artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023.