RECURSO DE RECLAMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 16/95. SECRETARIO Y DIRECTOR DE COMERCIO DEL AYUNTAMIENTO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN.

"...

"II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal ..."

Del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, claramente se desprende que la representación del Ayuntamiento está otorgada al presidente municipal; lo que significa que la legitimación para actuar en nombre del Ayuntamiento en los diversos actos en que deba ser representado, lo es el titular de la presidencia municipal; sin embargo, no puede desconocerse que el otorgamiento de la representación al presidente municipal sin limitación alguna deba entenderse en los mismos términos cuando se ejercite la personalidad jurídica del Ayuntamiento, esto es, cuando por el Municipio se acuda jurídicamente a promover una acción constitucional, como lo es la controversia constitucional establecida en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque para ello la fracción II del artículo 31 de la invocada Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, precisa que el síndico municipal o, en su caso, el síndico segundo, actuará conjuntamente con el presidente municipal cuando sea necesario ejercitar la personalidad jurídica del Municipio o se deba intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas.

En estas condiciones, la representación legal para ejercitar la controversia constitucional no corresponde ni al secretario del Ayuntamiento, ni al director de Comercio municipal, pues sus atribuciones y competencia están sujetas a los actos que realizan dentro de la administración pública municipal del Estado, que no comprenden la representación jurídica del Ayuntamiento; y si bien se constituyen en auxiliares de las actividades ejecutivas de este órgano, bajo las órdenes del representante de éste, que es el presidente municipal, ello no implica que puedan actuar legalmente en nombre del Ayuntamiento o Municipio, pues no existe disposición alguna que los faculte a ello, ya que la representación de los órganos del Municipio debe estar expresamente establecida en la ley, en la que se deberá precisar quiénes son los sujetos públicos que pueden ejercitarla jurídicamente, facultad representativa que no poseen, de ahí que tal y como lo estimó el Ministro instructor en el acuerdo de diez de octubre de mil novecientos noventa y cinco, que emitió, estos sujetos carecen de legitimación para actuar en nombre del Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, resultando correcto el desechamiento de la controversia constitucional intentada.

Sin que obste a esta consideración ni al desechamiento de la controversia constitucional respectiva, el que el acuerdo recurrido se funde, entre otros, en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que establece que "los síndicos municipales vigilan la correcta recaudación y aplicación de los fondos públicos y el ejercicio de la personalidad jurídica del Municipio", pues si bien en este precepto únicamente se les otorga la facultad de vigilar el ejercicio de la personalidad, sin que se les otorgue la facultad de ejercitarla, dado que en términos de la fracción II del artículo 31 del mismo ordenamiento, corresponde a ellos el ejercicio de la personalidad del Ayuntamiento, resulta intrascendente la invocación de este precepto, ya que en nada varía la falta de legitimación del secretario del Ayuntamiento y del director de Comercio municipal.

Ahora, en relación con la pretensión de los reclamantes, en el sentido de que el Ministro instructor indebidamente desestimó la representación de los recurrentes por el Ayuntamiento actor, demandadas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León, dejando de aplicar, por analogía, el artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, que establece que debe otorgárseles la misma situación jurídica dentro del proceso judicial que a cualquiera de las otras partes, se estima que es infundada esta pretensión, porque, por una parte, la legitimación para promover la controversia constitucional no deriva de actuaciones procesales acaecidas en un juicio, sino que ésta debe acreditarse en los términos exigidos por los artículos 10 y 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Carta Magna, puesto que como el ejercicio de la controversia constitucional no es un medio para cuestionar la legalidad de las actuaciones de los tribunales ordinarios en que fungieron como demandadas autoridades municipales, no puede atenderse a la representación o legitimación que ante el órgano correspondiente acreditaron, sino únicamente a lo dispuesto por la ley aplicable en la materia cuestionada, y por otra parte, porque el que se analice si tienen o no legitimación para actuar en nombre del Ayuntamiento actor, no las encuadra en una situación jurídica distinta de las otras partes, dado que la legitimación es un presupuesto procesal que puede analizarse de oficio por el órgano juzgador en relación con cualquiera de ellas, ya que incide sobre la procedencia de la acción intentada.

Luego, aun cuando los artículos 10 y 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, señalan como actor en las controversias constitucionales a la entidad, poder u órgano que la promueva, estableciendo la presunción de que quien comparezca a juicio en su representación goza de tal representación legal, contando con la capacidad legal para hacerlo, salvo prueba en contrario, ello no debe considerarse en el sentido de que esta presunción opera en aquellos supuestos en los que se advierte fehacientemente de las normas que rigen su representación, en cada caso particular, que quienes comparecen carecen de legitimación para ejercitar la acción de controversia constitucional, pretendiendo acreditarla por las actuaciones que tuvieron en un procedimiento ordinario, aduciendo que actuaron bajo disposiciones constitucionales y legales aplicables, puesto que esas actuaciones jurídicamente son inatendibles para acreditar la legitimación de los órganos que actúan en nombre de quien puede ejercitar la controversia constitucional.

Cabe decir que si bien el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, prevé la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles, esta supletoriedad no opera tratándose de la figura jurídica de la representación de los sujetos facultados para ejercitar la controversia constitucional, ya que esta institución está debidamente regulada en los artículos 10 y 11 de la propia ley reglamentaria; por ende, si existe disposición expresa en este ordenamiento sobre la representación de los órganos contendientes, por sus funcionarios, no es dable que se atienda a la representación que ostentaron los recurrentes en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, pues el que no se atienda a esa actuación jurisdiccional en el tribunal ordinario, no implica que por ello se le esté negando la igualdad procesal que refiere el artículo 4o. del código federal aludido, ya que tanto el órgano actor como los demandados y terceros perjudicados, si los hay, están sujetos a las mismas reglas procesales que establece la ley reglamentaria correspondiente para acreditar la legitimación de quienes actúan en su nombre.

Por otro lado, la aplicación analógica de las normas es un procedimiento o técnica de autointegración lógica y jurídica de disposiciones normativas, dentro de la cual rige el principio o regla de que la hipótesis prevista para un caso o situación concreta pueda extenderse a otro no contemplado que guarda semejanza o identidad con éste.

El supuesto necesario para la aplicación analógica de las normas o de la ley, es que la disposición se refiera a situaciones no previstas, pero que resulten semejantes a otras que jurídicamente si se regulan.

La aplicación analógica se realiza mediante la abstracción, por virtud de la cual, de las normas que regulan un determinado supuesto jurídico se llega al principio que justifica su aplicación a otro supuesto similar.

En tanto la aplicación analógica no esté prohibida expresamente por el legislador, ni autorizada por éste, puede ejercitarse como un instrumento lógico-jurídico cuando resulte necesario, atendiendo a los principios generales del derecho, puesto que la analogía jurídica constituye un procedimiento de integración del derecho.

En el caso específico, el Ministro instructor no estaba obligado a realizar la aplicación analógica del artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, para calificar la representación con que se ostentaron los recurrentes al ejercitar la controversia constitucional por el Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, y determinar su falta de legitimación, toda vez que la misma situación jurídica respecto de la figura de la representación se reglamenta tanto para el actor como para el demandado y terceros perjudicados, lo que equivale a la igualdad jurídica y procesal que establece la ley reglamentaria, aplicables a las partes en los procedimientos instaurados por controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad de leyes o normas generales del derecho; además de que, en relación con este ordenamiento del que se pretende la aplicación analógica, existe la supletoriedad expresa en la ley reglamentaria aplicable.

Por otra parte, la interpretación que realizó el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional número 1/95, en sesión pública del cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, bajo la ponencia del Ministro Mariano Azuela Güitrón, respecto de los artículos 115 y 116 constitucionales, fue en el sentido de que no existe invasión a la esfera competencial del Municipio al instituirse el Tribunal de lo Contencioso Administrativo por el Congreso Local del Estado de Nuevo León; en lo conducente esta resolución precisó:

"... De la revisión del precepto legal reproducido anteriormente a la luz del alcance de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se fijó en este considerando, se desprende lógicamente que no existe una extralimitación en las facultades de los órganos demandados del Estado de Nuevo León, dado que como se ha asentado, por ‘administración pública estatal’ no se entiende que están comprendidos exclusivamente los órganos dependientes del Gobierno del Estado, sino en general los comprendidos dentro del ámbito de la entidad federativa, dentro de los que se incluyen necesariamente las autoridades municipales. En consecuencia, existe una total concordancia entre lo prescrito por la fracción IV del artículo 116 de la Constitución General de la República y la fracción correspondiente del artículo 63 de la Ley Fundamental neolonesa y, derivado de ello, de los demás actos legislativos y de aplicación que por esta vía constitucional se impugnan.-En respaldo de lo anterior, no debe perderse de vista que si bien el Municipio es una esfera competencial con facultades administrativas y legislativas que integra un nivel de gobierno, también el Municipio mexicano está sujeto a las disposiciones constitucionales y legales expedidas por los órganos competentes de la entidad federativa de que se trata. Lo anterior se demuestra a través de la reglamentación constitucional del Municipio, sobre el particular, el artículo 115 del Código Supremo prevé: (se transcribe).-El precepto reproducido pone de manifiesto que el Municipio Libre está sujeto a las bases ordenadas por el mismo artículo en lo relativo a la integración del Ayuntamiento y su desaparición. La facultad legislativa de los Ayuntamientos también está sujeta a las bases normativas que deberán expedir las Legislaturas de los Estados. Pero más importante para estos efectos, son las prescripciones contenidas en la fracción III del precepto en lo relativo a los servicios públicos que pueden prestar los Municipios, condicionados a los términos que ‘determinen las leyes’. Son precisamente las Legislaturas Estatales quienes aprueban las leyes de ingresos de los Municipios y revisan sus cuentas públicas, de la misma manera, son las leyes federales y estatales las que regulan las facultades municipales en materia del destino de la propiedad inmobiliaria. Así, queda demostrado que el Municipio no es una entidad soberana y, por ende, sin limitación, sino una persona de derecho público autónoma y de suyo limitada por las normas constitucionales y legales. La autonomía es el reconocimiento de una serie de facultades que pueden ser libremente ejercitadas por el ente en cuestión; sin embargo, estas potestades siempre son limitadas y en exceso de ellas imperan las normas generales, en este caso, las leyes federales y estatales. Al estar sujeto el Municipio a estos condicionamientos legislativos, es inexacto que se invada su esfera competencial por las normas constitucionales locales o por las leyes ordinarias de referencia y su aplicación, máxime que se trata del establecimiento de un órgano jurisdiccional que velará por el apego a la legalidad de los actos de las autoridades municipales, en salvaguarda de los derechos de los gobernados y en fortalecimiento del Estado de derecho. Son los órganos de la entidad federativa constitucionalmente competentes para intervenir en el proceso de reforma a la Constitución Local o en la aprobación de leyes estatales, los que en general determinan la forma en que se ejercitarán las facultades otorgadas a los Municipios, salvo que expresamente la Constitución General de la República, la de la entidad federativa o las demás leyes federales o locales, les otorgue expresamente el ejercicio de determinadas facultades en forma absoluta. En el presente caso no ocurre de esta manera, por lo que no puede considerarse que a través de la creación y operación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, primero a través de su ley orgánica y su código procesal y después elevando a rango constitucional la facultad expresa de la Legislatura para instituir el tribunal, mermen, afecten, restrinjan o menoscaben las facultades del Ayuntamiento ..."

De lo transcrito anteriormente se advierte que si bien la administración pública estatal comprende no sólo a los órganos del Estado sino también a las autoridades municipales, ello no implica que los titulares de la administración pública municipal estén facultados para representar al Ayuntamiento, cuando se estime que el Congreso Local incurrió en invasión a la esfera municipal, esto es, para ejercitar la controversia constitucional en su nombre, como indebidamente pretenden las recurrentes.

Consecuentemente, el acuerdo recurrido de diez de octubre de mil novecientos noventa y cinco, mediante el cual el Ministro instructor desechó la controversia constitucional de la que derivó este recurso, es exacto, pues no existe indebida aplicación de los preceptos que lo fundan, ya que de la relación que existe entre ellos, se acredita que ni el secretario del Ayuntamiento ni el director de Comercio del Municipio están legitimados para actuar en representación del Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León.