RECURSO DE RECLAMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 16/95. SECRETARIO Y DIRECTOR DE COMERCIO DEL AYUNTAMIENTO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN.

a) Que el auto desechatorio de la controversia constitucional que ejercitaron en nombre del Ayuntamiento de Monterrey, en su carácter de secretario del Ayuntamiento y director de Comercio del Municipio de Monterrey, dictado por el Ministro instructor respectivo el diez de octubre de mil novecientos noventa y cinco, es incorrecto, porque en él se realizó una inexacta aplicación de los artículos 10, fracciones (sic) I y 11, párrafo primero, y 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; 105, fracción I, inciso i), de la Carta Magna; 2o., 10, 14, 18, 31, fracción II, 72 y 76 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, dejándose de aplicar además, lo dispuesto por los artículos 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles; 15, inciso 12), de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León; 10, fracción II, inciso a), 13 y demás relativos del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León; 76, 77, 80 y 81 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León; y 1o., 2o., 3o., 7o., 10, 12, fracción I, 13, último párrafo y demás relativos del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, toda vez que del artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desprende que tiene el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueve la controversia; por lo que si bien la Suprema Corte de Justicia ha reconocido al Municipio como un poder político, también lo es que éste, en cuanto a su organización, se encuentra bajo la administración de un Ayuntamiento que se compone de un presidente municipal, síndicos y regidores, contando con un secretario y un tesorero, quienes se designan a propuesta del presidente y aprobación del Ayuntamiento, según lo establece el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, en el entendido de que originalmente corresponde a los titulares de las dependencias el trámite y resolución de los asuntos de su competencia.

b) Que en términos del artículo 13, último párrafo, del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, se establece que para el despacho de los asuntos de la competencia del secretario del Ayuntamiento, entre otros, se auxiliará de la Dirección de Comercio, correspondiéndole a ésta conocer lo relativo a la aplicación del Reglamento de Policía y Buen Gobierno, en lo atinente a las normas para el ejercicio del comercio y del trabajo, respecto de la vigilancia en los centros como cantinas, prostíbulos, restaurantes, bares y demás, para que se sujeten a los horarios y normas que tiendan a evitar ataques a la moral o a las buenas costumbres; debiendo contar cada establecimiento con el permiso que al efecto debe expedir el Ayuntamiento, de acuerdo con el artículo 75 de la Ley de Hacienda de los Municipios; en este sentido, tanto el secretario del Ayuntamiento como el director de Comercio tienen atribuciones para actuar en contra de los establecimientos que no cuenten con el permiso respectivo o se localicen a una distancia menor de 200 metros de un templo, como lo dispone el Reglamento de Policía y Buen Gobierno, por lo que al expedirse el acto administrativo adquieren el carácter de demandados, si el particular ocurre ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 10, fracción II, inciso a), del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León.

c) En el caso especial del que emanan los actos que constituyen la invasión de esferas, se promovió dentro del término el incidente de incompetencia, porque tanto el artículo 63, fracción XLV, de la Constitución Política de Nuevo León, como la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el código procesal del mismo, van más allá de lo establecido por el artículo 116, fracción IV, de la Carta Magna, que sólo faculta a las Legislaturas a instituir tribunales de lo contencioso administrativo, para que conozcan y resuelvan las controversias que se susciten entre los particulares y la administración pública del Estado, sin que queden comprendidos los Municipios ni ninguna de las dependencias de la administración pública municipal; que el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo desechó de plano la incompetencia planteada, interponiéndose el recurso de reclamación en contra del desechamiento, y seguido el juicio en sus trámites se dictó sentencia el catorce de agosto de mil novecientos noventa y cinco, sin considerarse las excepciones y defensas.

d) Que contra los mismos actos, el particular Producciones y Arte del Norte, S.A. de C.V., promovió juicio de amparo indirecto reclamando la clausura definitiva, formándose el expediente 10/95, ante el Juzgado Segundo de Distrito, quien dictó sentencia de sobreseimiento el diecinueve de enero del mismo año. En contra de esta sentencia se interpuso el recurso de revisión, formándose el toca 47/95, ante el Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, dictándose sentencia que confirmó la emitida por el Juez de Distrito. En contra de la sentencia del Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se presentó demanda de amparo ante el Tribunal Colegiado, misma que fue desechada, quedando las dependencias municipales que se representan en completo estado de indefensión, de ahí el que se haya comparecido al Pleno de la Suprema Corte de Justicia en controversia constitucional, porque si de manera analítica se llama poder político a uno de los órganos que ejerce una de las funciones de soberanía, con mayor razón puede atribuírsele al Municipio tal carácter, por ser un órgano que ejerce las tres funciones de gobierno.

e) Que siendo titulares de las dependencias municipales señaladas, con interés jurídico para defender los actos administrativos expedidos, cuando interviene una autoridad estadual como lo es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con facultades que invaden la esfera de acción de la autoridad municipal, nos corresponde también defender en controversia constitucional tales actos, desde el que autorizó su creación, esto es, Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, pasando por el código procesal del tribunal, hasta la adición de la fracción XLV del artículo 63 de la Constitución del Estado de Nuevo León, pues tal fue el orden de inconstitucionalidad que siguieron los titulares de los órganos del poder del Estado; por tanto, no está en lo correcto el Ministro instructor al desechar la demanda que en controversia constitucional se ha promovido, al aducir que no nos corresponde la representación jurídica del Municipio, desentendiéndose de la forma y términos en que fue planteada dicha controversia, en función del carácter de secretario del Ayuntamiento y director de Comercio, respectivamente, demandados en el juicio contencioso administrativo de Nuevo León, cuando de acuerdo con el artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicado por analogía, como dependencias de la administración pública municipal deben tener la misma situación jurídica en el proceso jurisdiccional constitucional, que las otras partes; por tanto, es indudable que al dejarse de aplicar este precepto se causa agravio.

f) La interpretación del artículo 105 constitucional con los diversos 115 y 116 de la propia Carta Fundamental, siguiendo lo asentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 1/95, llegan a establecer integralmente y con claridad el alcance de la norma, que permite a los titulares de las dependencias municipales, como sucede en el caso, que los suscritos puedan plantear el conflicto derivado del exceso de atribuciones concedidas a la Legislatura Local para instituir al tribunal de lo contencioso, que conoce de las controversias entre un particular y la administración pública del Estado, dentro de la cual, de manera alguna, queda comprendida la administración pública municipal, pues del artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado se desprende que la misma tiene por objeto organizar y regular el funcionamiento de la administración del Estado de Nuevo León, que se integra por las dependencias de la administración central y por las entidades y organismos del sector paraestatal, quedando en este cuerpo normativo los órganos que componen las dependencias del Ejecutivo del Estado.

Los argumentos precisados en los incisos a), e) y f), mismos que se estudian conjuntamente dada su relación, son infundados, en virtud de que, contrariamente a lo sostenido por las recurrentes, éstas carecen de legitimación para ejercitar la controversia constitucional por el Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León.

Es cierto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado al Municipio como un poder político, al resolver la controversia constitucional número 1/93, entre el Ayuntamiento de Delicias, Chihuahua, el gobernador y el secretario de Gobierno de dicha entidad federativa y el amparo en revisión número 4521/90, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, pues determinó en dichas resoluciones, en lo conducente, que:

"... Lo anteriormente expuesto permite concluir que el Municipio constituye un poder, pues ejerce las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, propias de un verdadero poder político. Si de manera analítica se llama poder político a uno de los órganos que ejerce una de las funciones de soberanía, con mayor razón puede atribuírsele al Municipio tal carácter de manera sintética, al ser un órgano que ejerce las tres funciones de gobierno.-El Municipio, como forma de poder político de la sociedad, debe cumplir debidamente las funciones administrativa, legislativa, ejecutiva, judicial, social y hacendaria, por lo que su autonomía debe expresarse en el ejercicio de sus derechos de autoadministración, autodesarrollo, autogobierno, autoimposición y autoseguridad, todo ello por decisión y a nombre de los integrantes que conforman la municipalidad.-El artículo 115 constitucional reconoce al Municipio personalidad jurídica plena, estableciendo como órgano de gobierno al Ayuntamiento, con lo que solidifica la existencia del Poder Municipal, poder que se manifiesta a fin de defender las prerrogativas que la reforma le confirió, cuando sus intereses se vean lesionados por otro de los poderes del Estado, al prevenir el primero de los artículos citados, que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias que se susciten entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos.-El artículo 116 constitucional establece: ‘El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo ....’.-Cabe aclarar que el artículo 105 constitucional prácticamente no ha sufrido alteración en su texto original y, en contraposición, el artículo 116 de la Ley Suprema ha sido reformado radicalmente, definiéndose en él de manera precisa las bases sobre las cuales deben conformarse las entidades federativas y relacionándolo con el artículo 115, que regula la estructura sobre la cual debe sustentarse la institución municipal, permite inferir su estrecha vinculación con el poder público de la entidad federativa, al ubicarse este numeral dentro del título quinto, referente a los Estados de la Federación y principiar su texto consagrando que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, de lo que deriva que existe una íntima vinculación entre el poder público de cualquier entidad federativa con la institución municipal y, consecuentemente, con el Poder Municipal, ya que dentro de cada Estado existen los Municipios y ello implica Poderes Municipales dentro de la propia entidad federativa.-Debe advertirse en este sentido, que ante la inminencia de dejar indefensos a los Municipios, respecto de los derechos que se les reconocieron en la reforma constitucional y el claro propósito que informó la iniciativa de que el Municipio recibiera las garantías que históricamente se le habían negado, debe inferirse que se estimó implícitamente comprendido al Municipio dentro de los poderes a que alude el artículo 105 constitucional, no siendo, por tanto, necesaria su reforma. Si este precepto no fue reformado, cabe inferir que fue en la medida en que no se estimó necesario, pues si bien su texto se había interpretado conforme a la división de poderes tradicional, referida a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como, por otra parte, a los Poderes Federales y Estatales, no existe impedimento alguno para interpretar, conforme a todas las consideraciones expuestas, que se entiende dirigido a todo poder, en sentido genérico, dentro de cuyo concepto queda comprendido el Municipio. Lo contrario implicaría que la reforma al artículo 115 sería nugatoria cuando alguno de los otros poderes de un Estado realizara acciones que vulneraran las prerrogativas que la Constitución Federal otorga a los Municipios, pues al tratarse de prerrogativas que se reconocen en su calidad de entidad de derecho público y no garantías o derechos individuales del gobernado, no tendría el derecho de acudir al juicio de amparo para defenderse. Esto significaría que hacer una interpretación diversa a la contenida en esta resolución volvería a colocar al Municipio en la situación en que se encontraba antes de la última reforma al artículo 115 de la Constitución, que fue lo que ésta trató de solucionar.-De lo anteriormente expuesto, deriva que el análisis histórico de nuestra evolución política y jurídica, por una parte, y la interpretación relacionada de los artículos 105, 115 y 116 constitucionales, por la otra, permiten concluir que a partir de la reforma al primero de los numerales citados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se puede aseverar que en el sistema federal mexicano existen tres diferentes niveles de gobierno en los que se manifiesta el ejercicio del poder público: Federal, Estatal y Municipal. En efecto, tal reforma que otorgó autonomía financiera a los Municipios, a fin de lograr un desarrollo integral y un avance democrático más significativo como respuesta a dicha evolución, da lugar a interpretar que aunque las reformas que se han hecho a los artículos 105 y 116 de la Carta Magna nunca han sido para considerar expresamente al Municipio como uno de los niveles en los cuales se divide el ejercicio del poder público de los Estados, cabe interpretar que existen razones para que se considere incluido dentro de los mismos porque, por una parte, al habérsele otorgado al Municipio las características de un verdadero poder y al existir una estrecha vinculación entre el Municipio y el poder político de las entidades federativas, según se deriva de lo consignado en el artículo 115, debe desprenderse como consecuencia lógica que constituye uno de los poderes de los Estados y, por otra, que resultaba innecesario hablar del Poder Municipal en el artículo 116, pues en él se regula el Poder Estatal como segundo nivel de gobierno, y ya en el artículo 115 se encuentra regulado lo relativo al Poder Municipal como tercer nivel de gobierno.-Lo considerado permite concluir que la interpretación del artículo 105 constitucional, dentro de nuestra evolución y sin apartarse del propio contexto constitucional, sino apegándose a la interpretación sistemática del mismo, lleva a determinar que al establecer que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias que se susciten, entre otros casos, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, permite el acceso del Municipio a la controversia constitucional porque éste en la actualidad y a partir de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, debe ser considerado como un poder, aunque desde luego diferente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que con sus propias características se dan en los tres niveles de gobierno. Es decir, interpretando los artículos 115 y 116 de la Ley Fundamental para poder establecer de manera integral y con claridad y precisión su verdadero alcance, se llega a la conclusión de que dentro de la segunda hipótesis de este numeral se comprenden las controversias que pudieran suscitarse entre los poderes de la entidad federativa y también los conflictos entre dichos poderes con el Poder Municipal.-Conviene recalcar que interpretar en forma aislada el artículo 105 constitucional o exclusivamente con el numeral 116, pero no así relacionándolo con el 115, llevaría a hacer prácticamente nugatorio el espíritu de la reforma constitucional a este último dispositivo, especialmente en los casos en que con mayor claridad se vería la necesidad de la reforma de que se ha tratado, a saber, cuando los poderes de un Estado pretenden vulnerar las prerrogativas que como ente público se le otorgan a los Municipios. En efecto, al depender el Municipio de la Legislatura Local, ésta podría apartarse de todas las prerrogativas que dicho numeral establece en favor de la entidad municipal y al no tener acceso jurisdiccional el Municipio para defender sus prerrogativas cuando sus intereses se vean lesionados, pues no podrá promover el juicio de amparo ni tampoco la controversia constitucional prevista en el artículo 105, resultaría ineficaz la reforma. Cualquier ordenamiento jurídico y, con mayor razón, la Carta Fundamental, debe interpretarse en su conjunto, de manera integral y no solamente parcial, ya que esta última postura originaría una óptica segmentada, es decir, una visión parcial que conduciría a una interpretación también parcial, que impediría alcanzar los objetivos perseguidos por la norma constitucional.-Por todo lo anterior, este Tribunal Pleno considera que el artículo 105 constitucional, al prevenir que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias suscitadas entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, debe interpretarse conjuntamente con los artículos 115 y 116 de la Carta Magna, y de ello concluir que el Municipio constituye, con sus propias peculiaridades, uno de los poderes que existen en las entidades federativas, al cual debe permitírsele el acceso a la controversia constitucional, en aras de hacer efectivos los derechos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce; interpretación que se ajusta, además, al espíritu de la reforma municipal y que se adecua a las condiciones y circunstancias que rodean el entorno municipal en la actualidad, y no con un criterio que pudo ser válido en mil novecientos diecisiete, pues estimar que las posibles controversias entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, sólo puede verificarse entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin considerar que dentro de cada entidad federativa existe otro nivel de poder que es el municipal, y que nace, vive y se desarrolla dentro del propio Estado y cuya condición hoy en día es muy distinta a la de mil novecientos diecisiete, resulta obsoleto y origina limitantes a la actuación municipal dentro del contexto constitucional actual.-La única forma de garantizar la efectividad de los objetivos perseguidos con la reforma al artículo 115 constitucional, concretamente el de la autonomía municipal, es la de abrir la vía de la controversia constitucional al Municipio cuando se vean vulnerados o restringidos los derechos públicos que le fueron reconocidos. Lo contrario, es decir, el impedir el acceso del Municipio a la controversia constitucional, llevaría a sostener que, no obstante que el propósito de la reforma aludida fue el garantizar la autonomía municipal, no se dieron los elementos para que ésta fuera una realidad al no preverse un medio de defensa para que los Municipios pudieran atacar los actos que vulneren sus prerrogativas ..."

Asimismo, también es cierto que el Ayuntamiento del Estado de Nuevo León, en términos de los artículos 14, 70 y 72 de su Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, está integrado por un presidente municipal, un cuerpo de regidores y de síndicos; así como el que su administración pública municipal se auxiliará, por lo menos, por una secretaría del Ayuntamiento y la tesorería municipal, pues al efecto dichos preceptos disponen: