REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE LA CONSULTA POPULAR 1/2014. ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR, ELENA PONIATOWSKA AMOR, CLAUDIA SHEINBAUM PARDO, JAVIER JIMÉNEZ ESPRIÚ Y MARTÍ BATRES GUADARRAMA. 30 DE OCTUBRE DE 2014. PONENTE: OLGA SÁNCHEZ CO

A juicio de este Tribunal Pleno, se advierte que la solicitud formulada por los ciudadanos promoventes actualiza el supuesto señalado en el inciso 4) anterior, en la medida que incide en los ingresos del Estado Mexicano, como se verá a continuación:

En el procedimiento legislativo de reformas al artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal, a través del cual se instituyó el mecanismo de consulta popular, el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, de la Cámara de Diputados, de veinticinco de octubre de dos mil once, se señaló, lo siguiente:

"En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, se considera pertinente establecer ciertas materias en las cuales no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esas materias, en las que no procede la realización de consultas populares son: la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas."

De dicho instrumento legislativo se advierte que, por decisión del Órgano Reformador de la Constitución, dentro del sistema jurídico mexicano existen decisiones que por su importancia quedan reservadas en exclusiva a los órganos legislativos federales, a quienes les atribuye una competencia expresa, sin que exista la posibilidad de que los temas relacionados con ellas puedan ser objeto de una consulta popular, entre ellas, las relacionadas con los ingresos y gastos del Estado Mexicano.

Es de destacarse que dentro de este proceso de creación de la norma constitucional referida, no se pormenorizó el concepto de "ingresos y gastos", esto es, no se realizó una descripción detallada de los rubros que pudieran encontrarse inmersos en esos conceptos, sino que dichas acepciones fueron utilizadas en sentido amplio para esta reforma constitucional.

Ahora, en el proceso legislativo de creación de la Ley Federal de Consulta Popular, reglamentaria de la fracción VIII del artículo 35 constitucional, respecto de los conceptos de "ingresos y gastos", el Senado de la República, en su carácter de Cámara Revisora, señaló en su dictamen lo siguiente:

"... las Comisiones Dictaminadoras, desean señalar que cuando la Constitución habla de ‘ingresos’ y ‘gastos’ se refiere a la materia de ambos, es decir, se refiere a todo el campo de conocimientos y temas que conciernen a los ingresos y gastos públicos. El Constituyente Permanente no quiso listar algún tópico particular de ambas materias y prefirió excluir cualquier asunto que tenga que ver con ellas. Asimismo, con base en los considerandos expuestos por las Comisiones Dictaminadoras que aprobaron la reforma constitucional mediante la cual se introdujo a la Constitución la figura de consulta popular, se colige que no son objeto de consulta popular los pronunciamientos programáticos ni los temas de trascendencia nacional que deriven directamente para su materialización la imposición de contribuciones o el ejercicio del gasto público."

De la exégesis de la reforma al artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal y de la emisión de su ley reglamentaria, este Tribunal Pleno arriba a la conclusión de que los términos "ingresos y gastos", para el ámbito de la consulta popular, deben ser entendidos como aquellos recursos económicos que guardan una relación directa con la regulación del sistema necesario para su obtención y distribución por parte del Estado para hacer frente a sus necesidades y obligaciones, respecto de los cuales no habrá lugar a realizar la consulta por ser un tema que no puede ser objeto de la misma, por disposición constitucional expresa. Además, por ser una función reservada por el propio Poder Revisor de la Constitución a los órganos legislativos federales, dada su importancia estratégica.

Así, en el caso concreto, la solicitud de consulta popular parte de la siguiente pregunta: "¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?

La anterior interrogante, al cuestionar la posibilidad de otorgar contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica, resulta inconstitucional, en la medida que las actividades referidas pertenecen al régimen de ingresos del Estado Mexicano.

Por su importancia para la obtención de ingresos para el financiamiento del Estado Mexicano, el cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal define cuáles son las áreas estratégicas de la economía nacional, entre las cuales se encuentran: (i) el sistema eléctrico nacional; (ii) el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; (iii) la exploración y extracción del petróleo; y, (iv) la exploración y extracción de los demás hidrocarburos. En concordancia con lo anterior, el párrafo cuarto del artículo 25 constitucional señala que las actividades del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, se llevará a cabo en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución.

En este orden, el párrafo segundo del artículo 27 constitucional señala cuáles son los recursos y actividades sobre los que la nación ejerce un dominio directo, es decir, sujeta su explotación a la rectoría del Estado Mexicano, dentro de los cuales enuncia tanto el Sistema Eléctrico Nacional, el Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica, así como al petróleo y todos los hidrocarburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y su párrafo séptimo establece que las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos tienen el propósito de obtener ingresos para el Estado, y las cuales se llevarán a cabo mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares en los términos de la ley reglamentaria.

Relacionado con esto último el párrafo sexto del artículo 28 de la Norma Fundamental instituyó un fideicomiso público estatal denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, el cual, en términos de lo previsto por la ley, tiene por objeto recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.

En el régimen transitorio de la reforma constitucional de diciembre de dos mil trece,(7) en específico en su artículo décimo cuarto,(8) destaca, a propósito del referido fideicomiso público estatal, el Constituyente Permanente estableció que dicho ente será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado Mexicano derivados del sistema de asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución. Se estableció también un esquema que la ley correspondiente deberá establecer a través del cual administrará y distribuirá los ingresos que se obtengan por esos rubros, de los cuales destaca el referente a la transferencia a la Tesorería de la Federación de los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del Gobierno Federal, que se destinan a cubrir el presupuesto de egresos de la Federación de cada año, se mantengan en el cuatro punto siete por ciento del producto interno bruto; que para efectos de esa transferencia, se deben considerar los siguientes rubros: Derecho ordinario sobre hidrocarburos, derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo, derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía, derecho para la fiscalización petrolera, derecho sobre extracción de hidrocarburos, derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, derecho especial sobre hidrocarburos y derecho adicional sobre hidrocarburos.

Como puede observarse, los sistemas de contratación y asignación que la Norma Suprema diseño para los sectores estratégicos de energía eléctrica, petrolero y de hidrocarburos tienen como finalidad toral, la obtención de ingresos que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación; de ahí que indudablemente su relación es directa con el concepto de ingresos del Estado, respecto del cual, no es posible que tenga verificativo una consulta popular.

Lo anterior también se corrobora, si acudimos a la legislación secundaria que reglamenta la reforma constitucional, así, la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, en la fracción I de su artículo 1,(9) establece que dicho ordenamiento tiene por objeto reglamentar los ingresos que recibirá el Estado Mexicano derivados de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos que se realicen a través de las asignaciones y contratos a que se refieren el artículo 27, párrafo séptimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Conforme a lo expuesto en este apartado, es de concluirse que la materia de la consulta popular que se analiza se relaciona, de manera directa, con el sistema de contrataciones y asignaciones diseñado para obtener ingresos para el Estado Mexicano de las áreas estratégicas eléctrica, petrolera y de hidrocarburos, en la reforma publicada el veinte de diciembre de dos mil trece a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Federal, por lo que, al estar inmerso en el concepto de ingresos, respecto del cual el apartado 3o. de la fracción VIII del artículo 35, señala que no es posible llevar a cabo una consulta popular, debe declararse su inconstitucionalidad.