SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1498/2022-S1

La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso, en su vertiente de legalidad y congruencia; toda vez que, en el ejercicio del cargo como Jueza Pública de Familia Segunda de la Capital del departamento del Beni, fue sometida a un proceso disciplinario, donde a su conclusión fue pronunciada la Resolución Disciplinaria de Primera Instancia 37/2019 de 13 de noviembre, a cargo del Juez Disciplinario Primero del Consejo de la Magistratura del citado departamento, imponiéndosele la sanción de suspensión en el ejercicio de sus funciones por el lapso de un mes sin goce de haberes; en ese contexto refiere que: i) Apelada que fue la Resolución Disciplinaria de Primera Instancia 37/2019, el Tribunal Disciplinario de Segunda Instancia constituida por Consejeros integrantes de Sala Plena del Consejo de la Magistratura, mediante Resolución RSP-AP 58/2020 de 6 de marzo, rechazaron el recurso de apelación por haberse presentado de forma extemporánea, declarándose consiguientemente la resolución pretendida de impugnación ejecutoriada y firme, pretendiendo aplicarse de forma equivocada la sanción impuesta a la Jueza Pública de Familia Segunda de la Capital del mencionado departamento; siendo así que, a partir del 3 de enero de 2020, vendría asumiendo otro cargo, como Vocal del Tribunal Departamental de Justicia del Beni; ii) Ante la Resolución RSP-AP 58/2020, planteó solicitud de aclaración, complementación y enmienda, que fue a su vez declarada no ha lugar por el mismo Tribunal Disciplinario de Segunda Instancia a través de Auto de 29 de marzo de 2021, emergiendo el decreto de 8 de septiembre del referido año, dictado por el Juez Disciplinario Primero del Consejo de la Magistratura del señalado departamento, disponiéndose el cumplimiento del Auto Interlocutorio de 8 de marzo del indicado año; por el que a su vez, se declara el cumplimiento de la Resolución Disciplinaria de Primera Instancia 37/2019 conforme a los arts. 9 y 117 del Acuerdo 020/2018 que aprueba el Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, sin tomar en cuenta que el 3 de enero de 2020 fue posesionada en el cargo de Vocal del Tribunal Departamental de Justicia del Beni; por lo que, no podría aplicársele la sanción impuesta, dado que la misma va dirigida contra la Jueza Pública de Familia Segunda de la Capital del indicado departamento y no así contra la Vocal del señalado Tribunal.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: a) El principio de subsidiariedad cuando existe otro medio o recurso legal y su vinculación con la fundamentación de agravios; b) El estándar jurisprudencial más alto, en relación a la ejecución y modificación de fallos disciplinarios;  c) Procedimiento para la ejecución de sanciones como consecuencia de Procesos Disciplinarios en la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental; y, d) Análisis del caso concreto. 

III.1. El principio de subsidiariedad cuando existe otro medio o recurso legal y su vinculación con la fundamentación de agravios  

Uno de los principios procesales constitucionales que rigen la acción de amparo constitucional, es el principio de subsidiariedad, expresada en la norma Constitucional cuando refiere que esta acción tutelar se interpondrá “siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”[1]; en ese entendido, la acción de amparo constitucional constituye una garantía jurisdiccional de carácter subsidiario y supletorio en la protección de los derechos fundamentales: subsidiario porque no es posible utilizarlo si es que previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria[2].  

A contrario sensu, cuando exista otro medio o recurso legal para la pretendida protección, resulta improcedente por decaer en subsidiariedad[3]; en esa comprensión, incurre en supuestos de subsidiariedad cuando se impugna mediante la acción de amparo constitucional, resoluciones administrativa o judiciales: 1) Cuya ejecución se encuentra suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente, para que puedan ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas; y, 2) No se ejerció oportunamente de los medios o recursos que podían  revisarlo, modificarlo, revocarlo o anularlo[4].

En el marco constitucional y normativo glosado precedentemente, la jurisprudencia constitucional expresada en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las siguientes subreglas para determinar la improcedencia por subsidiariedad

…cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución (las negrillas son incorporadas). 

En esa misma línea de razonamiento, la SCP 0135/2015-S1 de 26 de febrero, concluyó enfatizando la improcedencia de la acción de amparo constitucional por subsidiariedad en cuestiones no planteadas en apelación al desarrollar el Fundamento Jurídico III.1; en ese entendido, puede concluirse señalando que cuando se trata de cuestiones derivadas de proceso judiciales o administrativas en las que se cuestiona resoluciones con la pretensión de restituir derechos fundamentales o garantías constitucionales, deben agotarse los medios o recursos intraprocesales, estableciendo en los mismos, asuntos o cuestiones puntuales plasmados en la fundamentación de agravios, sometiéndolos a debate, observando los principios de contradicción y bilateralidad, para que a su turno la autoridad judicial o administrativa tenga la oportunidad de pronunciarse sobre los mencionados asuntos o cuestiones puntuales, para agotar de esta manera los mencionados medios o recursos intraprocesales.  

III.2. El estándar jurisprudencial más alto, en relación a la ejecución y modificación de fallos disciplinarios

En ese contexto, la SCP 0813/2020-S1 de 2 de diciembre señala que, en función a lo desarrollado en los Fundamentos Jurídicos allanados precedentemente, con relación a esta problemática, corresponde dejar sentado que ese análisis interpretativo, tuvo desarrollo jurisprudencial desde su ideación, pasando por un cambio de línea y posteriormente su reconducción, conforme se desprende de la siguiente contextualización:

En la labor hermenéutica antedicha, el Tribunal Constitucional Plurinacional, se pronunció sobre la problemática respecto a la ejecución de las sanciones disciplinarias impuestas por incumplimiento o contravención al Reglamento de Procesos Disciplinarios de la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental del Órgano Judicial. Así, la SCP 2159/2013 de 21 de noviembre[5], estableció que la sanción disciplinaria emitida por el Órgano Competente en cumplimiento de lo estipulado por el Reglamento de Procesos Disciplinarios, a los fines de su registro, seguimiento y control respectiva, debe ser ejecutada de manera inmediata o en un tiempo prudente de conformidad al art. 115.II de la CPE, garantizando el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones, constituyendo una garantía que no sólo es aplicable en el ámbito jurisdiccional, sino también en el ámbito administrativo; sin embargo, de ello en el caso en revisión por la SCP 2159/2013, la sanción disciplinaria impuesta, no fue ejecutada inmediatamente; siendo que, cuando le notificaron a la accionante, la misma ya ocupaba otro cargo superior; es decir, ya cumplía funciones de Jueza Primera de Instrucción Mixta de Puerto Suárez. Asimismo, dicha sentencia constitucional plurinacional, señaló que:

…como se tiene dicho en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, las resoluciones deben ser cumplidas en los términos contenidos en la Resolución sancionatoria; pues, de no ser así, se ejecuta una sanción diferente a la impuesta, sin que hubiere emergido de un debido proceso, provocando indefensión a la persona demandada.

Que al haberse demostrado que existió lesión de los derechos y garantías de la accionante, asimismo la Sentencia Constitucional analizada, señaló:

…que la ejecución de la Resolución fue ilegal, corresponde aprobar la concesión de la tutela dispuesta por el tribunal de garantías que dispuso la restitución inmediata de la accionante en sus funciones; sin embargo, también es necesario disponer que se cancelen los haberes que le fueron ilegalmente suspendidos; así como la calificación de daños y perjuicios, en aplicación del art. 39.I del CPCo.

En el caso expuesto en la SCP 2159/2013 de 21 de noviembre, se concedió la tutela tomando en cuenta que se dispuso la suspensión de funciones dispuesta en la Resolución de primera instancia, cuando estaba vinculada con el ejercicio de sus funciones como Secretaria Abogada del Tribunal Octavo de Sentencia Penal, y no como Jueza; por lo que, al no ejecutar la indicada Resolución tal cual disponía la misma, se modificó la sanción impuesta; toda vez que la accionante, dejó de ejercer funciones, no como Secretaria, sino como Jueza, última condición en la que nunca fue juzgada.

El anterior razonamiento fue modulado en la SCP 0261/2016-S2 de 21 de marzo[6], señalando que: la ejecución de la sanción disciplinaria resulta obligatoria, no pudiendo el servidor judicial denunciado, procesado y sancionado, eludir la sanción impuesta; lo contrario implicaría una impunidad a la falta que originó el proceso disciplinario instaurado en su contra, no siendo válido el justificativo de cambio de funciones por ascenso aducido por el impetrante de tutela, estableciendo además que las sanciones impuestas por faltas disciplinarias, estaban impuestas a la persona y no al cargo; por lo que se denegó la tutela, precisando que:

…en ese entendido y en concordancia con lo anotado precedentemente, el Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental del Órgano Judicial, no preceptúa al ascenso de cargo como una causal de extinción de la sanción legalmente impuesta, por lo que se establece que el accionante debe cumplir con la sanción impuesta. Por consiguiente, el presente entendimiento constituye un cambio de la línea de la SCP 2159/2013 de 21 de noviembre.

Este mismo razonamiento fue aplicado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0749/2018[7] de 20 de diciembre y 0244/2020-S3 de 14 de julio, caso en el que se denegó la tutela impetrada, señalando que:

…no obstante que el accionante a momento de su ejecución ejerza otro cargo, este no constituye la extinción de la sanción impuesta dentro de un debido proceso disciplinario, ni vulnera derechos y garantías fundamentales del sancionado; conforme se desarrolló la jurisprudencia antes citada, debe cumplir con la normativa vigente y al ser de conocimiento de todos los funcionarios que prestan sus servicios dentro del Órgano Judicial del Estado Plurinacional de Bolivia, no puede pretender ignorar una sanción emergente de un debido proceso disciplinario seguido en su contra.

Más adelante, la SCP 0322/2020-S2 de 4 de agosto[8], no obstante de aplicar el entendimiento asumido en la SCP 0261/2016-S2; realizó una complementación al entendimiento al contenido en las referidas Sentencias Constitucionales Plurinacionales SCP 0261/2016-S2 de 21 de marzo; 0749/2018 de 20 de diciembre y 0244/2020-S3 de 14 de julio, refiriendo que cuando la servidora o servidor judicial haya concluido en su relación laboral, ya sea por renuncia o por el cumplimiento del periodo de sus funciones, no se podría ejecutar la sanción disciplinaria impuesta, toda vez que solamente sería objeto de registro; de igual modo en cuanto a servidores que hubieren cesado en sus funciones en el Órgano Judicial tampoco podrá ejecutarse dicha sanción por haber existido una ruptura laboral con el Órgano Judicial.

En el marco de lo desarrollado precedentemente, en el cual se efectúa una sistematización de la evolución de la jurisprudencia constitucional en torno a la ejecución y modificación de fallos disciplinarios; si bien se identificaron  razonamientos constitucionales opuestos entre sí referidos a la ejecución de sanciones disciplinarias cuando existe un cambio de funciones del servidor judicial dentro la misma entidad; sin embargo, se evidencia una complementación a dicho presupuesto, que permite asumir determinaciones distintas: así la primera reflexión, refiere que, al ser el accionante un sujeto pasible a dicha acción disciplinaria, debe cumplir la sanción impuesta inexcusablemente; lo contrario, implicaría impunidad a la falta que originó el proceso disciplinario en su contra, no siendo válido el justificativo de cambio de funciones por ascenso, en el sentido de que la suspensión de funciones se efectivizaría cuando la servidora judicial se encuentre ejerciendo otro cargo, dentro del cual no existe denuncia o proceso alguno instaurado en su contra; razonamiento que no resulta lógico, ya que contraría la naturaleza jurídica de la responsabilidad funcionaria de los servidores judiciales que estipula que todo funcionario es responsable por sus actos y decisiones asumidos en el ejercicio de sus funciones, más aún cuando el accionante continua trabajando en la misma institución donde fue procesado y sancionado conforme a procedimiento; una segunda reflexión, que establece que en caso de que el servidor judicial, haya cesado en su trabajo antes o en vigencia de la etapa de ejecución, por renuncia al cargo o cumplimiento del periodo de funciones o mandato, no podrá ejecutarse la sanción disciplinaria, sino que la misma solo procederá a efectos de registro; y, una tercera reflexión, si el servidor público, antes o en vigencia de dicha fase de ejecución hubiese cesado en sus funciones, pero posteriormente habría retornado a trabajar al Órgano Judicial, tampoco podrá ejecutarse la misma, a pesar que esté ejerciendo el mismo cargo; puesto que, se entiende que existió una ruptura laboral y de dependencia con el citado Órgano.

En ese contexto, la suscrita magistrada, determina asumir los argumentos de la SCP 0322/2020-S2 de 4 de agosto; por ello, en atención a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de éste fallo, ésta Magistratura considera que, en un Estado Constitucional de derecho como el nuestro, que por voluntad del constituyente, se incorporaron en la Constitución Política del Estado, un conjunto de derechos y garantías constitucionales en favor de las personas, que constituyen al Estado Plurinacional de Bolivia, en un Estado garantista; lo cual, implica que, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme al art. 196 de la CPE en su misión de precautelar por la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, debe ajustar sus razonamientos al carácter progresivo y al principio de favorabilidad de los derechos fundamentales (arts. 13.I y 256.I de la CPE); en esa comprensión, es imperioso aplicar entendimientos y razonamientos más favorables y menos restrictivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a su invocación de tutela vía amparo constitucional; razón por la cual, respecto a las denuncias de ejecución y modificación de sanciones disciplinarias ,ésta Magistratura, luego de advertir entendimientos diferentes respecto a su aplicabilidad, en apego a la jurisprudencia constitucional desarrollada en el citado Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, opta por seguir y aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0322/2020-S2 de 4 de agosto, que se constituye en la jurisprudencia con el estándar más alto conforme lo desplegado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo, por considerar que, ésta desarrolla entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la ejecución y modificación de las sanciones disciplinarias. Consiguientemente, a tiempo de ejecutar una sanción disciplinaria contra servidores públicos del Órgano Judicial  se deberán tomar en cuenta estos supuestos a los fines de brindar certeza a los servidores judiciales sometidos a procesos disciplinarios.

III.3. Procedimiento para la ejecución de sanciones como consecuencia de Procesos Disciplinarios en la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental

La Constitución Política del Estado, en su art. 79.IV, establece que el Consejo de la Magistratura es parte del Órgano Judicial; donde a su vez el art. 193.I expresa que dicha instancia es responsable del régimen disciplinario de la jurisdicción ordinaria, agroambiental y de las jurisdicciones especializadas, refiriendo de forma textual: