SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0055/2006

”Se alude a la inconstitucionalidad por omisión cuando el comportamiento inconstitucional no se traduce por actos, sino por abstinencia de conducta. En otras palabras, este tipo de inconstitucionalidad, sobreviene cuando el órgano que, conforme a la Constitución, debe hacer algo, se abstiene de cumplirlo; o, más claramente, la inconstitucionalidad por omisión consiste en la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un largo período, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicación.

Conforme sostiene José Julio Fernández Rodríguez (en La Inconstitucionalidad por Omisión, Civitas, Madrid, 1998, pag. 31), todo texto constitucional se ve en la imposibilidad de agotar todas las materias que son objeto de tratamiento, no sólo por razones fácticas o de conveniencia política, sino, y especialmente, por motivos de orden técnico relativos a la función de la Ley Fundamental y a la metodología de su elaboración. Los constituyentes recogen una serie de aspiraciones y anhelos del pueblo, un conjunto de valores e ideas que se traducen en un determinado contenido material en la Ley Suprema. Esta labor tiene como resultado una Constitución integrada por normas de diferente carácter y de distinto tipo, con la consiguiente repercusión en la intensidad de su vinculación. La aludida imposibilidad fáctica y las exigencias de técnica legislativa dan lugar a que el legislador ordinario asuma la necesidad de desarrollar determinados preceptos del Texto Fundamental para, de esa manera, asegurar la eficacia del proyecto constitucional y la concreción del mismo.

El primer efecto de esta situación es la aparición en el articulado de la Ley Fundamental, de una serie de normas que generan la concreta obligación de ser desarrolladas por el legislador ordinario para tender a la eficacia plena. Tales normas son los encargos al legislador que no son meras proposiciones declarativas sino que constituyen verdaderas normas jurídicas que necesitan conectarse con otras para originar su efectividad.

Sin embargo, se debe discriminar entre las diferentes normas que integran la Constitución Política del Estado para ver en qué casos se puede producir la omisión inconstitucional, pues no todos los preceptos que integran el Texto Básico poseen el mismo carácter, la misma naturaleza, ni tienen que ser necesariamente desarrollados por el legislador ordinario, dado que algunas de ellas deben ser aplicadas en forma inmediata sin disposición inferior que las reglamente, regule o desarrolle”.

          La misma SC 0032/2006, refiriéndose a los tipos de normas contenidas en la Constitución Política del Estado, siguiendo a Néstor Pedro Sagüez, determinó que “…no todas las reglas constitucionales tienen idéntico vigor formal. Pueden distinguirse: a) las cláusulas declarativas; b) las cláusulas programáticas (de cumplimiento discrecional o de cumplimiento obligatorio para el legislador); y c) las cláusulas operativas (permisivas, preceptivas y prohibitivas).

a) Cláusulas declarativas, son las que efectúan declaraciones casi siempre genéricas y que, contrariamente a lo que algunos autores sostienen, no se agotan con el simple acto de la declaración, pues tales cláusulas tienen como fin, cuando menos, de invalidar una norma inferior que las contradiga, además que significan pautas para el comportamiento jurídico del legislador, ya que éste debe someterse al hecho ideológico constitucional, marcado a menudo por esas normas constitucionales declarativas. Del mismo modo, son útiles para interpretar el resto de las normas constitucionales y la normativa infraconstitucional.

b) Cláusulas programáticas. La cláusula constitucional programática es aquella no operativa, o no autoaplicativa, también se la llama de efecto diferido. En concreto, para funcionar requiere el dictado de otra norma, de inferior jerarquía u ordinaria, que la reglamenta o instrumenta. Por eso las normas programáticas han sido juzgadas como “bajo condición suspensiva”, la condición es el dictado de esa norma infraconstitucional, que entonces monitoriza a las reglas constitucionales programáticas convirtiéndolas en operativas.

En efecto, las normas que pueden catalogarse como encargos al legislador, son normas constitucionales de eficacia limitada que, dada la previsión explícita o implícita en ella contenida, resulta de obligatorio y concreto desarrollo para que cobre eficacia plena. Por ejemplo, el art. 136 de la CPE, luego de señalar cuáles son los bienes de dominio originario del Estado, dispone que será la ley -instrumento normativo emitido por el Legislativo- que establezca las condiciones de dicho dominio; en otro ámbito, en el Régimen Cultural, cuando en el art. 184 de la CPE dispone que el personal docente es inamovible, encarga al legislado determinar, mediante ley, las condiciones para esa inamovilidad; o, en cuanto al Régimen de las Fuerzas Armadas, en el art. 214 de la CPE, dispone que los ascensos en esa Institución serán otorgados conforme a Ley; o, para dar otro ejemplo más, se encuentra otro encargo al legislador en los arts. 220, 221, y 222, del Código Electoral, cuando la Constitución Política del Estado dispone que el legislador regule, a través de Ley, la votación de los ciudadanos extranjeros en elecciones municipales, los requisitos para ser candidatos, y la organización de partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas.

c) Cláusulas operativas. Frente a las normas programáticas, las operativas son autoaplicativas: se efectivizan sin necesidad de una norma complementaria o inferior que las regule o implemente para entrar en funcionamiento. Las normas operativas son de distinta índole, según el tipo de conducta a que hagan referencia.

a. Normas permisivas, facultan a los particulares o a la autoridad pública, a realizar, o no, determinadas conductas. Las reglas enunciativas de los derechos personales, son, por lo común, normas constitucionales permisivas, en tanto los particulares pueden ejercer o no el derecho en cuestión, por ejemplo, el derecho a ser o no propietario; a practicar o no un culto religioso.

b. Normas preceptivas, son las que imponen a los particulares o agentes públicos, determinados comportamientos. Son deberes de acción. Por ejemplo, en el art. 10 de la CPE, en cuanto a la aprehensión de un delincuente in fraganti por parte de cualquier persona, aún sin mandamiento, dispone el deber de conducir al aprehendido inmediatamente ante autoridad o juez competente. Las normas preceptivas no requieren de desarrollo alguno, son mandatos de acción de los que no puede sustraerse nadie al ser imperativos, y de hacerlo, deberá estar a las consecuencias de su inobservancia al mandato constitucional. Dicho de otra manera, las normas preceptivas no precisan de desarrollo legislativo, pues se aplican por si solas, así, el art. 2 de la CPE, no requiere de una ley para generar los tres Órganos del Estado; de igual modo, el art. 59.5ª y 7ª no precisa de norma legislativa que reconozca esas atribuciones, pues el Órgano Legislativo, no sólo puede ejercerlas en forma directa, sino que esta obligado a hacerlo, pues es su función, así como los demás órganos deben respetar tal ejercicio; entonces, si el Ejecutivo no remite los contratos que hacen referencia las referidas normas, al Legislativo para que ejerza su atribución, no se está produciendo una inconstitucionalidad por omisión, sino un incumplimiento de un deber de acción por parte del Ejecutivo.

c. Normas prohibitivas. Son las que impiden realizar determinados actos a la autoridad pública o a los particulares, es decir que enuncian deberes de omisión. Así se tiene, entre otras de este tipo, la prohibición de toda especie de torturas, coacciones, exacciones o cualquier violencia física o moral, que determina el art. 12 de la CPE”.