SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0657/2010-R

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0657/2010-R

Sucre, 19 de julio de  2010

                        Expediente:               2007-15517-32-RAC

                        Distrito:                     Oruro

                        Magistrado Relator: Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

En revisión, la Resolución 03/2007 de 26 de febrero, cursante de fs. 58 a 61 vta., pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Oruro, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por Rubén Ernesto Pozo Lima en representación de Vicente Vladimir Pozo Lima contra Gregorio Fernández Ayma, Director del Servicio Departamental de Salud de Oruro; alegando la vulneración de su derecho al trabajo y la garantía del debido proceso en sus elementos de presunción de inocencia y derecho a la defensa, consagrados en los arts. 7 inc. d); y 16.I y II de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En el memorial presentado el 13 de febrero de 2007, cursante de fs. 34 a 36 vta., el recurrente, formuló demanda señalando que:

Su representado Vicente Vladimir Pozo Lima, previo concurso de méritos, ingresó a trabajar al Servicio Departamental de Salud de Oruro (SEDES), como médico cirujano, desempeñando funciones en el municipio El Choro, hasta que por memorándum de 16 de agosto de 2006, fue destituido con el argumento de que hizo abandono de funciones del 8 al 11 de agosto de ese año.

Indica que efectivamente se ausentó de su fuente de trabajo para el cobro de su haber mensual, presentar el informe mensual de actividades recepcionado por la Gerencia de Red Cuenca Poopó y para constituirse en oficinas centrales del SEDES, contando para ello con una boleta autorizada de salida; adicionalmente, indica que los días 11 y 12 de agosto se encontraba prestando asistencia médica a pobladores de la localidad de San Pedro de Challacollo, conforme oficio cursado por el Central de dicha población al Jefe de Recurso Humanos del SEDES; extremos que hizo conocer a la autoridad demandada, en oportunidad de solicitar se deje sin efecto el memorándum de destitución, sin recibir respuesta alguna a los reiterados petitorios formulados ante dicha autoridad.

Continúa indicando que su mandante fue destituido en forma inmediata sin previo proceso y pese a los reiterados reclamos formulados ante la autoridad demandada, no obtuvo respuesta alguna y tampoco fue restituido a su cargo; por lo que habiendo agotado todos los medios y tomando en cuenta que la jurisprudencia ha establecido seis meses como un plazo razonable para la interposición del recurso de amparo, demanda el mismo por ser latente la amenaza de los derechos y garantías de su representado por parte del Director del SEDES, solicitando se declare la procedencia de su recurso y se disponga su inmediata restitución a su puesto de trabajo, con calificación de daños y perjuicios.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El recurrente, acusa la vulneración del derecho de su representado al trabajo y a la garantía del debido proceso en sus elementos del derecho a la defensa y presunción de inocencia consagrados en los arts. 7 inc. d); 16.I y II de la CPEabrg.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes planteó recurso de amparo constitucional contra Gregorio Fernández Ayma, Director Departamental de Salud del Oruro.

I.2. Audiencia y resolución del Tribunal de garantías

Instalada la audiencia pública el 26 de febrero de 2007, con la asistencia del recurrente, autoridad recurrida y representante del Ministerio Público, tal como consta en el acta de fs. 53 a 57 vta., se desarrolló como sigue:

I.2.1. Ratificación del recurso

El recurrente, se ratificó en el contenido de su demanda de fs. 34 a 36 vta. y prueba adjunta a esta, que cursa de fs. 1 a 31.

I.2.2.Informe de las autoridades recurridas

Gregorio Fernández Ayma, Director del Servicio Departamental de Salud de Oruro,  autoridad recurrida, en la audiencia expuso lo siguiente: a) El recurrente por memorándum de 18 de septiembre de 2003, fue designado en forma interina y al no tener condición de funcionario institucionalizado, no se instauró proceso administrativo interno porque no está bajo la protección del Estatuto del Médico Empleado, procediendo al retiro directo; b) Los descargos presentados por el recurrente, emanados de las autoridades del Municipio del Choro, carecen de valor porque no tienen atribuciones para el control de asistencia del personal del SEDES, función que corresponde al Gerente de la Red; c) Respecto a que la salida se debió al cobro de sus haberes, ello no es cierto porque según informe del Jefe de Personal, este hecho se produjo recién el 21 de agosto; d) El Estatuto del Funcionario Prefectural, Normas Básicas del Sistema de Personal y Estatuto del Funcionario Público, establecen que la inasistencia de tres días hábiles consecutivos o seis discontinuos en un mes, no justificados, es causal de retiro del funcionario público, lo que ocurrió en el presente caso donde el recurrente dejó sin servicio de salud a toda la población del Choro, abandonando su puesto de trabajo por cuatro días continuos; e) El recurrente no ha agotado la vía administrativa antes de interponer su recurso de amparo.

 

I.2.3. Participación del representante del Ministerio Público

El representante del Ministerio Público, indicó que al no haberse agotado la primera instancia del proceso administrativo, el Tribunal de garantías no puede ingresar al fondo del petitorio, correspondiendo declarar la improcedencia del recurso.

 

I.2.4. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal de garantías, dio lectura a la Resolución 03/2007 de 26 de febrero, que cursa de fs. 58 a 61 vta., en la que concede la tutela solicitada, disponiendo la reincorporación del recurrente al cargo que ejercía e instruyendo que la autoridad recurrida genere el correspondiente proceso administrativo, con los siguientes argumentos: a) El recurrente tiene la condición de servidor público, por lo que su destitución debió adecuarse al procedimiento previsto en el Estatuto del Funcionario Público y Decreto Supremo 26319, así como a la Ley de Procedimiento Administrativo, es decir, como resultado de un proceso disciplinario por responsabilidad de la función pública o sentencia judicial ejecutoriada; b) La autoridad recurrida al disponer la destitución del recurrente sin un previo proceso, ha vulnerando la garantía del debido proceso, en sus elementos del derecho a la defensa y presunción de inocencia del recurrente, atribuyéndole una falta, sin posibilitar que asuma defensa; c) La decisión arbitraria de la autoridad recurrida también vulneró el derecho al trabajo del recurrente, habida cuenta del perjuicio económico ocasionado por la destitución y suspensión de sus funciones; d) La autoridad recurrida vulneró el derecho de petición del recurrente, al no dar respuesta y resolver el reiterado petitorio de dejar sin efecto la destitución y reincorporación a su fuente de trabajo, omisión que dejó al interesado en indefensión, no siendo exigible el agotamiento de los trámites administrativos, por cuanto en el caso de autos no existió proceso administrativo, lo que permite acudir a la jurisdicción constitucional.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

El presente recurso fue recibido en el Tribunal Constitucional el 1 de marzo de 2007; sin embargo ante la renuncia de los Magistrados, en diciembre de 2007, las causas en trámite quedaron paralizadas. Al haberse designado a las nuevas autoridades y reiniciado las labores jurisdiccionales, por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, se dispuso la reanudación de sorteo de causas, en cuyo cumplimiento el expediente fue sorteado el 24 de mayo de 2010, por lo que la presente Resolución se pronuncia dentro de término.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. El 16 de agosto de 2006, Vicente Vladimir Pozo Lima, fue destituido de sus funciones como Médico del Centro de Salud El Choro, por haber abandonado su fuente de trabajo del 8 al 11 de agosto, según se tiene del memorándum 10/06 emitido por el Director del Servicio Departamental Salud de Oruro y Jefe de Recursos Humanos (fs.2). En conocimiento de su destitución, por memorial presentado el 4 de septiembre de 2006 (fs. 5 y vta.) expuso justificativos de su ausencia y solicitó a la referida autoridad, deje sin efecto la destitución dispuesta en su contra, reincorporándolo a su puesto de trabajo, petitorio reiterado por memorial de 10 de enero de 2007 (fs. 7 vta.). Al no recibir respuesta alguna, por memorial de 23 de enero del mismo año solicitó al Director del SEDES de Oruro resuelva su petitorio, que tampoco mereció respuesta alguna de la autoridad recurrida (fs.6 y vta.).

II.2.  De acuerdo a la prueba documental aportada por el recurrente y la presentada por la autoridad demandada durante la audiencia de amparo,  no se tiene constancia que la autoridad demandada haya dado una respuesta al pedido del recurrente de dejar sin efecto la destitución dispuesta en su contra.

II.3. Así también, conforme los antecedentes aportados por las partes y afirmaciones de la autoridad demandada en oportunidad del verificativo de la audiencia de amparo, se establece que la decisión de destitución del recurrente, fue asumida de forma directa y sin previo proceso, al tratarse de un funcionario interino.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente acusa que la autoridad demandada del Servicio Departamental de Salud de Oruro, al disponer su destitución por abandono de funciones sin previo proceso, vulneró el derecho de su representado Vicente Vladimir Pozo Lima al trabajo y garantía al debido proceso en sus elementos de presunción de inocencia y derecho a la defensa, consagrados en los arts. 7 inc. d); 16.I y II de la CPEabrg. En consecuencia, en revisión de la resolución del Tribunal de garantías, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales y/u omisiones indebidas, lesivas a los derechos fundamentales invocados, a fin de otorgar o negar la tutela invocada.

III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009

Teniendo en cuenta que el presente amparo constitucional fue presentado y resuelto por el tribunal de amparo en vigencia de la Ley Fundamental abrogada, es pertinente determinar, antes de analizar la resolución objeto de revisión, qué norma constitucional se aplicará: La Constitución Política del Estado abrogada o la vigente.

En ese sentido, conforme a los fundamentos desarrollados en la SC 0026/2006-R de 2 de abril, partiendo del principio pro homine, contenido en los arts. 5  del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 13.IV y 256 de la Constitución vigente, el juzgador debe aplicar aquellas normas que resulten más favorables para la persona, para su libertad y sus derechos, así como interpretar esas normas en sentido más amplio.

En similar sentido, de acuerdo al principio de interpretación progresiva,  entre varias interpretaciones de la norma, debe optarse por aquélla que limite en menor medida el derecho o garantía que se denuncia como vulnerado, es decir, se debe optar por la interpretación más extensiva en cuanto al reconocimiento de derechos y una interpretación más restringida cuando se establezcan límites al ejercicio de los mismos.

Conforme a dichos principios, este Tribunal, para la aplicación de las normas constitucionales, da preferencia en su aplicación a aquella que resulte más favorable, por lo que, de acuerdo al caso revisado, se invoca la retroactividad de la Constitución vigente o la ultractividad de la Constitución abrogada, buscando la concreción del principio pro homine.

III.2. Términos procesales en la acción tutelar de amparo constitucional

La Constitución Política del Estado dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la acción de libertad…”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, y en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…”.

Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…”.

En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante”, y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.

En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R y AC 107/2006-RCA, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 de la LTC. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.

No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que: “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.

III.3. Análisis del caso y problemática planteada

III.3.1. Consideraciones sobre el carácter subsidiario de la acción de amparo

En el presente caso, previo a ingresar al análisis de la vulneración denunciada por el recurrente, es pertinente analizar si es posible la activación de la jurisdicción constitucional, toda vez que la autoridad demandada refirió que el recurrente no agotó la vía administrativa antes de acudir a la jurisdicción constitucional. Al efecto, corresponde señalar que:

El recurso de amparo constitucional previsto por el art. 19 de la CPEabrg, ahora denominada acción de amparo conforme el art. 128 de la CPE vigente, es un recurso que otorga protección contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para la protección inmediata de esos derechos. 

El carácter subsidiario del recurso de amparo constitucional, ha sido desarrollado por reiterada jurisprudencia de este Tribunal, así la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, determinó las siguientes reglas y subreglas de improcedencia del recurso de amparo constitucional por subsidiariedad cuando: “1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiariedad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”. (Las negrillas son nuestras).

En el presente caso, Vicente Vladimir Pozo Lima, en conocimiento del memorándum de destitución emitido en su contra, por memorial con sello de recepción de SEDES  de 4 de septiembre de 2006, solicitó a la autoridad demandada, dejar sin efecto la medida, exponiendo justificativos a la ausencia a su puesto de trabajo, además de denunciar la ilegalidad de dicha medida por haberse dispuesto sin previo proceso. De la oportunidad de su presentación y contenido, se infiere que el mismo constituye impugnación de la decisión de la autoridad demanda con el objetivo de lograr la revocatoria del memorándum.

En este sentido, la autoridad administrativa, atendiendo la oportunidad y finalidad del petitorio, debió calificar el mismo como recurso de revocatoria, conforme  dispone el art. 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: “Calificación del Procedimiento. El órgano administrativo calificará y determinará el procedimiento que corresponda a la naturaleza de la cuestión planteada, si las partes incurrieran en error en su aplicación o designación” y una vez calificado el procedimiento como recurso de revocatoria debió tramitar el mismo conforme prevé el art. 46.I de la citada Ley que impone el impulso de oficio de los procedimientos administrativos. Sin embargo no lo hizo guardando silencio respecto a todas las solicitudes presentadas por el recurrente.

Por otra parte, el accionante transcurrido el plazo legal sin obtener un pronunciamiento de la autoridad respecto a petitorio, conforme la previsión del art. 17.III de la LPA, debió considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso jerárquico, pero no lo hizo, estando pendiente la utilización de dicho recurso. Situación que haría improcedente la activación de la jurisdicción constitucional en aplicación del principio de subsidiariedad antes desarrollado; empero, tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde la otorgación de la tutela por el Tribunal de garantías y la emisión de la presente Resolución, tiempo en el cual, dado el carácter inmediato de la ejecución de la Resolución de amparo, presumiblemente fueron agotados los medios de impugnación, dentro del proceso administrativo interno cuya iniciación fue dispuesta por el indicado Tribunal, sería contrario al principio de celeridad y economía procesal y a la inmediatez del recurso de amparo constitucional revocar la concesión dispuesta por el Tribunal de amparo, exigiendo el agotamiento del recurso jerárquico, situación por la que es posible de manera excepcional ingresar al análisis de fondo del presente recurso, ahora acción.

III.3.2. En cuanto a la vulneración del derecho al debido proceso

La autoridad demandada admitió que ante la constatación de la inasistencia del accionante a su puesto de trabajo por espacio de cuatro días, desde el 8 al 11 de agosto de 2006, dispuso directamente su destitución “por abandono a su fuente de trabajo”, decisión que no estuvo precedida de un proceso administrativo interno, al considerar que tal procedimiento no es aplicable a funcionarios públicos interinos.

Respecto al debido proceso consagrado como garantía constitucional en el art. 16 de la CPEabrg y art. 115.II de la CPE vigente; y como derecho humano en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, este Tribunal ha entendido, en su uniforme jurisprudencia, como "el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (…) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SSCC 418/2000-R y 1276/2001-R), siendo entendido el derecho a la defensa y presunción de inocencia en el orden constitucional, como instituto integrante de la garantía del debido proceso, los cuales son aplicables también en el ámbito administrativo sancionatorio.

En el presente caso, si bien el representado del accionante, de acuerdo a la clasificación de funcionarios públicos contenida en el art. 5 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) no se encuentra en la categoría de funcionario de carrera y no le son aplicables las disposiciones de inamovilidad funcionaria; sin embargo, esto no significa que en el ejercicio de sus funciones deba ser objeto de decisiones arbitrarias e imposición de sanciones sin tener opción de alegar en su defensa o presentar descargos. En esta línea, y en el supuesto que el despido o destitución se haya basado en la comisión de una falta, como ocurrió en el caso planteado, este Tribunal ha establecido que tal decisión debe basarse siempre en un proceso administrativo previo (SC  1031/2006-R de 16 de octubre de 2006). 

Por lo señalado, el Director del SEDES Oruro al destituir a Vicente Vladimir Pozo Lima, por el supuesto abandono de funciones sin previo proceso, ha actuado ilegalmente y vulnerando el derecho al trabajo consagrado en el art. 7.d) de la CPEabrg y art.  46.I.1 de la CPE, además de la garantía del debido proceso reconocida en el texto del art. 16.IV de la CPEabrg y art. 115.II de la CPE vigente, así como los principios que subyacen en la misma -derecho a la defensa y presunción de inocencia- aplicables  a toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, en virtud del cual toda sanción administrativa, debe ser resultado de un previo proceso, llevado conforme a ley, garantía que ha sido desconocido por la autoridad demandada.  

III.3.3. Respecto al derecho de petición

De la revisión del memorial de acción de amparo, si bien el accionante hace referencia a la falta de respuesta de la autoridad demandada a los petitorios presentados a esta, no refiere la vulneración del derecho de petición de su representado; por lo que el Tribunal de garantías, al otorgar tutela también por la vulneración de derecho petición ha obrado ultra petita.

Por las consideraciones precedentes, se concluye que el Tribunal de garantías, si bien declaró la tutela por el derecho de petición que no fue invocado, empero valoró correctamente los datos del proceso y normas aplicables al mismo, al declarar “Con lugar” y conceder la tutela solicitada, aunque la terminología no fue la adecuada.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), APRUEBA la Resolución 03/2007 de 26 de febrero, cursante de fs. 58 a 61 vta., pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Oruro; en consecuencia CONCEDE la tutela invocada contra Gregorio Fernández Ayma, Director Departamental de Salud de Oruro, con la modificación que no tutelar el derecho de petición.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA