SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0789/2010-R
Fecha: 02-Ago-2010
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0789/2010-R
Sucre, 2 de agosto de 2010
Expediente: 2007-15732-32-RAC
Distrito: Beni
Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
En revisión la Resolución 04/07 de 22 de marzo de 2007, cursante a fs. 25 y vta., pronunciada por la Sala Civil de la Corte Superior del Distrito Judicial de Beni, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por Gustavo Urresti Yureidini contra Marco Antonio Jordán Mendoza, Director General Ejecutivo del Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG), alegando la vulneración de su derecho a la “seguridad jurídica” y de la garantía al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a) y 16.IV de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
En el memorial presentado el 16 de marzo de 2007, cursante de fs. 13 a 15, el recurrente, Gustavo Urresti Yureidini, señala que fue funcionario del SENASAG, desde hace varios años, cargo al que accedió a través de concurso de méritos, desempeñándose como Jefe Nacional de Administración y Finanzas.
El Director Nacional Ejecutivo del SENASAG, procedió a ejecutar despidos ilegales, imponiendo al personal, la suscripción de contratos de trabajo por sólo ochenta y nueve días, con cláusula de despido sin causa justificada, con el preaviso de cinco días, hecho que motivó la reacción de los funcionarios, quienes reclamaron la ilegalidad de los contratos referidos, mismos que no respetaban las mínimas condiciones de trabajo que establecen las leyes.
El recurrente, como Jefe Nacional de la Unidad de Administración y Finanzas, en reunión ampliada con el Director Nacional Ejecutivo, observó la inconveniencia e ilegalidad de los contratos que se intentaba imponer a los funcionarios, hecho que generó que la reunión terminara abruptamente, iniciándosele un proceso administrativo, mismo que fue abierto por el Juez sumariante, quien dictó el Auto Inicial del Proceso, con el que se le notificó el 7 de marzo de 2007, a horas 10:20; sin embargo, a pesar de la sustanciación del proceso descrito precedentemente, fue sorprendido con su destitución el 9 del citado mes y año, a través del Memorando SENASAG-DN- “98/07 de “7 de marzo de 2007, por supuesto abandono de funciones por más de tres días, sin respetar garantías constitucionales, violando las propias reglas internas y específicas de la institución, en razón a que el Capítulo IV del Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, correspondiente al Subsistema de Movilidad de Personal, debe ser aplicado en concordancia con lo dispuesto por los arts. 17 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); 4 inc. c), 10 inc. e) y 44 del Reglamento Específico de Administración de Personal del SENASAG; concluyéndose, por tanto, que el despido, debe ser corolario de un proceso disciplinario administrativo interno, como señalan expresamente las normas citadas, como se entendió inicialmente al dictarse el Auto inicial del proceso administrativo que se le instauró.
I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados
Se denuncia la conculcación del derecho a la “seguridad jurídica” y de la garantía al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a) y 16.IV de la CPEabrog.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
El recurrente, plantea recurso de amparo constitucional contra Marco Antonio Jordán Mendoza, Director General Ejecutivo del SENASAG, solicitando se declare procedente el recurso concediéndole el amparo solicitado, y en consecuencia se deje sin efecto su ilegal destitución y se disponga la prosecución del proceso administrativo iniciado en su contra, debiendo declararse la responsabilidad del recurrido, con costas y calificación de daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Efectuada la audiencia el 22 de marzo de 2007, en presencia del recurrente, autoridades recurridas y la representante del Ministerio Público, conforme consta en el acta cursante a fs. 20 a 23 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación del recurso
El recurrente, ratificó íntegramente los términos del recurso in extenso, sin aportar nuevos argumentos con relevancia de orden constitucional a momento de resolver la presente causa, señalando sin embargo, que fue perseguido ilegalmente, vulnerando otros preceptos constitucionales que son objeto de otro recurso extraordinario.
Tanto del informe escrito del recurrido, cursante de fs. 18 a 19 vta., como la exposición del abogado, hacen una extensa argumentación respecto a que; 1) El Reglamento Interno de Personal presentado por el recurrente, no es el actualizado, toda vez que no cuenta con la Resolución Administrativa de aprobación, por tanto, adjunta el Reglamento actualizado y debidamente aprobado, por Resolución Administrativa (RA) 085/01; 2) Mediante memorándum SENASAG -DN 081/07 de 7 de marzo de 2007, se destituyó al recurrente del cargo de Jefe Nacional de Administración, en aplicación del art. 32 inc. g) del DS 26115, con relación al art. 26 del Reglamento Interno de Personal, facultado por el art. 10 del DS 25729 de 7 de abril de 2000, concordante con el art. 41 inc. f) del EFP, por inasistencia del recurrente a su fuente de trabajo por más de tres días consecutivos; 3) El retiro, tiene su fundamento en el hecho que el Director, tiene la facultad de destituir a cualquier funcionario, en cuanto exista normativa interna a dicho efecto; 4) El proceso interno instaurado contra el recurrente, por haber agredido físicamente al recurrido, continuará su sustanciación hasta su conclusión; 5) El recurrente, no fundamentó su recurso haciendo una relación de causalidad entre hechos y normas constitucionales vulneradas, requisito de contenido establecido por el art. 97.IV y VI de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC); y, 6) El recurrente, pudo hacer uso del recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, debiendo agotar la vía administrativa.
I.2.3. Resolución
La Sala Civil de la Corte Superior del Distrito Judicial de Beni, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 04/07 de 22 de marzo de 2007, cursante a fs. 25 y vta., por la que concedió el recurso, entendiendo que, el retiro del recurrente, fue de facto y no de derecho, sin posibilidad cierta de defensa, vulnerándose la garantía al debido proceso, disponiendo, por tanto, se deje sin efecto, el memorando de destitución SENASAG D.N. 081/07 de 7 de marzo de 2007, y se continué con el proceso administrativo iniciado.
II. CONCLUSIONES
Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El 26 de enero de 2007, el recurrente, suscribió con el SENASAG un contrato de prestación de servicios a plazo fijo, con vigencia al 31 de diciembre del mismo año, cuya cláusula tercera, definía su objeto, así también la instauración de las condiciones de contratación de servicios profesionales como Jefe Nacional de Administración y Finanzas, estableciendo que el contrato, quedará extinguido cuando el contratado no apruebe el proceso de evaluación y desempeño, o incurra en una falta administrativa, ética o penal (fs. 1 a 2).
II.2. En base a los informes realizados por la Encargada Nacional del Área de Personal del SENASAG, y del Asistente Jurídico (fs. 16 a 18 del anexo), mediante Memorando 081/07 de 7 de marzo de 2007, el Director General Ejecutivo del SENASAG, ahora recurrido, destituyó al recurrente de las funciones que prestaba, por la causal de abandono de funciones por tres días consecutivos sin justificación alguna, en aplicación del art. 32 inc. g) del DS 26115, con relación al art. 26 del Reglamento Interno de Personal aprobado por RA “085/01”, facultado por el inc. e) del art.10 del D.S 25729 (fs. 10).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente, ahora accionante, alega la vulneración de su derecho a la seguridad jurídica y de la garantía al debido proceso, por cuanto considera, que se le inició un proceso administrativo, mediante Auto Inicial, que le fue notificado; sin embargo, a pesar de la sustanciación del proceso, fue sorprendido con su destitución a través del memorando SENASAG-DN- 081/07 de 7 de marzo de 2007, por el supuesto abandono de funciones por más de tres días, sin respetar garantías constitucionales, violando las propias reglas internas y específicas del SENASAG, debiendo aplicarse el Capítulo IV del DS 26115, correspondiente al Subsistema de Movilidad de Personal, en concordancia con lo dispuesto por los arts. 17 del EFP y 4 inc. c), 10 inc. e) y 44 del Reglamento Específico de Administración de Personal del SENASAG. En consecuencia, corresponde analizar si en el presente caso, se concedió correcta o incorrectamente la tutela solicitada.
III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009
Cuando una Constitución es reformada o sustituida por una nueva, la Constitución en sí, mantiene su naturaleza jurídica, toda vez que ontológicamente sigue siendo la misma norma -fundamental y suprema dentro de un Estado- y, precisamente por su especial y exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es igual que de las normas ordinarias, de manera que la Constitución Política del Estado y sus disposiciones, a partir de su promulgación el 7 de febrero de 2009, se constituye en la Ley Fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico del nuevo Estado boliviano, acogiendo en su contexto valores y principios propios de la realidad sobre la cual se cimienta la convivencia social en un Estado Social y Democrático de Derecho; en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella (art. 410.II de la Constitución Política del Estado vigente [CPE]), pudiendo inclusive, operar hacia el pasado, por cuanto su ubicación en la cúspide del ordenamiento jurídico implica que es éste el que tiene que adecuarse a aquélla, pues sus preceptos deben ser aplicados en forma inmediata, salvo que la propia Constitución disponga otra cosa, en resguardo de una aplicación ordenada y de los principios constitucionales.
En este sentido, el art. 410.II de la CPE, establece la supremacía de la Constitución Política del Estado y el art. 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, (PRIMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN Y VIGENCIA DE LAS LEYES), determina: “Las competencias y funciones de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Constitucional, del Consejo de la Judicatura, del Tribunal Agrario Nacional y del Ministerio Público se regirán por la Constitución Política del Estado y por las leyes respectivas…”.
Por consiguiente, considerando que la Constitución vigente, ha abrogado la Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores, y que la Disposición Final de la misma establece: “Esta Constitución aprobada en referéndum por el pueblo boliviano entrará en vigencia el día de su publicación en la Gaceta Oficial”, tomando en cuenta la primacía de la Constitución, la presente Sentencia, pronunciada en vigencia de la nueva Ley Suprema, resuelve el caso concreto a la luz de las normas constitucionales actuales, sin dejar de mencionar las invocadas por el accionante al momento de plantear el recurso.
III.2. Términos en la presente acción tutelar
La Constitución Política del Estado vigente, dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la Acción de Libertad…”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a la falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada y, en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…” (las negrillas y el subrayado son nuestros).
Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).
En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante” y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. Asimismo, en cuanto a la terminología con referencia la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.
En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R y AC 0107/2006-RCA, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la LTC, incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 del mismo cuerpo legal. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.
No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.
A fin de unificar y armonizar criterios de orden procesal, se deja constancia, que a partir de la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, corresponde utilizar la terminología precedentemente explicada, la cual será de carácter vinculante conforme disponen los arts. 4 y 44.I de la LTC, para todas autoridades judiciales que actúen como tribunal de garantías constitucionales, como para este Tribunal.
III.3.Categoría de funcionario público del accionante
En el mismo sentido, el art. 60 del DS 26115, Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NBSAP), de 16 de marzo de 2001, señala que: “No están sometidos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a las presentes Normas Básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyo procedimiento, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”.
De la revisión de la documentación cursante en el expediente administrativo, se concluye que el accionante, al momento de su destitución, mantenía una relación laboral eventual vigente con el SENASAG, a través de un contrato de prestación de servicios a plazo fijo, cuya fecha de vencimiento era el 31 de diciembre de 2007, adquiriendo por tanto, la categoría legal de personal eventual con cargo a la partida 12100, persé, se hallaba alcanzado por el art. 60 del DS 26115 (NBSAP).
Asumiendo como incierta, la afirmación del demandante, respecto a su condición de funcionario de carrera, corresponde ingresar a la compulsa de antecedentes y datos del proceso.
III.4. Análisis del caso concreto
A través del siguiente análisis, éste Tribunal, concluye que en los dos escenarios legales, el accionante, en desconocimiento de su real condición legal, tuvo expedita la vía administrativa, para reclamar sus derechos, previamente a la interposición de la acción de amparo constitucional.
a) En caso de considerarse funcionario de carrera
El art. 67 de la Ley 2027 (EFP), establece que los procedimientos que regulen los recursos de revocatoria y jerárquico, serán aprobados mediante Decreto Supremo; a dicho efecto, el Poder Ejecutivo promulgó el DS 26319, reglamento por el que se establece el procedimiento administrativo para la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquico a que hacen referencia los arts. 65, 66 y 67 de la precitada ley.
El DS 26319 en su art. 12, señala que los funcionarios públicos de carrera o aspirantes a la misma, podrán impugnar las resoluciones o actos administrativos definitivos, relativos a decisiones referidas al ingreso, promoción y retiro de la carrera administrativa, y aquellos derivados de procesos internos, mediante la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, en las condiciones y con los procedimientos previstos en ese capítulo.
Por su parte, el art. 29 del Decreto Supremo citado, establece que: “…el recurso de revocatoria, procede exclusivamente contra las resoluciones o actos administrativos definitivos señalados en los parágrafos I o II del Artículo 9 del presente Decreto, siempre que dichas resoluciones o actos, a juicio de los interesados: a) Afecten, lesionen o puedan causar perjuicio a sus legítimos intereses y b) Violen o infrinjan los principios, normas y procedimientos establecidos en la Ley 2027, y sus reglamentos, las Normas Básicas de Administración de Personal, sus reglamentos básicos y disposiciones secundarias o especializadas.
El art. 33.I del mismo Decreto Supremo, señala que: “Contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el Interesado únicamente podrá interponer el recurso jerárquico. Se entenderá que el recurso ha sido denegado, si vencido el plazo no se hubiere dictado resolución”.
Finalmente, el inc. a) del art. 38 del DS 26319, dispone que la vía administrativa, quedará agotada cuando no se hubieran presentado los recursos administrativos previstos y establecidos en el mismo Decreto.
b) Aplicando únicamente el contrato eventual cursante a fs. 1 y 2
En el caso de que únicamente se tomara en cuenta el contrato del accionante con el SENASAG, como la norma aplicable a su relación laboral, en cumplimiento del art. 6 de la Ley 2027 (EFP) y 60 del DS 26115 (NBSAP), se puede afirmar que de igual manera, tenía expedita la vía administrativa para presentar recursos de revocatoria y jerárquico, conforme la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), entendiendo que el Memorando SENASAG-DN- 081/07 de 7 de marzo de 2007, encierra en si un acto administrativo que afecta sus intereses legítimos.
Entonces, corresponde citar el AC 0051/2010- RCA de 17 de mayo, que reza: “De acuerdo a la naturaleza jurídica del amparo constitucional, este recurso es de carácter subsidiario, conforme prescribe el art. 94 de la LTC, en cuanto no es viable, en la medida en que hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; es decir, que para la procedencia de este recurso extraordinario, ´…el recurrente debe utilizar cuanto recurso le franquee la ley, sea ante la autoridad o persona que lesionó su derecho o ante la instancia superior a la misma en caso que se trate de autoridad y, en el caso de particulares, acudir ante la autoridad que conforme a la naturaleza del acto ilegal u omisión indebida le pueda otorgar protección inmediata, y sólo se concederá el amparo, no obstante la existencia de otras vías, cuando las mismas resulten ineficaces para la defensa de los derechos, excepción que dependerá de la problemática planteada´ (SC 0703/04-R de 11 de marzo)”.
La SC 0146/2010 de 17 de mayo, señala: “Por tanto, el recurso de amparo constitucional por el carácter de subsidiaridad, no puede operar cuando existen otros medios ordinarios o extraordinarios para la protección que se busca. Así ha declarado este Tribunal en muchas SSCC, tales como las signadas con los números 0703/2000-R, 0880/2000-R, 0891/2000-R, 0220/2001-R, 0915/2001-R y 1413/2002-R, entre otras”.
En conclusión, se afirma que el accionante, tuvo expedita la vía administrativa, dentro de la cual pudo “justificar” los tres días de inasistencia mediante certificación o documentación que desvirtúe la causal denunciada en su contra.
De lo señalado, se concluye que el Tribunal de garantías, al haber concedido, el recurso, no ha compulsado correctamente los hechos ni los alcances de la normativa aplicable a autos.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve REVOCAR la Resolución 04/07 de 22 de marzo de 2007, cursante a fs. 25 y vta., pronunciada por la Sala Civil de la Corte Superior del Distrito Judicial de Beni; y en consecuencia DENIEGA la tutela solicitada, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada, al no haberse agotado la vía administrativa, con la salvedad que todos los actos administrativos y de otra índole jurídica, que se hallan acordes a ley, y que fueron suscritos por Gustavo Urresti Yureidini, no se consideran nulos y se convalidan, preservando la paz y orden jurídico, protegiendo de ésta manera los derechos adquiridos de los administrados y las situaciones administrativas que causaron estado.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
La carrera administrativa, no alcanza el tercer nivel institucional, ya que éste, corresponde al nivel ejecutivo, planteándose la duda en autos, si el nivel de Jefe Nacional de la Unidad de Administración y Finanzas, es nivel 3 o 4 de la institución. Al respecto, el art. 6 (OTRAS PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS AL ESTADO) de la Ley 2027 (EFP), señala que: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación, se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”.