SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0033/2010
Fecha: 20-Sep-2010
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0033/2010
Sucre, 20 de septiembre de 2010
Expediente: 2007-16089-33-RDN
Distrito: La Paz
Magistrado relator: Juan Lanchipa Ponce
En el recurso directo de nulidad interpuesto por Rene Barrios Vacaflor contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional de la República ahora Estado Plurinacional y su gabinete de Ministros: David Choquehuanca Céspedes, Ministro de Relaciones Exteriores; Juan Ramón Quintana Taborga, Ministro de la Presidencia; Alfredo Octavio Rada Vélez, Ministro de Gobierno; Walker San Miguel Rodríguez, Ministro de Defensa Nacional; Celima Torrico Rojas, Ministra de Justicia; Gabriel Loza Tellería, Ministro de Planificación del Desarrollo; Luis Alberto Arce Catacora, Ministro de Hacienda; Abel Mamani Marca, Ministro del Agua; Celinda Sosa Lunda, Ministra de Producción y Microempresa; Jerges Mercado Suárez, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; Susana Rivero Guzmán, Ministra de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente; Carlos Villegas Quiroga, Ministro de Hidrocarburos; y, Energía; Luis Alberto Echazú Alvarado, Ministro de Minería y Metalurgia; Walter Juvenal Delgadillo Terceros, Ministro de Trabajo; Magdalena Cajías de la Vega, Ministra de Educación y Culturas; y, Nila Heredía Miranda, Ministra de Salud y Deportes, demandando la nulidad del Decreto Supremo (DS) 29117 de 1 de mayo de 2007.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
El recurrente, en el escrito presentado el 31 de mayo de 2007, cursante de fs. 33 a 37 y vta., se apersona en su condición de peticionario minero, conforme se desprende de la copia del formulario de solicitud de concesión minera 30461, denominada "6 de enero I", compuesta por tres cuadrículas mineras, ubicada en el cantón Atocha, provincia Sud Chichas del departamento de Potosí, con registro de cargo de presentación de 19 de diciembre de 2006, a horas 11:15.
Alega que en su condición de peticionario minero, y al haberse dejado sin efecto su trámite de concesión minera, presenta este recurso, al considerar que el Presidente del ahora Estado Plurinacional y los Ministros de su Gabinete han usurpado funciones del Poder Legislativo al emitir el DS 29117 del 1 de mayo de 2007, pues conforme el art. 29 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg), sólo dicho Poder tiene facultad para alterar y modificar los códigos, así como para dictar reglamentos y disposiciones sobre procedimientos judiciales, por lo que al haberse obrado con absoluta falta de jurisdicción y competencia, los recurridos han adecuado su conducta a la previsión contenida en el art. 31 de la CPE abrg, que sanciona con nulidad los actos de quien usurpe funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan función jurisdicción o potestad que no emane de la ley, pues si bien el art. 136.I y II de la CPEabrg, establecía el dominio originario del Estado además de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento, una ley debía ser la encargada de establecer las condiciones de éste dominio y de su concesión a los particulares, no es menos cierto que Ley de 5 de diciembre de 1917, abrogada por la Ley 1243 de 11 de abril de 1911, introdujo nuevas y diferentes normas, como la referida a que la reserva fiscal sólo podía ser decretada para fines de catastro minero y únicamente por dos años, pero como dicha disposición ha sido abrogada por el Código de Minería de 1997, corresponde que el DS 29117, ahora impugnado se fundamente en dicha Ley, ya que aún, en el caso de que fuera declarada vigente, la facultad del Poder Ejecutivo quedaría circunscrita únicamente a declarar la reserva fiscal sólo para fines de catastro, lo que no ocurrió.
I.2. Autoridades recurridas y petitorio
El recurso directo de nulidad está dirigido contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional de la Republica hoy del Estado Plurinacional y todo su Gabinete Ministerial, solicitando se declare la nulidad del DS 29117.
I.3. Admisión y citaciones
Por AC 293/2007-CA de 12 de junio, la Comisión de Admisión de este Tribunal admitió el recurso, disponiéndose la citación de las autoridades demandadas para que respondan y remitan los antecedentes, cumpliéndose las diligencias el 27 de junio de 2007, a Magdalena Cajías de la Vega y Celima Torrico Rojas, Ministras de Educación y de Justicia; el 2 de julio del referido año; a Juan Evo Morales Ayma, Presidente y David Choquehuanca Céspedes, Walter Juvenal Delgadillo Terceros, Gabriel Loza Tellería, Luis Alberto Arce Catacora, Celinda Sosa Lunda, Luis Alberto Echazú Alvarado, Jerges Mercado Suárez, Carlos Villegas Quiroga y Juan Ramón Quintana, Ministros de Relaciones Exteriores y Culto, de Trabajo, de Planificación del Desarrollo, de Hacienda, de Producción y Nueva Empresa, de Minería y Metalurgia, de Obras Públicas, de Hidrocarburos y de la Presidencia respectivamente; el 3 de julio del citado año, a Susana Rivero Guzmán, Nila Heredía Miranda, Alfredo Octavio Rada Vélez, Walker San Miguel Rodríguez y Abel Mamani Marca, Ministros de Desarrollo Cultural, de Salud y Deportes, de Gobierno, de Defensa y de Agua, respectivamente, tal como se advierte de las diligencias cursantes de fs. 62 a 66.
I.4. Alegaciones de las autoridades recurridas
Las autoridades demandadas representadas por Martín Luis Burgoa Luna y César Adalid Siles Bazán, en el memorial presentado el 11 de julio de 2007, cursante de fs. 118 a 122 vta., señalan: a) El DS 29117 fue aprobado en relación al art. 136 de la CPEabrg., que establece que el suelo y subsuelo con todas sus riquezas naturales, son de dominio originario de Estado y las condiciones de ese dominio serán regulados por ley; b) La Ley de 5 de diciembre de 1917, faculta al Poder Ejecutivo declarar la reserva fiscal de tierras o regiones del país resguardando derechos preconstituidos; el art. 1 de la Ley 1777 de 17 de mayo de 1997, actual Código de Minería ratifica el dominio originario del Estado sobre los recursos mineralógicos; c) Debe existir prospección y exploración de todo el territorio, con el fin de elaborar la carta geológica nacional, por lo que en reunión del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONAPES), se determinó aprobar el Decreto Supremo, cuyo objetivo principal es declarar reserva fiscal a todo el territorio nacional; d) El DS 29117, tiene como base legal, la Ley de 5 de diciembre de 1917, que faculta al Poder Ejecutivo a declarar zonas de reserva fiscal, respetando las concesiones mineras; facultad del Estado que proviene del sistema dominial y regalista que considera a las minas como bienes patrimoniales del Estado, quien como persona jurídico-económico tiene la facultad de enajenar; arrendar y aún trabajar los yacimientos; de intervenir en la explotación y aprovechamiento de las sustancias y de cobrar las contribuciones; e) Las concesiones mineras de ninguna manera tratan de derechos adquiridos y por lo tanto preconstituidos, la prioridad en la solicitud otorga tan sólo un derecho preferente para obtener la concesión minera, es decir que el peticionario minero, aún no es concesionario; f) Las concesiones mineras tienen una determinada tramitación administrativa que concluye con el título ejecutorial que representa el derecho del concesionario y es en esta etapa donde recién se podrá establecer que existe una concesión minera y por tanto un derecho adquirido; g) El art. 136.I de la CPEabrg establece que: "Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, fluviales y medicinales, así como los elementos y las fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento"; el art. 37 del mismo cuerpo legal por su parte establece que: "Los bienes del patrimonio de la nación constituyen propiedad pública, inviolable, siendo deber de todo habitante del territorio nacional respetarla y protegerla"; finalmente, el art. 138 de la citada Ley Fundamental dispone que: "Pertenecen al patrimonio de la nación los grupos mineros nacionalizados como una de las bases para el desarrollo y diversificación de la economía del país, no pudiendo aquellos ser transferidos o adjudicados en propiedad a la empresas privadas por ningún título. La administración superiores de la industria minera estatales estarán a cargo de una entidad autárquica con las atribuciones que determine la Ley; h) La "Ley de 5 de diciembre de 1917" está vigente y tiene relación con la Ley" 1243 de 11 de abril de 1991, por lo que establece en su art. 18 que: "…el Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo, podrá declarar como Reserva Fiscal determinadas zonas del territorio nacional", no incurre en contradicción alguna; i) Verificadas las disposiciones del Título V de la Ley 1777 o Código de Minería no se encuentra ninguna disposición que de manera expresa o tácita abrogue o derogue la "Ley de 5 de diciembre de 1917", no pudiendo ser interpretada aisladamente y fuera de contexto, tanto de la misma ley como del resto que integra el ordenamiento jurídico; y, j) Al tenor del Manual de Técnicas Normativas, aprobado por DS 25350 de 8 de abril de 1999, son Decretos Supremos aquellas disposiciones aprobadas por el Consejo de Ministros, que constituyen el desarrollo reglamentario de las leyes aprobadas por el Poder Legislativo, adquiriendo también dicha calidad aquellas otras disposiciones que regulan materias que conforme a la Constitución o las leyes corresponden a la competencia del consejo de ministros, aspecto que evidencia que el DS 19117, fue emitido dentro del ejercicio de jurisdicción o potestad establecida por el art. 96 y 102 de la CPEabrg.
I.5. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
El art. 4 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, establece que las competencias y funciones de este Tribunal se circunscriben únicamente a la "…revisión y liquidación de los recursos constitucionales presentados hasta el 6 de febrero de 2009", y dado que la carga procesal es considerable, a objeto de resolver todas las causas dentro de los alcances previstos por la referida Ley, el Pleno de este Tribunal mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, ha dispuesto la resolución de causas mediante sorteo, con el cómputo del plazo desde dicho acto procesal. En consecuencia, habiéndose procedido al sorteo de la causa el 10 de agosto, la presente resolución es pronunciada dentro de plazo legal.
II.1. El 19 de diciembre de 2006, el recurrente mediante formulario 30461 presento la solicitud de concesión minera denominada "6 de Enero I", compuesta por tres cuadriculas ubicada en la jurisdicción del cantón Atocha, provincia Sud Chichas, del departamento de Potosí, presentado ante la Superintendencia Regional de Minas de Tupiza (fs. 2 a 3 vta.).
II.2. Las autoridades recurridas emitieron el DS 29117 de 1 de mayo de 2007, por el que declararon Reserva Fiscal Minera a todo el territorio nacional, prohibiendo el otorgamiento de nuevas concesiones y quedando sin efecto las que estuvieren en tramite, pudiendo levantarse total o parcialmente, una vez concluidos los estudios de prospección y exploración realizados por el Servicio Nacional de Geología y técnico en minas (SERGEOTECMIN) (fs. 9).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente interpone recurso directo de nulidad, aduciendo que las autoridades recurridas han usurpado funciones del Poder Legislativo emitido sin competencia ni jurisdicción el DS 19117 de 1 de mayo de 2007, que declara reserva fiscal a todo el territorio nacional, dejando sin efecto las solicitudes de concesión minera que estuvieran en trámite. Por consiguiente, corresponde determinar si se activó la vía correcta y si es evidente la usurpación de funciones.
III.1. Operatividad y aplicación en el tiempo del bloque de constitucionalidad.
Antes de desarrollar la argumentación jurídica conveniente al caso concreto; previamente, e imperante referirse a la uniforme jurisprudencia que este Tribunal Constitucional ha desarrollado a partir de la SC 0001/2010-R de 25 de marzo y todas las posteriores, en ese contexto, debe establecerse que la Constitución Política del Estado, aprobada mediante referendo constitucional de 25 de enero de 2009, es de aplicación directa a las causas conocidas por el Tribunal Constitucional, aspecto que emana de su carácter de norma suprema del orden jurídico y que además se encuentra debidamente sustentado por los principios de irradiación y de eficacia plena del bloque de constitucionalidad ampliamente explicados en la SC 0008/2010-R de 6 de abril, entre otras.
III.2. Del recurso directo de nulidad
El recurso directo de nulidad como recurso de rango constitucional está previsto en el art. 202 inc. 12) de la Constitucion Politica del Estado (CPE), al establecer como una de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, conocer y resolver "Los recurso directos de nulidad", ello con la finalidad de resguardad la previsión contenida en el art. 122 de la CPE, en sentido de que: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley", previsión que está concebida por la Constitución como una de las garantías jurisdiccionales; y que en la anterior Ley Fundamental la contemplaba en su art. 31.
La norma procesal especial vigente es la Ley del Tribunal Constitucional que en su art. 79 establece: "I.- Procede el recurso directo de nulidad contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley. II.- También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado". Es decir, que dada su naturaleza jurídica es un recurso constitucional tendiente a evitar el abuso o extralimitación de las atribuciones, como también la usurpación de funciones, o la actuación sin gozar jurisdicción ni competencia, o tendiendo las mismas no hay exceso y se vite actos y resoluciones más allá de lo permitido por la norma jurídica. De ahí por qué su finalidad, es que ante esos casos mediante Sentencia Constitucional se declare fundando el recurso y como efecto se disponga: "La nulidad de la resolución o el acto recurridos, cuando el Tribunal encuentre que la autoridad obró sin jurisdicción o sin competencia, o hubiere dictado la resolución después de haber cesado en sus funciones o estando suspendida de ellas", es más, dado que lo se pretende es la paz social y convivencia pacífica, inclusive el Tribunal tiene la potestad de disponer de oficio, la remisión de antecedentes al Ministerio Público para el procesamiento penal correspondiente; y en cambio si el recurso es declarado infundado, es por que este Tribunal ha considerado que la autoridad recurrida obró con jurisdicción y competencia, y en ese caso, inclusive es posible la imposición de costas y multa al recurrente; tal cual lo establece el art. 85 de la LTC.
III.3. El recurso directo de nulidad no es la vía idónea para impugnar Decretos Supremos
Al respecto este Tribunal ya se ha pronunciado la temática, a través del AC 0046/2010-CA de 5 de abril, en el que partió del análisis refiriéndose a los alcances del control de constitucionalidad, señalando que: "En Bolivia, el Tribunal Constitucional, fue creado por la Constitución Política del Estado reformada en 1994, reconocimiento constitucional a partir del cual se afirma que existe un control de constitucionalidad concentrado, en cuya faceta reparadora de control de constitucionalidad, se encuentran tres brazos específicos de control a saber: El Control normativo, el control competencial y el control referente al respeto y vigencia de Derechos Fundamentales.
En cuanto al control normativo de constitucionalidad, señalo que: "…es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respeto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares". Luego añadió que: "…el control sobre normas de carácter general y los efectos de las decisiones del control normativo de constitucionalidad, son los rasgos distintivos de esta modalidad de control de constitucionalidad, en relación con el control competencial y con el control de constitucionalidad referente al respeto y vigencia de derechos fundamentales".
En cuanto al control competencial, sostuvo que: "…es aquel que tiene la finalidad de verificar el respeto a la garantía de la competencia plasmada en el Art. 31 de la Constitución abrogada y 122 de la Constitución vigente, para cuyo efecto, el recurso directo de nulidad es el mecanismo idóneo para controlar la vigencia de esta garantía. Entonces, el objeto de este brazo de control de constitucionalidad, se refiere a todos los actos de naturaleza administrativa o jurisdiccional con efectos particulares que puedan afectar la citada garantía, no encontrándose dentro de su alcance por tanto, las normas de carácter general, cuya protección encuentra cauce en el control normativo de constitucionalidad tal como se explicó".
En cuanto al control referente al respeto de derechos fundamentales, dijo que: "…se refiere al resguardo que el órgano contralor realiza en cuanto a la vigencia plena de los Derechos insertos en el Bloque de Constitucionalidad vigente, tarea que realiza a través de los recursos de habeas corpus, amparo constitucional y habeas data, regulados por los arts. 18, 19 y 23 de la constitución abrogada; denominados de acuerdo al nuevo modelo constitucional, acción de libertad, acción de amparo y acción de protección de privacidad, aclarándose que de acuerdo a la Constitución vigente, el ámbito de control de constitucionalidad".
Finalmente, resolviendo el caso concreto señaló que: "…el objeto del presente recurso directo de nulidad, es la anulación del art. 5 del DS 29339 de 14 de noviembre de 2007, pronunciado por el Poder Ejecutivo, disposición que es de carácter general, por tanto, en virtud a su naturaleza, las partes no pueden activar el control competencial de constitucionalidad a través del recurso directo de nulidad, toda vez que para normas generales, la ingeniería constitucional vigente en el momento de la interposición de este recurso, diseñó el control normativo de constitucionalidad a través ya sea del recurso directo de inconstitucionalidad o en su caso, mediante el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, como se tiene explicado en el punto precedente. En consecuencia, al ser evidente que el recurrente ha equivocado la vía de impugnación de una norma jurídica, la demanda se torna manifiestamente infundada y carente de fundamento jurídico que amerite una decisión en el fondo, siendo por ende inadmisible, tal cual lo establece el Art. 82.III de la Ley del Tribunal".(las negrillas agregadas).
A ello, se añade que el recurso directo de nulidad previsto por el art. 79 de la LTC, señala que procede el mismo contra: "I (…) todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley" y "II. (…) contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado" (las negrillas agregadas). Es decir, que es una acción o medio jurisdiccional reparador de rango constitucional, a través del cual se hace un control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas cuya finalidad es declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución Política del Estado y las leyes; como ya se explicó en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Resolución; sin embargo, no tiene por finalidad ejercer un control normativo de constitucionalidad, al respecto, la anterior Constitución en su art. 120.1ª, señaló que es atribución del Tribunal Constitucional, conocer y resolver en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales…" (las negrillas son nuestras), norma que respecto a la actual Constitución art. 202.I, establece que es atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, "…conocer y resolver en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autónomicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanza y resoluciones no judiciales…" (las negrillas son nuestras).
Ahora bien, el art. 7 de la LTC que desarrolla estas facultades constitucionales, establece dos formas del control normativo de constitucionalidad a través del "1) Recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad de leyes, decretos, y resoluciones de cumplimiento general…; y 2) Recurso indirecto o incidentales de inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales" (las negrillas nos pertenecen), hoy acción de inconstitucionalidad abstracta y acción de inconstitucionalidad concreta. Casos en los que puede demandarse la inconstitucionalidad por la forma (origen de la norma jurídica) o por el fondo (contenido de la norma jurídica), pues su finalidad es depurar el ordenamiento jurídico ante la eventualidad de estar frene a una norma contraria a la Constitución. En coherencia con ello, es que el art. 58 de la LTC, con relación 65 de la misma Ley, en cuanto a los efectos de la sentencia establece que la misma: "I. …declarará la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley, decreto o resolución de alcance general impugnado, en todo o en parte.", en el primer caso tendrá: "II. …efecto abrogatorio …", y en el segundo caso: "III. (…) efecto derogatorio de los artículos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes" (las negrillas y subrayado son nuestros).
De lo que se concluye, que la finalidad del recurso directo de nulidad no es ejercer un control normativo de constitucionalidad, es decir de normas jurídicas a objeto de su abrogatoria o derogatoria, sino un control competencial de actos o resoluciones en concreto, sean éstas judiciales o administrativas.
III.4. Análisis del caso concreto
El objeto del presente recurso busca la nulidad del DS 29117 de 1 de mayo de 2007, pronunciado por el Poder Ejecutivo hoy Órgano Ejecutivo, disposición que es de carácter general y contenido esencialmente normativa, impugnación que la hace con el argumento de que: "el Poder Ejecutivo no tiene facultad para declarar reserva fiscal" (sic) cursante a fs. 37, habiendo infringido normas constitucionales como ser el art. 136.I y II, 29, 228 y 229 de la CPE abrg., y que "no existe en la legislación minera la figura de la reserva fiscal" (sic) cursante a fs. 36 y vta.
En consecuencia, es evidente que lo impugnado a través de este recurso competencial, es una norma jurídica en esencia, pues se trata de Decreto Supremo, donde pide un contraste con las normas constitucionales, es decir, se pide un test de constitucionalidad del origen de la norma; esa situación; hace inadmisible, puesto que como se tiene explicado el orden constitucional y la ley especial, establecen la acción de constitucional en cualquiera de las dos vías -abstracta o incidental- el control normativo de los decretos supremos, con los efectos abrogatorios o derogatorios, no así el recurso directo de nulidad.
Consecuentemente, no es posible ingresar al análisis de fondo, y pronunciar fundado o infundado el recurso, sino la improcedencia del mismo.
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 6) y 79 de la LTC, resuelve declarar IMPROCEDENTE, el presente recurso directo de nulidad interpuesto por René Barrios Vacaflor demandando la nulidad del Decreto Supremo (DS) 29117 de 1 de mayo de 2007.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Magistrado, Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés por ser de voto disidente.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
II. CONCLUSIONES
POR TANTO