SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0828/2012

III.4. Desde otra perspectiva necesaria, es necesario analizar la doctrina constitucional de prohibición de anulación de actos administrativos que generaron derechos; ya que a efectos de resolver la problemática suscitada en la presente acción, es ineludible precisar que la jurisdicción constitucional boliviana ya ha tomado conocimiento de casos similares, en los cuales, las autoridades de los gobiernos municipales, revocaron sus propios actos administrativos, afectando la seguridad jurídica y el principio de buena fe, legalidad y presunción de legitimidad del Estado, declarando que esa actitud es lesiva de derechos fundamentales y principios constitucionales, por lo que no son admisibles por el sistema constitucional.

Un Estado Democrático de Derecho se organiza y rige por los principios fundamentales, entre ellos, el de seguridad jurídica, buena fe y la presunción de legitimidad del acto administrativo. La seguridad según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, implica: 'exención de peligro o daño, solidez, certeza plena, firme convicción' y, la seguridad jurídica, conforme enseña la doctrina es: 'condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio' concepto que fue asumido por este Tribunal en su jurisprudencia cuando se encontraba vigente la anterior Constitución Política del Estado. Ahora bien, conforme al entendimiento de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, la seguridad jurídica constituye uno de los principios que sustenta la potestad de impartir justicia conforme al mandato contenido en el art. 178 de la misma norma; en consonancia con ello, se entiende que la interpretación constitucional debe orientarse a mantener la seguridad jurídica y la vigencia del Estado de Derecho, pues las normas constitucionales constituyen la base del resto del ordenamiento jurídico.

Como principio general informador de la potestad de impartir justicia, otorga una importancia fundamental, como orientación axiológica para la comprensión del sistema jurídico nacional, condiciona la actividad discrecional de la administración y de la jurisdicción, y constituye además, el sentido teleológico para la interpretación, integración y aplicación de las normas jurídicas.

De lo manifestado se desprende que la administración municipal, conforme al art. 3 de la LM, es la entidad autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio que representa institucionalmente al Municipio, forma parte del Estado y contribuye a la realización de sus fines. En consecuencia, es deber del municipio, como parte integrante del Estado, proveer seguridad jurídica a los ciudadanos asegurando a todas las personas el efectivo ejercicio de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales proclamados por la Constitución Política del Estado, los Tratados, Convenios y Convenciones suscritos y ratificados por el Estado como parte del bloque de constitucionalidad, así como las leyes ordinarias.

Entre los principios generales a los que debe regirse la actividad administrativa en la relación entre los particulares y la Administración Pública, se encuentra el de buena fe, citado por el art. 4 inc. e) de la LPA, el que expresa que se presume el principio de buena fe y concluye en que la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo.

La SC 0095/2001 de 21 de diciembre, con relación a este principio expresa que: '…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas…'.

Vinculado a ello, en la SC 0998/2002-R de 16 de agosto se precisa lo siguiente: '…tal entendimiento, queda plenamente sustentado en un razonamiento lógico y elemental, pues habiéndose basado el acto administrativo en el principio de la buena fe y culminado su proceso en una resolución, no puede el administrado y menos la Administración, por voluntad unilateral, dejarlo sin efecto, sea cual fuere la razón para ello, pues un actuar así, desnaturalizaría por completo los principios fundamentales en los que se asienta un Estado democrático de derecho (…) y por lo tanto (…) se presume la buena fe del profesional que realiza la gestión y del administrador público que emite la resolución, por lo mismo se presume su legitimidad y legalidad; en esa circunstancia, los ciudadanos deben tener confianza y seguridad no sólo del ordenamiento jurídico, sino de las actuaciones que han realizado ante las autoridades que ostentan el Poder Público, quienes deben asegurarles una convivencia pacífica y principalmente, permanencia y estabilidad de sus actos administrativos”.

Conforme a las normas del art. 27 de la LPA, el acto administrativo es: '(…) toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo'.

Y el art. 59.II del citado cuerpo legal, dispone que: 'No procede la revocación de oficio de los actos administrativos estables que adquieran esta calidad de conformidad a lo establecido en el presente Reglamento. La contravención de esta restricción obligará a la autoridad emisora del acto ilegal o a la superior jerárquica a revocarlo'”.

“Al respecto y para poder entender la problemática planteada en el caso concreto, es imperante señalar que todo acto administrativo es una declaración unilaterial de la administración en cualquiera de sus niveles y que al emerger del ejercicio de una potestad administrativa, plasma una decisión que genera efectos o consecuencias jurídico-administrativas directas e inmediatas, razón por la cual, se caracterizan por su ejecutoriedad para la consecución de los fines públicos perseguidos y por su presunción de legalidad y legitimidad.

Para el tratadista Hugo Caldera, el acto administrativo constituye una exteriorización unilateral de competencia por parte de un órgano administrativo en ejercicio de potestades jurídicas administrativas destinadas a alcanzar fines públicos encomendados a este órgano, opinión acorde con la vertida precedentemente y armonizable al ordenamiento jurídico boliviano.

En este contexto, el art. 27 de la LPA, señala que: 'se considera acto administrativo a toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional …'. Asimismo, esta disposición en la última parte señala que el acto administrativo '…es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo, características que coinciden plenamente con los principios de legalidad y presunción de legitimidad disciplinados por el inciso g) del art. 4 de de la señalada ley.

En este contexto, a partir de las características antes señaladas, se tiene que los actos administrativos, una vez agotada la instancia administrativa, adquieren la calidad de 'firmeza', en virtud de la cual, adquieren estabilidad y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de 'autotutela', disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA.

Como se ha señalado supra y a partir de la estructuración del principio de 'autotutela' de la administración pública y en virtud a la característica de firmeza de los actos administrativos, se configura una garantía constitucional a favor del administrado, en virtud de la cual, ningún nivel de la administración pública, puede modificar, alterar o anular 'de oficio' un acto administrativo estable, cuya presunción de legitimidad y legalidad, solamente puede ser desvirtuada a través del control jurisdiccional de actos administrativos.

Ahora bien, es imperante señalar también, que un acto administrativo, puede ser anulado de acuerdo a las causales establecidas taxativamente en el art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en ese contexto, interpretando teleológica y sistémicamente el parágrafo II de esta disposición, se tiene que la nulidad de actos administrativos es procedente a través de los recursos administrativos disciplinados en la propia LPA, empero, para el supuesto en el cual, la propia administración pública, pretenda anular un acto administrativo estable en virtud del cual se generaron efectos jurídicos a favor del administrado, ésta no puede alegar la nulidad de “oficio”, sino debe acudir al control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, a través del proceso contencioso administrativo”.

“... tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos administrativos, sólo pueden ser invocadas mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia, en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos, aún cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la Ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido este Tribunal en la SC 1173/2003-R, de 19 de agosto”.

Además de la jurisprudencia transcrita, la SC 0055/2005, de 12 de septiembre, ha dispuesto que existen actos administrativos no susceptibles de revocación por la propia administración municipal o de otra institución, pues afectan derechos fundamentales e incluso la esfera de las competencias otorgadas a los entes públicos.