SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0099/2015
Fecha: 06-Oct-2015
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0099/2015 SALA PLENA
Magistrado Relator: Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Conflicto de competencias
Expediente: 06619-2014-14-COP I.1. Hechos que motivan la acción
El 15 de enero de 2014, el Consejo Municipal de Sucre, aprobó la Resolución Autonómica 019/14 en la que se resolvió: “ Artículo 1.-INSTRUIR a la Máxima Autoridad Ejecutiva Municipal INSCRIBIR en el primer reformulado del POA y Presupuesto de la Gestión 2014, los proyectos: 1) Ampliación Avenida Juana Azurduy de Padilla; 2) Mejoramiento Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz Tramo I; 3) Mejoramiento Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz Tramo II, con cargo a los recursos SALDOS CAJA BANCO que corresponden a la gestión 2013. Artículo 2.- La ejecución y cumplimiento de la presente Resolución queda a cargo de la Máxima Autoridad Ejecutiva Municipal” (sic).
Contra esa Resolución, el Alcalde Municipal mediante oficio DESPACHO 038/14 de 24 de enero de 2014, solicitó que los proyectos se ejecuten con recurso de “Caja y Bancos el Tramo I y II” de la Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz y con recursos de crédito la ampliación la Avenida Juana Azurduy de Padilla; además, pidio se reconsidere y abrogue la Resolución de referencia, es decir, se la revoque por dos argumentos centrales; el primero, que no se contaba en la cuenta de Caja y Bancos con los recursos necesarios para financiar los proyectos cuya ejecución se instruye; además que el órgano deliberativo del Gobierno Autónomo Municipal, de acuerdo al nuevo marco constitucional no puede establecer normas administrativas obligatorias para el órgano ejecutivo (Alcalde Municipal) y viceversa; pues estos órganos son independientes uno del otro, y en cuanto a materia administrativa cada uno debe contar con sus propias resoluciones y lineamientos conforme establece el art. 4.II y III de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM).
Posteriormente, a través de Resolución Autonómica 052/14 de 3 de febrero, de 2014, el Concejo Municipal de Sucre sin argumentar de donde nace la faculta de instruir acciones ejecutivas al Alcalde Municipal, dispuso rechazar la reconsideración y abrogatoria de la Resolución Autonómica 019/2014, dejándola vigente.
Añadió que, de los antecedentes descritos, el Concejo Municipal de Sucre pretendió ejercer una facultad propia del Alcalde Municipal, siendo que, la Norma Suprema establece como una nueva característica las autonomías, desarrollado de la forma específica sobre los gobiernos locales asi los art. 283 y 288 de la Constitución Política del Estado (CPE), en los que de forma reiterativa eleva el constituyente a categoría de órgano del Estado tanto al Concejo Municipal como al Alcalde y su estructura técnica-administrativa; denominados ahora organos; legislativo municipal y/o ejecutivo municipal. En consecuencia, la nueva estructura constitucional los eleva a categoría de órgano del Estado o del poder público en observancia al principio de separación de funciones e independencia de órganos; situación que no fue comprendida por el Concejo Municipal de Sucre, quien siguió actuando bajo el juicio de la antigua constitución y la Ley de Municipalidades, de modo tal, que la Resolución Autonómica 019/14 ratificada por la Resolución Autonómica 052/2014, vulneran y desconoce la jerarquización que hace la Norma Suprema y la nueva categorización de los órgano del poder público municipal.
La Resolución Autonómica 019/14 ratificada por su similar 052/2014, pronunciada por el Concejo Municipal de Sucre, transgrede tanto el principio constitucional de separación, independencia, coordinación y cooperación de órganos del poder público, disciplinado en el art. 12 de la CPE, como la legislación nacional de desarrollo y la abundante y uniforme jurisprudencia constitucional, motivo por el cual, deben ser retiradas del ordenamiento jurídico nacional y local, por significar el ejercicio de atribuciones que competen a “otro Órgano del Estado”, en ese mérito, el órgano legislativo al aprobar las Resoluciones de referencia, vulneró de forma directa el art. 283 de la CPE, habida cuenta, que emitió una norma de instrucción al Alcalde que no se encuentra dentro de sus facultades deliberativas, fiscalizadoras o legislativas, sino que representa una instrucción u orden propia de ejecución administrativa y financiera que la Ley Fundamental deja a decisión del organo ejecutivo, así el Concejo Municipal desde ningún punto de vista, puede tomar decisiones operativas que hacen a la facultad ejecutiva, siendo atribución directa e indelegable del Alcalde, el decidir cuál es la forma de financiar los proyectos de pavimento y que calles o avenidas pavimentará de forma prioritaria.
Así mismo a través de las Resoluciones Autonómicas 019/14 y 052/14, ignoraron lo establecido en el art. 26 de la LGAM, de donde se extrae que es el Alcalde Municipal quien toma las decisiones sobre la Gestión Pública Municipal, define las políticas, planes, programas y proyectos; por lo que, el Concejo Municipal al aprobar las Resoluciones aludidas cometió injerencia en atribuciones ajenas; así mismo de la lectura del art. 16 de la norma citada, se tiene, que no existe ninguna atribución del Concejo Municipal que indique que puede definir los proyectos de gestión municipal, menos instruir su ejecución al Alcalde, en ese mérito, solicitó sean declaradas nulas ambas Resoluciones.
I.2.Admisión
Por AC 0008/2015-RQ de 14 de agosto, se revocó el AC 0123/2014-CA de 16 de abril, disponiéndose la admisión de la presente acción (fs. 28 a 32 y 38 a 42).
I.3. Alegaciones de los personeros del órgano que generaron las normas impugnadas
Antonio Germán Gutiérrez Gantier y Verónica Berríos Vergara, mediante memorial cursante de fs. 108 a 112, solicitaron el rechazo de la presente acción dado que en realidad no existe el merituado conflicto de competencias, en base a los siguientes argumentos: a) Por Ordenanza Municipal (OM) 191/2013 de 12 de diciembre, el Concejo Municipal aprobó el segundo reformulado del Programa Operativo Anual (POA) y presupuesto institucional gestión 2013, en el que consignaron diferentes proyectos, entre ellos quedaron pendientes la ampliación de la Avenida Juana Azurduy de Padilla y el mejoramiento de la Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz tramos I y II: mientras se encontraba vigente la Ley de Municipalidades; b) Por Resolución Autonómica 19/2014, el Concejo Municipal, en base a la información recibida sobre la existencia de recursos necesarios y suficientes de saldo cajas bancos correspondiente a la gestión 2013, señaló que a efectos de evitar la reversión de los recursos no ejecutados por el Gobierno Municipal, se instruía al Alcalde a inscribir en el primer reformulado del POA y presupuesto de la gestión 2014 los referidos proyectos pendientes con cargo a los recursos caja bancos correspondientes a la gestión 2013; c) Por Resolución Autonómica 052/2014 el Concejo Municipal resolvió el oficio DESPACHO 038/2014 emitida por el Alcalde, en el que se solicitó la reconsideración y abrogatoria de la Resolución Autonómica 019/2014 la misma que fue rechazada; asimismo, en la oficio referido impetró aprobar la ejecución del proyecto mejoramiento Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz en sus dos tramos con recursos saldos caja bancos, en consideración a los recursos disponibles con los que cuenta el Ejecutivo Municipal por el monto de Bs38 378 926, 28.- (treinta y ocho millones trescientos setenta y ocho mil novecientos veintiséis 28/100 bolivianos) que corresponde a la gestión 2013, el mismo que fue asumido, conforme solicitó el órgano ejecutivo; d) Los tres proyectos junto a otros fueron propuestos por el Alcalde Municipal para ejecutar los mismos a través del Contrato de Empréstito 01/2013 de ISSA CONCRETEC; sin embargo, el contrato no fue aprobado; y, e) No existe conflicto de competencias, pues el Órgano Legislativo no proceso, licitó ni ejecutó los proyectos que se indican en las Resoluciones Autonómicas 019/2013 y 052/2014, además, fueron aprobadas por el Concejo Municipal a solicitud del órgano ejecutivo, previa licitación, adjudicación y contratación realizada por el ejecutivo municipal.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Ante la falta de consenso la presente causa fue enviada a segundo sorteo según Acuerdo Jurisdiccional 012/2012 de 20 de diciembre, razón por la cual, se procedió a un nuevo sorteo el 13 de agosto de 2015, estando en consecuencia el presente trámite dentro del plazo establecido por Ley para el efecto.
II. CONCLUSIONES
Del análisis minucioso del expediente y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:
II.1. La Resolución Autonómica 019/2014 de 15 de enero de 2014, señala que en Sesión Plenaria de la misma fecha se determinó aprobar la presente Resolución instruyendo en su parte resolutiva: “ Artículo 1º. INSTRUIR a la Máxima Autoridad Ejecutiva Municipal INSCRIBIR en el Primer Reformulado del POA y Presupuesto de la Gestión 2014, los proyectos: 1) Ampliación Avenida Juana Azurduy de Padilla; 2) Mejoramiento Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz Tramo I; 3) Mejoramiento Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz Tramo II, con cargo a los recursos SALDOS CAJA BANCO que corresponden a la gestión 2013.
Artículo 2.- La ejecución y cumplimiento de la presente Resolución queda a cargo de la Máxima Autoridad Ejecutiva Municipal” (sic) (fs. 7 a 8).
II.2. Por oficio DESPACHO 038/2014 de 24 de enero, el Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde Municipal solicitó la reconsideración de la Resolución Autonómica 019/2014, argumentando que: 1) En su parte considerativa, se señalaba que Juan Nacer Villagómez Ledezma, Concejal informó que existen recursos necesarios y suficientes de saldo caja bancos de la gestión 2013 y que los mismos deben ser inscritos y utilizados para la ejecución de los tres proyectos pendientes, por lo cual se instruyó al Alcalde inscribir en el primer reformulado del POA de la gestión 2014, la ampliación de la Avenida Juana Azurduy de Padilla, y los Tramos I y II del mejoramiento de la Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz, con cargo a los recursos saldo cajas banco de la gestión 2013; sin embargo, ese aspecto no condice con la realidad institucional, pero aun cuando no se detalló a cuánto ascendería los recursos de saldo caja bancos de la gestión 2013, recordando al ente deliberante que para la ejecución de los tres proyectos de impacto se requería Bs118 941 381,57(ciento dieciocho millones novecientos cuarenta y un mil trescientos ochenta y un bolivianos 57/100 bolivianos); existiendo un presupuesto pendiente de registro en el POA 2014 de Bs71 149 568,75.- (setenta y un millones cinto cuarenta y nueve mil quinientos sesenta y ocho 75/100 bolivianos); 2) La DCP 0001/2013 de 12 marzo, estipuló que el órgano deliberativo del Gobierno Autónomo Municipal de acuerdo al nuevo marco constitucional, no puede establecer normas administrativas obligatorias para el órgano ejecutivo, y viceversa, pues ambos son independientes uno del otro y deben contar cada uno con sus propias resoluciones; 3) Solicitó que puedan aprobar la ejecución del proyecto de mejoramiento de la Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz, en sus dos tramos, con “RECURSOS SALDO CAJA Y BANCO” en consideración a los recursos disponibles con los que cuenta el ejecutivo municipal y con recursos de crédito la ampliación de la Avenida Juana Azurduy de Padilla; y, 4) A efecto de poder ejecutarse tres proyectos de impacto, solicitó al pleno del Concejo Municipal la reconsideración y abrogación de la Resolución Municipal 019/2014 y que se apruebe la propuesta planteada, en consideración a los recurso económicos existentes en el Municipio de Sucre que garanticen la ejecución de los proyectos con recursos de saldos de caja bancos y con recurso de crédito público (fs. 9 a 11).
II.3. Por Resolución Autonómica 052/2014 de 3 de febrero de 2014 el Consejo Municipal resolvió rechazar la reconsideración y abrogatoria de la Resolución 019/14. (fs. 12 y 13).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En el presente conflicto de competencia y atribuciones entre órganos del Poder público, Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde Municipal de Sucre cuestionó que el Consejo Municipal a través de la Resolución Autonómica 019/14 le instruyó acciones ejecutivas y operativas, consistentes en inscribir en el primer reformularlo del POA y presupuesto de la gestión 2014, tres proyectos con cargo a recursos de saldos de cajas de bancos correspondiente a la gestión 2013, siendo que no puede establecer normas administrativas obligatorias, pues son órganos independiente. A pesar que presentó reconsideración contra dicha disposición, la misma fue confirmada por Resolución Autonómica 052/2014, dejándola vigente, transgrediendo el principio constitucional de separación, independencia, coordinación y cooperación de órganos del poder público.
III.1. Configuración de la acción de conflicto de competencias entre órganos del poder público
La acción de Conflictos de Competencias es un proceso constitucional que tiene la finalidad de determinar el titular de una competencia asignada por la Constitución, en aquellos casos en los que, con motivo de emitir una disposición, resolución o adoptar un acto, se genera un conflicto porque se entiende que uno de los titulares de un órgano público invade el ámbito de competencia de otro.[1]
El procedimiento que debe observarse para substanciar este tipo de proceso, se encuentra previsto en el Capítulo Primero del Título IV de los arts. 86 al 89 del (CPCo); así mismo el art. 202.2 de la CPE, le atribuye al Tribunal Constitucional Plurinacional la competencia de conocer y resolver los conflictos de competencias y atribuciones entre Órganos del Poder público; es decir, control de constitucionalidad del ejercicio del poder político o control de constitucionalidad competencial.
Al respecto la SCP 0001/2015 de 5 de enero, señaló: “Una de las atribuciones constitucionales, asignadas a la justicia constitucional radica en la dilucidación de los conflictos competenciales, así los arts. 11 y 202.2, 3 de la Constitución Política del Estado (CPE), determinan que es competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional dirimir los conflictos competenciales en tres dimensiones: a) Los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del poder público; b) Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas; y, c) Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originaria campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental.
El conflicto de competencias y atribuciones entre órganos de poder es un tipo de conflicto que se rige por el principio de residualidad en relación a los otros dos mecanismos procesales de resolución de conflictos competenciales, en atención a que los conflictos de los arts. 202.3 y 11 de la CPE, se encuentran identificados expresamente para dilucidar los conflictos derivados de un régimen de gobierno, con autonomías y descentralización e interjurisdiccionalidad”.
Señala más adelante que: “Bajo esa premisa, los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del poder público, están destinados a dirimir los conflictos entre aquellas instancias de poder no enunciadas expresamente por los arts. 202. 3 y 11, lo que le da una acepción amplia y cuya finalidad esencial, es que siempre exista el mecanismo jurisdiccional constitucional destinado a resolver asuntos de competencia; en ese ámbito es necesario precisar dos aspectos: 1) Que la legitimación para suscitar un conflicto competencial a la luz del art. 202.2 no le corresponde exclusivamente a los representantes de los órganos y entidades del Poder público, pues ello involucra una concepción restrictiva y centralista de aquello que debemos entender por ejercicio de poder público; cualquier autoridad administrativa o judicial que ejerce jurisdicción o competencia actúa en nombre y representación del Estado, y sus actos deben regirse por el principio de competencia; y, 2) La labor de dirimir los conflictos competenciales debe regirse en la justicia constitucional por un principio de efectividad, precautelando que siempre exista una autoridad jurisdiccional o administrativa que se encuentre legitimada para actuar precautelando los derechos subjetivos de la población, en atención al fin constitucional de que el Estado está al servicio de la población para constituir una sociedad justa y armoniosa (art. 9.1 de la CPE). En esa dimensión la jurisprudencia constitucional boliviana conoció a través de este mecanismo procesal de conflictos entre el Órgano Ejecutivo (INRA) y jueces de partido, mixtos o de instrucción (SSCC 001/2000 -CCC, 002/2005 - CCC, 001/2010-CCC); entre la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional y los Juzgados Séptimo y Octavo de Instrucción en lo Penal del departamento de La Paz (SCP 2489/2012 de 3 de diciembre)”.
Así mismo la SCP 2489/2012 de 3 de diciembre, estipulo que:“El art. 202 de la Constitución Política del Estado (CPE), entre las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, establece el conocer y resolver: ‘1. (…) 2. Los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del poder público…”; es decir, como refiere el art. 12 de la misma Norma fundamental, los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral.
Este tipo de conflictos (de competencias y atribuciones), difiere en su naturaleza, de aquellos conflictos (territoriales) entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas, y de los conflictos de competencias (jurisdiccionales); (…)
En lo que concierne a los conflictos entre los órganos del poder público, la Ley del Tribunal Constitucional prevé el conflicto de competencias entre los Poderes (ahora, mejor llamados, órganos del poder público), concibiendo a los mismos como el Poder Judicial (ahora Órgano Judicial), Poder Legislativo (ahora Órgano legislativo) y Poder Ejecutivo (ahora Órgano Ejecutivo).
En ese orden, se entiende que, el conflicto de competencias entre Órganos del Poder Público, fue previsto en observancia a la nueva estructura con la que cuenta el Estado Plurinacional de Bolivia a partir de la promulgación de la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009 con descentralización y autonomías, donde eventualmente, pese a la existencia del principio de separación de funciones como base fundamental de su estructura, podría generarse conflictos en el momento en el que un órgano irrumpe en las competencias de otro, así este tipo de acción se trata de competencias referidas al ejercicio del control de constitucionalidad en el ámbito del ejercicio del poder político y control competencial.
III.2. Objeto, procedencia y finalidad de la acción de Conflicto de competencias y atribuciones entre órganos del poder público en el marco del Código de Procedimiento Constitucional
III.2.1. Objeto
“Artículo 85° .- (Objeto)
I. El Tribunal Constitucional Plurinacional conocerá y resolverá los conflictos sobre las:
1. Competencias y Atribuciones asignadas por la Constitución Política del Estado a los Órganos del Poder Público.
2. Competencias atribuidas por la Constitución Política del Estado, o la Ley a las Entidades Territoriales Autónomas.
3. Competencias entre la Jurisdicción Indígena Originaria Campesina, la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Agroambiental.
II. Se entenderá por Órgano Constitucional a todo Órgano Público regulado en la Constitución Política del Estado y al que ésta le confiera atribuciones, funciones o responsabilidades propias.
III. Se entenderá por legislación de las Entidades Territoriales Autónomas aquellas que asignen, desarrollen o regulen competencias en el marco de la Tercera Parte, Título I, Capítulo Octavo de la Constitución Política del Estado”.
La lectura y análisis de la disposición legal procesal, permite entender que, en el caso del parágrafo I incs. 1 y 2 se trata de competencias y atribuciones en el primer caso asignadas por la Norma Suprema a los órganos del poder público y en el segundo caso competencias y atribuciones dispuestas tanto por la Constitución Política del Estado como por la Ley a las entidades territoriales autónomas (ETA), siendo ese el requisito sine qua non para que se opere el merituado conflicto, es decir, que las competencias y atribuciones asignadas a un determinado Órgano, estén previstas en la Constitución Política del Estado o la Ley, siendo ese el alcance de esta norma legal.
En cambio en cuanto al conflicto de competencias entre la jurisdicción Indígena Originaria Campesina (JIOC), la Ordinaria y la Agroambiental, en términos generales, se podrá generar cuando alguna autoridad de las jurisdicciones señaladas afecte la competencia y atribuciones de otra por razón de territorio, persona o materia, asignadas por la Norma Suprema a otra jurisdicción, teniendo tuición sobre este conflicto el Tribunal Constitucional Plurinacional.
III.2.2. Procedencia
“Artículo 86°.- (Procedencia) El conflicto de competencias y atribuciones entre Órganos del Poder Público procederá cuando alguno considere que sus competencias o atribuciones son ejercidas por otro u otros Órganos”.
Para que proceda esta acción un órgano del poder público debe considerar que otro órgano del poder Público se encuentra ejerciendo acciones a través de la emisión de resoluciones o determinaciones, al margen de lo establecido como su competencia en la Norma Fundamental o la Ley.
Al respecto la SCP 2489/2012, apuntó que:“…El conflicto de competencia en la Jurisdicción constitucional, se configura cuando sobre la tramitación de un determinado asunto existen dos autoridades que reivindican para sí la competencia; es decir, una autoridad que tramita un asunto, sin tener, en apariencia, competencia para ello, y una segunda autoridad que, en apariencia, sí tiene competencia para tramitar el asunto, en cuyo caso corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional dirimir el conflicto señalando cuál es la autoridad competente…”’.
En ese orden de ideas, el conflicto de competencias entre órganos del poder público procederá entre los órganos que forman parte de la estructura y organización funcional del Estado cuales son los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, entre estos, o de aquellos respecto a los otros Órganos cuyas atribuciones también se encuentran prescritas en la Ley Fundamental como ser la Procuraduría General del Estado (art. 231 de la CPE) o el Defensor del Pueblo (art.222 DE LA CPE) por ejemplo, cuyas funciones y atribuciones también se encuentran determinadas por la Constitución Política del Estado; así mismo, podría suscitarse un conflicto de competencias entre los órganos del Gobierno Central y las ETA, y viceversa; o entre Entidades Territoriales.
III.2.3. Finalidad
La SCP 2489/2012, a la que ya hicimos referencia, estableció que: “…la acción de conflicto de competencia es un proceso constitucional que tiene la finalidad de determinar el titular de una competencia asignada por la Constitución, en aquellos casos en los que, con motivo de emitir una disposición, resolución o adoptar un acto, se genera un conflicto porque se entiende que uno de los titulares de un órgano público invade el ámbito de competencia de otro…” (las negrillas nos pertenecen).
En ese mérito, cuando concurra una situación de esta naturaleza el Tribunal Constitucional Plurinacional será quien en ejercicio de la función conferida por el art. 85 del CPCo, determine a cuál de las autoridades le corresponde la competencia para resolver el caso que generó la controversia.
III.3. Marco legal de los gobiernos autónomos municipales
Los gobiernos autónomos Municipales entre ellos el de la Sección Capital Sucre, conforme el art. 283 de la CPE concordante con el art. 34 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. (LMAD), dispone que el gobierno autónomo municipal se encuentra constituido por un Concejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias. Está integrado por concejalas y concejales electas y electos, según criterios de población, territorio y equidad, mediante sufragio universal, y representantes de naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC) elegidas y elegidos mediante normas y procedimientos propios que no se hayan constituido en autonomía indígena originaria campesina (AIOC), donde corresponda y por un Órgano Ejecutivo, presidido por una Alcaldesa o un Alcalde e integrado además por autoridades encargadas de la administración, cuyo número y atribuciones serán establecidos en la carta orgánica o normativa municipal.
Ahora bien, el art. 13.I.2 de la LMAD, como gobierno de la Unidad Territoriales al gobierno autónomo municipal, mismo que como se indicó se encuentra constituido por el Alcalde y el Concejo Municipal, siendo ambos parte de una misma entidad, contando con atribuciones y competencias propias de la funciones que ejerce.
Sobre el particular la DCP 0001/2013, entendió que: “En ese mismo marco, el art. 12.II de la LMAD, señala que: ‘La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”.
Señalando además el art. 12.III de la misma Ley, que: “Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”
El art. 270 de la Norma Suprema establece como principios que rigen a la organización territorial y a las entidades descentralizadas autónomas: “…la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos…”. En el marco del principio de igualdad y el principio de equidad, se debe señalar que la Ley Fundamental no ha establecido una superioridad de un órgano público sobre otro; de manera específica la Constitución Política del Estado cuando establece preceptos referentes a los órganos de las entidades territoriales autónomas, no establece una superioridad jerárquica de uno frente al otro, cada uno tiene sus respectivas facultades y por ende sus respectivas atribuciones, lo cual implica que se encuentran en igualdad de condiciones y que ninguno está supeditado al otro.
Es por ello que la Constitución Política del Estado, establece que el órgano ejecutivo del gobierno autónomo municipal se encuentra presidido por el Alcalde, el cual es la máxima autoridad ejecutiva (arts. 283 y 285), pero no máxima autoridad del gobierno municipal. De la misma manera el órgano deliberativo (Concejo Municipal) tampoco podría autodenominarse como máxima autoridad del gobierno autónomo municipal, como establecía el enunciado del art. 12 de la Ley de Municipalidades, que señalaba: ‘El Concejo Municipal es la máxima autoridad del Gobierno Municipal; constituye el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal, siendo sus atribuciones las siguientes..`, respondiendo así a un modelo de gobierno municipal en el cual el Alcalde era elegido de entre los Concejales, por lo que este dependía del Concejo Municipal y se supeditaba al mismo.
La actual forma de gobierno, nos presenta un gobierno autónomo municipal con dos órganos públicos, los cuales están conformado por autoridades políticas elegidas de manera directa y en listas separadas, por lo que el Alcalde es electo de forma directa por los ciudadanos y goza de la misma legitimidad representativa que los Concejales, por lo tanto, no puede supeditarse a los mismo. En ese contexto, no puede establecerse que uno de estos órganos tiene una cualidad superior al otro, por lo que no puede establecerse de manera general como máxima autoridad de un gobierno.
Cada órgano ejerce autoridad sobre las facultades de las cuales son titulares pero no sobre las facultades del otro órgano, pero el ejercicio de las facultades no implica una línea de autoridad sobre otro órgano”.
III.4. Armonización de terminología para decisiones que emanen del control competencial de constitucionalidad
III.5. Análisis del caso concreto
La problemática planteada emerge de la posición asumida por el Consejo Municipal que por Resolución Autonómica 019/14 instruyó a Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde Municipal, inscribir en el primer reformulado del POA y presupuesto de la gestión 2014, los proyectos de ampliación de la Avenida Juana Azurduy de Padilla y mejoramiento de las Avenida Marcelo Quiroga Santa Cruz Tramos I y II con cargo a los recursos “Saldos de Caja Bancos” correspondientes a la gestión 2013, disposición que pese a haberse planteado su reconsideración la mantuvieron incólume.
Ahora bien, conforme lo preceptuado en el Fundamento Jurídico III.2.2. del presente fallo, el conflicto de competencias y atribuciones entre órganos del Poder Público proceden cuando alguno considere que sus competencias o atribuciones son ejercidas por otro u otros Órganos, lo que deja entre ver que inicialmente para que exista un conflicto de esta naturaleza deben concurrir al menos dos órganos del poder público diferentes; conforme ilustra art. 86 del CPCo, sin perderse de vista que el art. 12.I de la CPE, estipula que el Estado organiza y estructura su poder público a través de los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral; en ese orden, analizando las normas precedentes cuando se trata de un conflicto de competencias y atribuciones como es el presente caso, debe suscitarse entre órganos del poder público unos respecto de los otros.
En el marco de ideas señalado, los art. 283 de la CPE concordante con el 34 de la LMAD, dispone que “El Gobierno Autónomo Municipal se encuentra constituido por un Concejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias y por un órgano ejecutivo presidido por una Alcaldesa o un Alcalde” de donde se entiende coexisten y se relacionan formando parte de la entidad Autónoma según lo especificado en el Fundamento Jurídico que precede, es así que ambas integran un mismo Órgano, en tal razón, no se presenta el presupuesto que da pie a la concurrencia de un conflicto de competencias por cuanto en el presente caso, la disyuntiva no se generó entre dos Entidades Autonómicas distintas como lo señala el art. 86 del CPCo, sino dentro de un mismo ente municipal tratándose de una misma jurisdicción municipal, no debemos perder de vista que el conflicto de competencias aludido en el art. 85.I.2 señala como sujeto activo a las ETA, más no contempla que el merituado conflicto pueda suceder entre los órganos internos que la componen, situación inicial que impide a este Tribunal efectuar un análisis de fondo de la problemática planteada y definir a que instancia corresponde la competencia para resolver el caso que genera la controversia.
Independientemente de ello, conforme se señaló en el Fundamento Jurídico III.2.2. de este fallo, el conflicto de competencias se configura con la concurrencia de dos autoridades que reivindiquen para sí una competencia asignada por la Constitución Política del Estado o la Ley para conocer y resolver un determinado asunto, extremo que se constata cuando existen determinaciones asumidas conjuntamente sobre un mismo asunto, o cuando se verifica que una de las partes irrumpió el ámbito de competencias de otro.
En base a ello, de la lectura y análisis de la situación planteada se advierte que la presente acción se encuentra orientada más bien a reclamar que el Concejo Municipal a través de la Resolución Autonómica 019/14 emitió una instrucción al Alcalde Municipal que no se enmarca dentro de sus facultades, contra la que la autoridad edil, planteó reconsideración, que fue negada por Resolución Autonómica 052/14, situación que le motivó a interponer la presente acción de conflicto de competencias en protesta por la instrucción proferida a su investidura por parte del Concejo Municipal, de donde no existe una situación en la que ambos entes reivindiquen para sí una competencia asignada por la Norma Suprema o la Ley para conocer y resolver un determinado asunto, lo que permite percatarse de la ausencia de fundamento jurídico constitucional; toda vez que en realidad de lo que se trata es de un desacuerdo de carácter administrativo y no un conflicto de competencias como tal, en todo caso si el Alcalde Municipal consideraba que el Consejo actuó respecto al tema sin competencia, pudo aplicar el art. 143 de CPCo y plantear: Recurso Directo de Nulidad, (que) tiene por objeto declarar la nulidad de los actos de Órganos o autoridades públicas que usurpen funciones que no los competen, así como ejercer jurisdicción o potestad que no emane de la Ley.
Además de ello, es propio indicar que de la lectura de la Resolución Autonómica 019/14, el Concejo Municipal de Sucre en efecto instruyó al órgano Ejecutivo Municipal, inscribir en el primer Reformulado del POA y Presupuesto de la Gestión 2014, tres proyectos que ya fueron puntualizados anteriormente, determinación respecto a la cual, el Alcalde a través de oficio DESPACHO 038/14, interpuso reconsideración y abrogación de la misma, no obstante en ella aceptó que dos de dichos proyectos sean inscritos conforme lo instruido, de donde se advierte, que en realidad el presunto conflicto fue solucionado en coordinación con el Concejo Municipal, por cuanto al reencausarse las decisiones administrativas finalmente fue asumida como decisión propia del Órgano Ejecutivo.
Los argumentos vertidos, impiden a este Tribunal definir cuál el órgano al que constitucional y legalmente le corresponde la competencia o atribución denunciada, por no encontrarse lo expuesto en el presente caso dentro del ámbito de esta acción constitucional, ameritando se declare su improcedencia conforme se estipuló en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo, a pesar que el caso de autos fue admitido por la Comisión de Admisión por cuanto, aquello no impide que el Tribunal Constitucional Plurinacional a través del Pleno, al momento de conocer el asunto observe el incumplimiento de requisitos y condiciones que hacen imposible un pronunciamiento de fondo ante la inexistencia de materia justiciable.
Por todo lo expuesto corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional, pronunciarse por la improcedencia de la presente acción, en mérito a lo expresado precedentemente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 202.2 de la Constitución Política del Estado; y, 12.13 y 28.I.3 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar IMPROCEDENTE la presente acción.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
No intervienen los Magistrados Dra. Neldy Virginia Andrade Martinez, Dr. Ruddy Jose Flores Monterrey y Dr. Macario Lahor Cortez Chavez, todos por ser de voto disidente.
Fdo. Dr. Hugo Zenón Bacarreza Morales
PRESIDENTE
Fdo. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Tata Efrén Choque Capuma
MAGISTRADO
[1] Rivera Santivañez, José Antonio “ Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales de Bolivia” 3era Edición Cochabamba, 2012, Ed. Kipus p. 287
Sucre, 6 de octubre de 2015
Departamento: Chuquisaca
El conflicto de competencias y atribuciones entre órganos del poder público suscitado entre Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre y José Santos Romero Mostacedo, Presidente del Consejo Municipal del mismo Gobierno.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
La SCP 1277/2012 de 7 de septiembre, claramente señaló que: “Toda vez que el control plural competencial de constitucionalidad ha sido plenamente implementado a partir del 3 de enero de 2012, fecha de posesión de las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional electos por sufragio popular, es necesario para efectos de pedagogía constitucional, armonizar los términos a ser utilizados en el ejercicio de esta atribución; por tanto, se tiene que en situaciones en las cuales se ingrese al análisis competencial para dirimir la controversia competencial, en la parte dispositiva de la resolución, se deberá definir la autoridad o autoridades competentes para la resolución de la problemática y ordenarse la remisión de antecedentes a la autoridad que sea definida como competente; empero, cuando el Tribunal Constitucional Plurinacional, no sea competente para el análisis de fondo de una controversia competencial, al estar imposibilitado de dirimir y definir la controversia competencial de constitucionalidad y remitirá antecedentes de la causa a la autoridad o autoridades activantes del control de constitucionalidad`(las negrillas corresponden al texto original).