SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0403/2015-S1
Fecha: 30-Abr-2015
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA.
Magistrado Relator: Tata Efren Choque Capuma
Acción de amparo constitucional
Expediente: 05868-2014-12-AAC
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 247 de 27 de septiembre de 2013 cursante de fs. 433 a 435; pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Fabián Cwirko Hurtado en representación legal de Industria y Servicios Corimexo Sociedad Anónima “CORIMEXO S.A.” contra Ricardo Vaca Alfaro, Administrador Departamental de Santa Cruz y Edgar Quispe Sanchez Director General Ejecutivo, ambos de la Caja Petrolera de Salud (CPS).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 18 de junio de 2013, cursante de fs. 163 a 181; la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
CORIMEXO S.A. fue objeto de un procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización de obligaciones del régimen a Corto Plazo por las gestiones 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011 por parte de la CPS de Salud Regional Santa Cruz, entidad a la que se encuentra afiliada.
A la conclusión de dicho procedimiento, se libró la Nota de Aviso CE-37/2012 de 1 de agosto, que impuso a la empresa las siguientes sanciones: 5% de multa sobre planilla salarial por falta de información íntegra sobre registros contables 2009 y 2010 y 10% de multa sobre planilla salarial 2011 por la no presentación de estados financieros; por memorial de 6 de septiembre de 2012, a efectos de contar con una resolución fundamentada respecto de las observaciones al procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización, solicitaron se revoquen y se declare la nulidad de las actuaciones desarrolladas, así como las multas impuestas; en respuestas a esta solicitud, la CPS emitió la Resolución Administrativa (RA) 285/2012 de 12 de septiembre, que resolvió tener por ratificada la documentación presentada fuera de plazo y en su efecto ratificó la Nota de Aviso 37/2012 por el total de la multa impuesta, notificada con esta resolución CORIMEXO S.A. planteó recurso de revocatoria por memorial de 2 de octubre con los fundamentos allí expuestos, esta impugnación fue respondida por RA 297/2012 de 28 de octubre, que ratificó la Nota de Aviso 37/2012 por el total de la multa impuesta disponiendo emitir la nota de cargo correspondiente; interpuso recurso jerárquico por memorial de 22 de noviembre, remitidos los antecedentes ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, el Director General Ejecutivo de la CPS por Resolución OFN/DGE/JDNAL/RA/209/2012 de 3 de diciembre dispuso Revocar la RA 297/2012, así como la RA 285/2012, anulando en parte la Nota de Aviso CE 037/2012 de 1 de agosto en lo referente a las sanciones impuestas por la gestión 2011, manteniendo subsistentes las sanciones por las gestiones 2009 y 2010 debiendo a este efecto emitirse nueva nota de aviso.
Los fundamentos que consideró no fueron valorados de manera integral en la Resolución Jerárquica 209/2012 radicaron esencialmente en el incumplimiento de los principios, normas y procedimientos de la Ley de Procedimiento Administrativo aplicable con preferencia a las normas del Código de Seguridad Social y su Reglamento, inobservancia de la RND-10-000-12 de 30 de julio del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) sobre el cierre del ejercicio fiscal 2011, aplicación de un procedimiento discrecional en el desarrollo de la Inspección, Control y Fiscalización de obligaciones del régimen a Corto Plazo por las gestiones 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, omisión de la ejecución de su propio cronograma en cuanto a la publicidad de: a) Planilla de observaciones; b) Acta de Validación; c) Previa reunión con los representantes de la empresa entregar las observaciones; y, d) Otorgar un plazo de cinco días para la presentación de descargos, asimismo, sostuvieron que se aplicó ilegalmente la base de la multa impuesta por arbitraria aplicación del art. 592 inc. l) y 593 del Reglamento al Código de Seguridad Social en desmedro de la aplicación del Decreto Supremo (DS) 25714 de 23 de marzo de 2000, al respecto sostienen que hubo una omisión de valoración de los descargos oportunamente presentados y falta de pertinencia de las resoluciones de los recursos de revocatoria y jerárquico.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La parte accionante alegó la vulneración de sus derechos al debido proceso en su vertiente de congruencia y a la igualdad; citando al efecto los arts. 14, 115.I y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se le conceda la tutela con los siguientes efectos: 1) Se deje sin efecto parcialmente la Resolución Jerárquica OFN/DGE/JDNAL/RA/209/2012 de 3 de diciembre que en la parte final menciona: “… Subsistente las sanciones correspondientes a las gestiones 2009-2010” disponiendo se emita nueva resolución fundamentada; alternativamente; y, 2) Se anule todo el procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización de las obligaciones del Régimen a Corto Plazo disponiendo se lleve a cabo un nuevo proceso conforme a las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento.
I.2. Audiencia y resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 27 de septiembre de 2013 a horas 16:30 según consta en acta cursante de fs. 426 a 435, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El accionante, solicitó dar lectura al memorial de acción de amparo constitucional.
En uso de la réplica, argumentó lo siguiente: i) La resolución impugnada es la RA 297/2012, emanada por la administración regional y la emitida en grado jerárquico por la Dirección General; contra esta resolución no existe otro medio de impugnación en la vía administrativa, la jurisprudencia aplicable es la SC 0494/2010-R de 5 de julio, de donde se entiende que no resulta necesario agotar el proceso contencioso, la parte demandada hizo referencia a un proceso coactivo social -sin presentar prueba- que tiene otra finalidad y no va a reparar las lesiones al debido proceso invocado; ii) No se está cuestionando la facultad de control y fiscalización de la CPS, lo que se reclamó fue el procedimiento empleado y la no valoración de la prueba, que existía un vacío en las resoluciones de los recursos de revocatoria y jerárquico que no se refieren al Manual de Procedimientos; iii) En tres oportunidades, la CPS solicitó documentación, mismas que se respondieron oportunamente, poniendo a disposición estos documentos en la empresa con el compromiso de constituirse en dichos ambientes, no lo hicieron; CORIMEXO S.A. en ningún momento obstruyó o se negó a presentar la documentación, sin que hasta la fecha de presentación de la acción se haya identificado qué acto se obstruyó o qué documentación no se presentó; iv) A momento de presentar el recurso de revocatoria contra la Resolución 297/2012 se ratificó la nota de aviso, y en grado de recurso jerárquico se aclaró que la multa debe limitarse a las gestiones 2009 y 2010, excluyendo a la gestión 2011, aun así, ninguna de las resoluciones de revocatoria y jerárquico habrían cumplido con ser pertinentes y congruentes con los agravios expresados; y, v) Debe aplicarse los principios de flexibilidad probatoria y de verdad material en el procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización, solicitando en conclusión se deje sin efecto esta resolución a fin que CORIMEXO S.A. se someta al procedimiento conforme a un debido proceso, por lo que solicitó se le conceda la tutela.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Ricardo Vaca Alfaro, Director Departamental de la CPS Regional Santa Cruz presentó informe escrito de 27 de diciembre de 2013, cursante de fs. 190 a 193 vta., ratificado en audiencia.
Edgar Quispe Sánchez, Director Ejecutivo de la CPS, representado por sus abogados en audiencia, sumando la argumentación del Director Departamental, señaló que: a) La acción de amparo constitucional conforme al art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), no procede cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlos; b) En aplicación del procedimiento contenido en el Decreto Ley (DL) 10173, la CPS inició proceso coactivo social en contra de José Fabián Cwirko Hurtado en representación legal de Industria y Servicios Corimexo Sociedad Anónima “CORIMEXO S.A.” persiguiendo el pago de la Nota de Cargo CE-11/2012 de 23 de noviembre, demanda que fue de conocimiento de la Jueza Cuarta de Partido y Seguridad Social del departamento de Santa Cruz quien previo análisis de su competencia, la personería del coactivante, la fuerza coactiva, plazo vencido y monto líquido exigible ha librado la intimación de pago contenida en el auto de solvendo de 11 de abril de 2013, debidamente citado, el representante legal de CORIMEXO S.A. por memorial de 5 de septiembre de 2013, se apersonó y planteó excepciones de incompetencia y falta de fuerza coactiva del título, además de una reclamación, en los mismos términos de la presente acción de amparo; planteados los medios de defensa dentro de plazo legal por Auto de 6 de septiembre de 2013, la Jueza de la causa dispuso la apertura de término probatorio de diez días, siendo por ello aplicable el principio de subsidiariedad; c) La CPS, de acuerdo a la Planificación Anual de Fiscalización de Empresas (PAFE) en cumplimiento a las normas del DS 27113 de 23 de julio de 2003, realizó un procedimiento especial de Inspección, Control y Fiscalización, mismo que no es regido por la Ley de Procedimiento Administrativo por expresa aplicación de la disposición adicional primera “Procedimientos especiales.- Sin perjuicio de la aplicación supletoria del procedimiento administrativo general establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y de las disposiciones contenidas en ese Reglamento, continuarán en vigencia los siguientes procedimiento especiales para la formación de actos de instancia, imposición de sanciones a los administrados y la impugnación y ejecución de resoluciones relativas a: … inc. b) Al Régimen de Salud, la Seguridad Social y Laboral” (sic); d) Fundamentó su actuar en el Manual de Procedimiento de Seguros que fue aprobado por el Honorable Directorio de la institución por Resolución 012/2011 de 6 de mayo, que comprende temas relacionados a la afiliación, aportes, fiscalización, PAFE, notas de cargo, etc.; e) La Nota de Aviso (CE 37/2012) se constituyó en un mero acto preparatorio del verdadero acto definitivo que es la Nota de Cargo, y que conforme al art. 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) “No procede recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan indefensión” (sic), de tal forma que una vez emitida la Nota de Cargo tiene la jurisdicción ordinaria para hacer prevalecer sus derechos; y, f) Sobre el principio de subsidiariedad citó las SSCC 0856/2007-R, 953/2004-R, 1216/2004-R, 1343/2004-R entre otras.
En uso de la dúplica, señaló que se acreditó a Henri Arce para que efectúe el trabajo de fiscalización, las notas JCE-043/2012 de 1 de febrero; 18 y 22 de junio; CE-337 de 10 de julio del año referido y CE-341/2012, todas de solicitud de información que dieron lugar a que por nota CE-367/2012 se recomiende girar la de cargo respectiva; se ha procedido a su cobro en la vía judicial coactiva y en esa instancia CORIMEXO S.A. ejerció su pleno derecho a la defensa.
I.2.3. Resolución
La Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 247 de 27 de septiembre de 2013, cursante de fs. 433 a 435, declaró la “improcedencia” de la tutela solicitada sobre la base de los siguientes fundamentos: 1) La resolución de recurso jerárquico fue emitida el 3 de diciembre de 2012 y fue notificada a CORIMEXO S.A. el 19 del mismo mes y año; por su parte la CPS planteó la acción coactiva social el 11 de abril de 2013, de modo tal que CORIMEXO S.A. dejó transcurrir el mes de diciembre de 2012, enero, febrero, marzo y parte de abril de 2013 sin plantear la impugnación de los actos en la vía jurisdiccional administrativa; 2) CORIMEXO S.A., una vez citada con la demanda coactiva social por memorial de 5 de septiembre de 2013 se apersona, plantea excepciones de incompetencia, falta de fuerza coactiva y reclamación por la inexistencia de la obligación de pago, de tal forma que estando la controversia en la competencia de la Jueza Cuarta de Partido de Trabajo y Seguridad Social ésta debe pronunciarse sobre la validez de la nota de cargo o de la vulneración a los derechos y garantías constitucionales; 3) La profusa jurisprudencia ha establecido reglas y sub reglas entre la jurisdicción ordinaria y constitucional, concluyendo que no puede crearse una disfunción procesal en cuanto a las excepciones que debe resolver la Jueza Cuarta de Partido del Trabajo y Seguridad Social; 4) Conforme al art. 129.I de la CPE la acción de amparo constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, de modo tal que el Tribunal de garantías no puede irrumpir en la jurisdicción ordinaria; y 5) Desarrolló el carácter subsidiario de la acción de amparo citando al efecto las siguientes SSCC 1089/2003-R, 0552/2003-R, 0106/2003-R, 0374/2002-R, 1337/2003-R, entre otras.
1.2.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
El presente expediente fue sorteado por primera vez el 12 de junio de 2014, por Acuerdo Jurisdiccional 18/2014, se dispuso su segundo sorteo, procediéndose de esta manera el 26 de noviembre de igual año, sorteo en el cual por Auto Constitucional 027/2014 de 5 de diciembre, se declaró legal la excusa de uno de los Magistrados que componen la Sala en la cual radicó la acción, por lo que se procedió a un nuevo sorteo, por lo que la presente Resolución es emitida dentro de plazo procesal.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Cursan fotocopias legalizadas de las actuaciones administrativas desarrolladas en el procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización realizado a la empresa CORIMEXO S.A. por su ente Gestor de Salud de Corto Plazo, CPS regional Santa Cruz (fs. 73 a 159)
II.2. El 1 de agosto de 2012, se libró la Nota de Aviso CE-37/2012 a la conclusión del procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización imponiendo a la empresa las sanciones: 5% de multa sobre planilla salarial por falta de información íntegra sobre registros contables 2009 y 2010 y 10% de multa sobre planilla salarial 2011 por la no presentación de estados financieros, contra esta nota, el accionante por memorial de 6 de septiembre de 2012 planteó la revocatoria y nulidad; la entidad emitió la RA 285/2012 de 12 de septiembre, ratificando la Nota de Aviso CE-37/2012 (fs. 34, 89 a 94, y, 35 a 36)
II.3. El 28 de octubre de 2012, se resolvió el recurso de revocatoria por RA 297/2012 ratificando la Nota de Aviso CE-037/2012 por el total de la multa impuesta disponiendo emitir la nota de cargo correspondiente; CORIMEXO S.A. planteó recurso jerárquico por memorial de 22 de noviembre de 2012 que fue absuelto por resolución OFN/DGE/JDNAL/RA/209/2012 de 3 de diciembre, disponiendo Revocar la RA 297/2012 de 28 de octubre, así como la RA 285/2012 de 12 de septiembre, anulando en parte la Nota de Aviso CE-037/2012 de 1 de agosto, en lo referente a las sanciones impuestas por la gestión 2011, manteniendo subsistentes las sanciones por las gestiones 2009-2010 debiendo a este efecto emitirse nueva nota de aviso (fs. 37 a 39, y, 40 a 43).
II.4. Cursan fotocopias legalizadas de los antecedentes administrativos que concluyeron en la emisión de la Nota de Cargo CE-11/2012 de 23 de noviembre girada ante el incumplimiento de la Nota de Aviso CE-37/2012 de 1 de agosto de 2012 (fs. 210 a 223).
II. 5. Corre manual de Procedimientos de Seguros de la CPS, aprobado por su Directorio por Resolución 012/2011 de 6 de mayo, esta documental es clara en su Capítulo II que establece el Procedimiento Para la Fiscalización de Empresas (PAFE) que comprende, las actividades, plazos y responsables de su ejecución, se concluye que el procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización realizado por la CPS a CORIMEXO S.A. está regulado (fs. 224 a 263).
II.6. Cursa fotocopias legalizadas de la demanda coactiva social, CPS contra CORIMEXO S.A. con número de expediente 441/2013, IANUS 201316380, radicado ante la Jueza Cuarta de Partido de Trabajo y Seguridad Social del departamento de Santa Cruz, en estado de apertura de periodo probatorio ante el planteamiento de excepciones y reclamaciones por parte del coactivado (fs. 275 a 323).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El conflicto jurídico venido en revisión versa sobre la conclusión de un procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización de Obligaciones del Seguro Social a Corto Plazo por parte de la CPS, la parte accionante sostiene que ese procedimiento fue discrecional (no regulado), por cuanto no se aplicaron las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento, lesionando sus derechos al debido proceso en su vertiente de congruencia y a la igualdad
se le ha impuesto una sanción arbitraria.
Una vez concluida la vía administrativa con el agotamiento del recurso jerárquico, la vía constitucional estaría abierta para la protección de sus derechos y garantías constitucionales sin que le sea exigible el planteamiento previo del proceso contencioso administrativo; estando en trámite un proceso coactivo social producto del libramiento de la nota de cargo, con apertura de periodo probatorio ante las excepciones opuestas por el coactivado ahora accionante.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los hechos denunciados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre los principios ético morales de la sociedad plural y los valores que sustenta el Estado boliviano
III.2. De la acción de amparo constitucional
II. Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando:
1. La protección pueda resultar tardía.
2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgare la tutela”.
III.3. El proceso contencioso administrativo, su naturaleza jurídica y la acción de amparo constitucional
Sobre la procedibilidad del planteamiento de la acción de amparo contra las resoluciones emitidas por los órganos de administración del Estado, el Tribunal Constitucional estableció la siguiente línea jurisprudencial en las SSCC 1800/2003-R, 0719/2007-R, 0494/2010-R, 1724/2010-R y SCP 0507/2013: “’...la instancia administrativa concluye con la resolución del recurso jerárquico, mientras que el proceso contencioso administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta, para luego recién interponer el amparo constitucional, puesto que si se constata la infracción de derechos fundamentales, una vez concluida la vía administrativa, se abre la posibilidad de su tutela mediante el recurso de amparo constitucional, siendo la impugnación judicial mediante el proceso contencioso una vía diferente y no un prerrequisito para interponer el amparo solicitado…’; entendimiento plasmado incluso en el art. 69 inc. a) de la LPA, que manda: ‘La vía administrativa queda agotada cuando se trata de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos…’”.
III.4. La fundamentación y motivación de las resoluciones
III.5. Carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional
La SCP 0482/2015-S3 de 19 de mayo, indicó que: “El art. 129.I de la CPE, estableció la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional al señalar que la misma: ‘…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’.
Así, la SCP 1449/2013 de 19 de agosto, citando la SC 0274/2011-R de 29 de marzo, indicó: ‘…no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable (SC 1337/2003-R, 1089/2003-R, entre otras)’
En esa misma línea de análisis, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las reglas y sub reglas de improcedencia de esta acción de defensa cuando: ‘…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico…’ ’”.
Igualmente la SCP 0109/2015-S2 de 20 de febrero, indicó que: “Se rige esencialmente por los principios de subsidiariedad e inmediatez, el primero entendido como el agotamiento previo o la constatación de la inexistencia de otras vías o recursos legales para la protección inmediata de los derechos denunciados como conculcados, por cuanto, no sustituye o reemplaza a los recursos o instancias ordinarias preestablecidas en el ordenamiento jurídico. Respecto al segundo, su interposición debe hacerse en el plazo de seis meses, computable a partir del conocimiento del hecho o producida la notificación con el acto ilegal u omisión indebida, siempre que no existan otros recursos o medios para impugnarlos o, si existieran, a partir del momento en que se agotó la última instancia”.
III.6. De los actos consentidos libre y expresamente, como causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional
Por su parte la jurisprudencia emitida por el extinto Tribunal Constitucional respecto de los actos consentidos, en la SC 1209/2011-R de 13 de septiembre, refirió: “…en el marco de la máxima jurídica de que 'los derechos se ejercen y las obligaciones se cumplen', el legislador ordinario, al emitir la ley de desarrollo de las normas constitucionales previstas en los arts. 19 y 120.7ª de la Constitución, ha previsto una excepción a la regla de procedencia del amparo constitucional contra actos u omisiones ilegales o indebidos que restringen o suprimen los derechos fundamentales o garantías constitucionales; esa excepción es la improcedencia del amparo por los actos consentidos libre y expresamente; así lo determina el art. 96.2 de la Ley 1836. La excepción prevista en la citada norma, tiene su fundamento en el respeto al libre desarrollo de la personalidad, lo que significa que toda persona puede hacer lo que desee en su vida y con su vida sin que la Sociedad o el Estado puedan realizar intromisiones indebidas en dicha vida privada; pues se entiende que toda persona tiene la absoluta libertad de ejercer sus derechos de la forma que más convenga a sus intereses, con la sola condición de no lesionar el interés colectivo o los derechos de las demás personas; por lo mismo, frente a una eventual lesión o restricción de su derecho fundamental o garantía constitucional la persona tiene la libertad de definir la acción a seguir frente a dicha situación, ya sea reclamando frente al hecho ilegal, planteando las acciones pertinentes o, en su caso, de consentir el hecho o llegar a un acuerdo con la persona o autoridad que afecta su derecho, por considerar que esa afección no es grave y no justifica la iniciación de las acciones legales correspondientes”.
'…para que se abra la tutela que brinda este recurso, la actuación de las partes dentro de los procesos judiciales o administrativos, una vez producido el acto considerado ilegal o lesivo, debe ser activa y permanente en procura de su reparación, para que recién, en su caso, ante la falta de protección y una vez agotados todos los medios a su alcance acudir directamente a la tutela que brinda este recurso y no realizar, por el contrario, acciones que reflejen el consentimiento del acto reclamado al continuar con la tramitación del proceso sometiéndose a sus incidencias…’.
III.7. Análisis del caso concreto
CORIMEXO S.A. fue objeto de un procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización de Obligaciones del Seguro Social a Corto Plazo por parte de la CPS, mismo que concluyó con la emisión de la Nota de Aviso CE-37/2012 de 1 de agosto, en procura de una resolución debidamente fundamentada y valorativa de la prueba presentada en descargo de las omisiones que le fueron imputadas, la Entidad emitió la RA 285/2012 que confirma las multas impuestas (5% sobre planillas salariales por las gestiones 2009 y 2010 y 10% de la planilla salarial por la NO presentación de Estados Financieros, haciendo un total de Bs.-234 374,54 (doscientos treinta y cuatro mil trescientos setenta y cuatro 54/100 bolivianos) contra este acto administrativo promueve recurso de revocatoria que ameritó la RA 297/2012 que confirma en todas sus partes lo impugnado, continuó con los medios legales de defensa y presentó recurso jerárquico resuelto por el Director General Ejecutivo de la Caja Petrolera de Salud mediante RA 209/2012 que revocó en parte las resoluciones administrativas impugnadas dejando sin efecto la sanción del 10% de la gestión 2011 y manteniendo subsistentes las sanciones del 5% por las gestiones 2009 y 2010, quedando con ello cerrada la vía administrativa facultando la proposición de la acción de amparo constitucional por no considerar un prerrequisito el agotamiento del contencioso administrativo, como se señaló en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo.
La presente acción tutelar, según el postulado del accionante, pretende dejar sin efecto “parcialmente” la resolución del recurso jerárquico limitando su efecto a las sanciones impuestas en las gestiones 2009 y 2010, así lo expone en su petitorio y así lo argumento en el tenor de la acción, de lo que se concluye que tanto la fundamentación de la resolución del recurso jerárquico en cuanto a la imposición de la sanción por la gestión 2011 ha quedado superada y consentida conforme a la SCP 2070/2012 de 8 de noviembre, no solo en la parte resolutiva sinó en su fundamentación y el procedimiento de fiscalización que le dio lugar, no debe dejarse de lado que el procedimiento de control y fiscalización de empresas se ejecutó de forma integral por las tres gestiones, en consecuencia las actividades desarrolladas por la CPS se consintieron también de manera integral, no pudiendo admitirse una opción en la forma en que se planteó el petitorio, solicitando en primer término dejar sin efecto solamente la sanción de la gestión 2011 y en caso de negativa plantear una forma alternativa de resolución dejando sin efecto todo el procedimiento de fiscalización 2009-2010-2011, lo que resulta incongruente.
La CPS sobre la base de la Nota de Aviso CE-37/2012 libró la Nota de Cargo CE–11/2012 y planteó demanda coactiva social persiguiendo el pago de la suma liquidada, esta acción judicial se halla bajo la competencia de la Jueza Cuarta de Partido de Trabajo y Seguridad Social, CORIMEXO S.A. fue citado y se apersonó oponiendo excepciones de incompetencia, falta de fuerza coactiva y reclamación por la inexistencia de la obligación con los fundamentos allí expuestos, estos medios de defensa se oponen en aplicación del art. 616 del Reglamento al Código de Seguridad Social “Dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto de solvendo (…) podrá el ejecutado pedir su revocatoria planteando las excepciones y reclamaciones que pudieran favorecerle” (sic) y DL 10173 de 28 de marzo de 1972 en su art. 32 inc. c) refiere: “Contra el auto de solvendo, el ejecutado podrá, dentro del término de 3 días, oponer las excepciones dilatorias o reclamos que pudieran favorecerle” (sic), la decisión final sobre la procedencia de las excepciones así como de las reclamaciones argumentadas deben ser pronunciadas por la Jueza Cuarta de Partido de Trabajo y Seguridad Social, que también se halla sometida al sistema de recursos ordinarios y extraordinarios, la jurisdicción constitucional no puede irrumpir en dicha competencia dado que generaría una disfunción dando lugar a la posibilidad de la emisión de dos fallos contradictorios en franca violación a la garantía del juez natural y desnaturalizando la subsidiariedad que rige el amparo constitucional como acción tutelar, como se tiene expuesto en el Fundamento Jurídico III.5 de la presente Sentencia.
Por lo señalado precedentemente, el Tribunal de garantías al haber declarado “improcedente” la acción, aunque el término empleado debió ser denegar, ha obrado correctamente, por lo que corresponde aplicar el art. 44.1 del CPCo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR, la Resolución 247 de 27 de septiembre de 2013, cursante de fs. 433 a 435, pronunciada por Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y, en consecuencia DENEGAR la tutela.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Tata Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
Fdo.Dr. Macario Lahor Cortez Chavez
MAGISTRADO
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0403/2015-S1
Sucre, 30 de abril de 2015
En primer lugar cabe mencionar que la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, señala el horizonte en el que habrá de erigirse el nuevo Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, fundado en la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. En ese contexto esta dicho que la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional debe superar con creces la estructura colonial y debe, sobre la base del esfuerzo individual y colectivo, en cada estructura organizacional y en todos los órganos e instituciones del poder público, concretar un Estado como el proclamado, principalmente en el Órgano Judicial que a través de sus jurisdicciones y en la función judicial ejercida por sus autoridades en las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la que los valores que sustenta el Estado como unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien, que señala el art. 8.II de la CPE.
Resulta necesario señalar que la Constitución Política del Estado, por otra parte, refiriéndose a la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional, augura superar con creces la estructura colonial estableciendo que, de acuerdo con lo previsto en el art. 8.I la CPE, los principios ético morales de la sociedad plural que el Estado asume y promueve son: suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble), así como ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), estos últimos, mandatos de restricción que pudiendo ser de orden imperativo para cada individuo, en cada hogar de las bolivianas y bolivianos, es también esencia de un pensamiento colectivo enraizado en las naciones y pueblos que; sin embargo, de manera permanente se confronta con ciertos males como la corrupción que lastiman nuestras instituciones y sociedad, razón por la que el Estado encuentra como un elemento transformador de la sociedad la lucha contra la corrupción. Una inequívoca señal de esta voluntad está en la previsión del art. 123 de la CPE, que establece e instituye el principio de irretroactividad de la ley excepto en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución.
Se ha dicho y reiterado en la jurisprudencia constitucional, que conforme al mandato de los arts. 178 y 179 de la CPE, la justicia es única en tanto que la potestad de impartir la misma emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos, entre otros. En ese mismo orden, respecto a los principios procesales que rige la justicia ordinaria están, también entre otros, la verdad material y el debido proceso.
En torno a la administración de justicia, o dicho desde una perspectiva actual e inclusiva, respecto a impartir justicia no puede soslayarse el hecho que ésta sustentar las decisiones en el análisis e interpretación, no sólo limitada a la aplicación de formas y ritualismos establecidos en la norma sino como el hacer prevalecer principios y valores que permitan alcanzar una justicia cierta, accesible que este a lado del Estado y la población, con miras al vivir bien y rebatiendo los males que afecta a la sociedad como lo es la corrupción.
Antes de entrar a la consideración sobre la resolución y antecedentes de la presente acción tutelar elevada en revisión, es pertinente, referirse a algunos aspectos inherentes a la acción de amparo constitucional instituida en el sistema constitucional boliviano; así, la Constitución Política del Estado, en la Sección II, del Capítulo segundo (Acciones de Defensa) del Título IV (Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa) de la Primera Parte (Bases fundamentales del Estado - derechos, deberes y garantías) ha instituido la acción de amparo constitucional.
En ese marco, el art. 128 establece que: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”; a su vez el art. 129.I de la CPE, determina que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.
En desarrollo de las normas constitucionales citadas, el art. 51 del CPCo, al referirse al objeto de la acción de amparo constitucional, “…de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir y que, al referirse el art. 54 de la citada Ley, con referencia a la subsidiariedad, “I. La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.
La acción de amparo constitucional, en consecuencia, es un mecanismo constitucional por el que la Norma Suprema del ordenamiento jurídico establece un procedimiento de protección cuyo objeto es el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, a través de un procedimiento judicial sencillo, rápido y expedito, frente a situaciones de lesión provenientes de la acción u omisión de servidores públicos o particulares; siempre que el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.
Sobre el tema, se pronunció la SCP 282/2015-S1 de 2 de marzo, en el siguiente tenor: “Conforme expresara el ilustre penalista boliviano Mario Gonzales Durán en su libro Reflexiones en torno a la Nueva Jurisprudencia Constitucional: ‘Todo fallo emitido en el fuero judicial, administrativo o disciplinario tiene que tener sustento jurídico, es decir debe estar debidamente fundamentado, al extremo de que por sí solo pueda explicar y convencer a las partes en conflicto el porqué de la decisión asumida; no obstante, pese a ello, los sujetos en controversia pueden impugnar la resolución consiguientemente, mucho más si durante el decurso de la causa no se cumplió con el debido proceso, es decir si se vulneraron los principios judiciales que hacen a la propia naturaleza del proceso judicial, como el referido a la falta de motivación y fundamento jurídico en la resolución pronunciada…’; bajo el mismo entendimiento la SCP 0450/2012 de 29 de junio, ratificando lo señalado en la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, refirió que: ‘…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, entre los cuales, se encuentra la garantía del debido proceso, que faculta a todo justiciable a exigir del órgano jurisdiccional a cargo del juzgamiento una resolución debidamente fundamentada, así se ha entendido en varios fallos de este Tribunal, entre ellos, la SC 0752/2002-R, de 25 de junio, que ampliando el entendimiento de la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre señaló lo siguiente: (…) el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión.
Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas.
(…)
En cuanto a la congruencia como otro elemento más del debido proceso, la jurisprudencia constitucional en la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, indicó: ‘…la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes’.
Ampliando este entendimiento, la SCP 0049/2013 de 11 de enero, sostuvo: ‘El principio de congruencia hace a la garantía del debido proceso, que en definitiva marca el desarrollo del proceso para poder llegar a la sentencia, estableciendo un límite al poder discrecional del juzgador. A través de este principio se obtiene la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; quedando entendido que los mismos no pueden modificar el petitorio ni los hechos planteados en la demanda. En ese sentido, el juez o tribunal no podrá iniciar una acción invocando ciertas conductas previamente tipificadas para en el curso de la sustanciación del proceso, cambiar las mismas, o peor aún, arribar a una conclusión de que fueron vulnerados otros preceptos por los cuales no se dio inicio al proceso en curso, aquello indudablemente significaría vulneración del principio de congruencia y atentatorio contra el debido proceso y el derecho a la defensa, por cuanto efectivamente se deja en indefensión al procesado quien no podrá asumir la misma de una manera efectiva, alterando inclusive la producción de la prueba de descargo’ ” .
Al respecto, la SCP 2070/2012 de 8 de noviembre, señaló que: ”…se debe establecer que para que exista un acto consentido, debe existir una voluntad manifiesta sobre una acción, siendo muy importante la determinación de la voluntad expresa o manifiesta sobre hechos y actos.
De esta forma, se deben establecer las siguientes subreglas para poder considerar la existencia de un acto consentido, en tal sentido deberá considerarse como acto consentido: a) Cuando dentro de un proceso administrativo, judicial o de otra naturaleza se hayan vulnerado derechos y garantías constitucionales y que dichos aspectos o actos vulneratorios, sean de conocimiento del accionante, y este no hubiese interpuesto dentro del término legal, ninguna acción para tratar de restituir los derechos o garantías vulnerados; y, b) Que se hubiese conformado con dicho acto o lo hubiese admitido por manifestaciones concretas de su voluntad; c) De conformidad con el art. 129.II de la CPE, concordante con el art. 55 del CPCo, haya dejado transcurrir el plazo de seis meses sin haber reclamado la restitución de sus derechos”.
En ese mismo sentido, la SC 0795/2004-R de 21 de mayo, señaló: “La Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, ha enunciado ciertas causales de improcedencia, entre las que se encuentra el consentimiento libre y expreso del acto ilegal u omisión indebida supuestamente lesivo de derechos y garantías fundamentales. En este orden, implica que el legislador ha considerado que al ser el consentimiento una expresión de la libre voluntad, no existe causa para dar curso a la tutela cuando se advierte este supuesto en los hechos denunciados, de modo que resulta lógico jurídicamente razonar negándose la tutela, en sentido de que el acto aún se considere lesivo, si ha sido admitido y consentido por el interesado en un primer momento, aun cuando después lo denuncie y pretenda la protección, pues este Tribunal no puede estar a disposición de la indeterminación de ninguna persona, dado que ello sería provocar una incertidumbre en los actos jurídicos, que conforme al ordenamiento jurídico sustantivo como procesal tienen sus efectos inmediatos, los mismos que no pueden estar sujetos a los caprichos y ambivalencias de ninguna de las partes intervinientes, por lógica consecuencia no pueden estas actitudes ser motivo de concesión de tutela alguna”.
En la SC 0370/2015-S2 de 28 de abril, se concluyó que: “…Bajo dicho entendimiento el consentimiento libre y expreso supone la acción voluntaria de la persona de someterse al acto considerado lesivo sin objetarlo, tomando una actitud pasiva frente al mismo, o en su caso, realizando acciones que no tienden a restablecer el acto considerado lesivo'; y luego, la referida Sentencia finalizó declarando que:
Es decir que, la tutela que brinda la acción de amparo constitucional, debe ser denegada contra los actos libre y expresamente consentidos por el accionante, los que pueden ser expresos, cuando se aceptó fehaciente o tácito el acto ilegal o la omisión indebida, dejando transcurrir el plazo que se tiene para impugnar, procediendo a ejecutar o cumplir el acto, o en su caso, sin cuestionar en la primera oportunidad que se tuvo dentro de la tramitación del proceso, ya sea judicial o administrativo”.