SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0089/2015

Ambas firmas son propietarias y administradoras de los predios “Amazonia, Santa Rosita y San Alejandro”, habiendo interpuesto proceso contencioso administrativo contra la Resolución Administrativa (RA) RES-REV 023/2013 de 30 de diciembre, dentro de cuyo trámite se planteó acción de inconstitucionalidad concreta señalando lo siguiente: el art. 401.I de la CPE, establece como únicas causales de reversión de tierras el “…incumplimiento de la función económica y social o la tenencia latifundista de la tierra…”. Sin embargo, los arts. 28 de la Ley 3545, que sustituyó al 51 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 17 de octubre de 1996- vulnera ese orden constitucional, toda vez que añade una nueva causa de reversión -consistente en el uso de la tierra perjudicial al interés colectivo-, causal que no está prevista de manera autónoma e independiente en el art. 401.I de la CPE. Queda claro que todo incumplimiento de la función económica y social de la tierra, así como cualquier tenencia latifundista de la misma sería perjudicial al interés colectivo, pero no todo uso perjudicial al interés colectivo conlleva siempre ni necesariamente un incumplimiento de la función económica y social o un latifundio. Por otra parte, el art. 29 primer párrafo de la Ley 3545, que reemplazó al art. 52 de la LSNRA, determina: “Es causal de reversión, el incumplimiento total o parcial de la Función Económico Social establecida en el art. 2 de la Ley N° 1715, modificado por la presente ley, por ser perjudicial al interés colectivo…”; también es contraria al art. 393 de la CPE, al no precisar de manera clara y objetiva en qué consiste el incumplimiento total o parcial de la función económica social dejando tal valoración a la arbitrariedad de funcionarios públicos, que actuando en el lugar de los legisladores definen por sí y ante sí, en qué consiste y qué alcances tiene el incumplimiento de la función económica y social de la tierra, con el agravante que no todos los criterios utilizados con este objetivo serán concordantes y coincidentes; por lo que, consideran que la regla será el trato discriminatorio, desigual, arbitrario y caprichoso, perjudicando el interés colectivo y suprimiendo la garantía y protección constitucional de la propiedad individual de la tierra.

Asimismo, indica que los arts. 14.IV y 15.IV, in fine -que sustituye al art. 20.IV y modifica el art. 21.IV-, 28, 29 en su primer párrafo y 32.IV de la Ley 3545 (que modifica la LSNRA); y contra los arts. 76.V, 90 inc. c), 201 y 202 del DS 29215, en lo pertinente a las autoridades y mecanismos de impugnación, son inconstitucionales, toda vez que el art. 404 de la Norma Suprema, establece que la institución responsable de ejecutar el proceso de reforma agraria, es el Servicio Boliviano de Reforma Agraria y no así el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), cuya máxima autoridad, según expresa la misma norma constitucional, es el Presidente del Estado Plurinacional. Es decir que, los procedimientos administrativos de reversión de tierras agrarias deberían constitucionalmente, estar a cargo del Servicio Boliviano de Reforma Agraria y contar con una instancia de impugnación o recurso que permita la intervención de su máxima autoridad.

Las normas legales impugnadas, en lugar de crear el Servicio Boliviano de Reforma Agraria con la finalidad ya señalada, mantienen al INRA, con evidente violación del art. 404 de la CPE y el agravante que establece el carácter irrecurrible en sede administrativa de las resoluciones emanadas del Director Nacional y de los Directores Departamentales del INRA, como son las expedidas en procedimientos de reversión, convirtiéndose de facto esas autoridades administrativas subalternas en las máximas autoridades en contravención al mandato expreso de la Norma Suprema que atribuye esta calidad únicamente al Presidente del Estado Plurinacional.

El constituyente tomó la precaución de salvaguarda, al definir expresamente que es el Presidente del Estado la máxima autoridad en la ejecución del proceso de reforma agraria, uno de cuyos aspectos centrales es la reversión de tierras agrarias por incumplimiento de la función económica social, razón por la cual la ley debería prever un sistema de impugnación o de recursos administrativos, en el marco del art. 180.II de la CPE, que permitan acceder en la vía administrativa a una decisión de la única Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) reconocida por la Ley Fundamental como es el Presidente del Estado. Y al tratarse de una función y rol constitucional específico, el Presidente no podría delegar o transferir válidamente esa responsabilidad. En lugar de ello, y de manera constitucional, las normas impugnadas establecen que las decisiones del Director Nacional y de los Directores del INRA que definan o afecten derechos, agotarán la sede administrativa y sólo podrán ser impugnadas mediante proceso contencioso administrativo ante el “Tribunal Agrario Nacional”. Y al respecto, se aclara que el proceso contencioso administrativo en materia de reversión de tierras agrarias, no es un recurso, sino una acción procesal que se la tramita en única instancia ante el señalado Tribunal.

Una vez que las normas legales observadas eliminan el sistema impugnatorio y recursivo en sede administrativa, no sólo se incurre en violación de los arts. 180.II y 404, sino también del 115.II y 119.II de la CPE, en cuanto al debido proceso y el derecho inviolable de la defensa, porque no existen posibilidades de doble control e impugnaciones de decisiones sancionatorias ni dentro de la sede administrativa -los del Director Nacional y de los Directores Departamentales que lesiones derechos son irrecurribles- ni dentro de la sede judicial (decisiones del Tribunal Agroambiental en procesos contencioso administrativos se dictan en única instancia).

Asimismo, los arts. 14.IV y 15.IV, in fine y 32.IV de la Ley 3545 violan el 115.I de la CPE, cuando prescriben que: “…Las Resoluciones Administrativas que no definan ni afecten derechos serán susceptibles únicamente de impugnación mediante recursos administrativos y no podrán impugnarse mediante la acción contenciosa administrativa”. Sin embargo, el acceso a la justicia y a una tutela plena y efectiva, no está reservada únicamente para la protección de los derechos subjetivos, sino también sirve para la de los intereses legítimos. La ley ahora cuestionada, al limitar la acción contenciosa administrativa para la impugnación de las resoluciones que lesionen derechos, excluye la aplicación de la misma para casos de violación de intereses legítimos, con evidente contravención a la norma constitucional que expresa y los contempla dentro del ámbito de protección judicial.