SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0010/2016

Ingresando al análisis del caso; cabe advertir que en las 22 acciones de inconstitucionalidad concreta acumuladas, se han impugnado los arts. 1, 2 inc. e), 3 y 5 del DS 1802, artículo único de DS 1811; “5” de la RM 774/13; y Resolución Biministerial 001/14, por presuntamente vulnerar los principios de supremacía constitucional, reserva de ley, seguridad jurídica, el derecho a la propiedad privada, prescritos en los arts. 8.II, 9.2, 14.II, 49.II, 56.I y II, 109.II, 178.I y 410.II de la CPE; al respecto, corresponde señalar que el Tribunal Constitucional Plurinacional en una acción de inconstitucionalidad concreta formulada por el mismo accionante, impugnó las mismas disposiciones con similar carga argumentativa, acción que fue resuelta por la SCP 0064/2015 de 21 de julio, declarando la constitucionalidad en la forma y en el contenido de los arts. 1, 2 inc. e), 3 y 5 del DS 1802; la constitucionalidad del “art. 5” de la RM 774/13; la improcedencia de la acción respecto del DS 1811 y de la Resolución Biministerial 001/14 en base a los siguientes fundamentos: “En la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se denuncia la presunta inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 inc. e), 3 y 5 del DS 1802; artículo único del DS 1811; ‘art. 5’ de la RM 774/13 y la Resolución Biministerial 001/14, alegando que resultan ser contrarios a los arts. 8.II, 9.2, 14.II, 49.II, 56, 109, 178 y 410 de la CPE.

En efecto, el accionante cuestiona la constitucionalidad en la forma y en el fondo de los arts. 1, 2 inc. e), 3 y 5 del DS 1802, norma a través de la cual se instituyó el segundo aguinaldo denominado ‘Esfuerzo por Bolivia’, habiéndose suscitado sobre la base de la indicada disposición legal, un proceso administrativo por incumplimiento de pago de este beneficio a sus trabajadores, lo que derivó en la interposición de un recurso de revocatoria contra la medida impuesta en el memorándum 016/2014 de 5 de marzo, por la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz; en ese sentido, se establece que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los citados preceptos legales, tienen relevancia en la decisión final que pueda asumir la autoridad administrativa; por lo tanto, las pretensiones están ligadas a la constitucionalidad o no de las disposiciones legales impugnadas; por lo que, corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

Con carácter previo cabe remarcar que una norma puede ser inconstitucional por la forma o por el fondo; la primera situación se presenta cuando en su elaboración, sanción y promulgación se infringen los procedimientos legislativos descritos en la Constitución Política del Estado; y en la segunda, cuando su contenido es el que contraviene las disposiciones de la Ley Fundamental, entendimiento que ha sido asumido por la SC 0082/2000 de 14 de noviembre, citada a su vez por la SC 0024/2004 de 16 de marzo, al señalar: ‘…conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contienen normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado’.

El accionante alega que dicha norma vulnera el principio de reserva legal, por cuanto existe una disposición expresa para la regulación del aguinaldo establecida en el art. 49.II de la CPE; sin embargo, al determinar el pago obligatorio del segundo aguinaldo, no se respetó la normativa constitucional que instituye la obligatoriedad de la fuente formal como es la Asamblea Legislativa Plurinacional y al estipular el indicado beneficio mediante Decreto Supremo, el Órgano Ejecutivo excedió su facultad reglamentaria, infringiendo el principio de competencia, de reserva legal y jerarquía normativa. Ingresando al análisis de lo alegado, corresponde señalar que el mencionado Órgano ut supra a través del art. 1 del DS 1802, prescribe el segundo aguinaldo ‘Esfuerzo por Bolivia’ para las servidoras y los servidores públicos, trabajadoras y trabajadores del sector público y privado del Estado Plurinacional, mismo que será otorgado en cada gestión fiscal, cuando el crecimiento anual del PIB supere el 4,5%. Por su parte, la Constitución Política del Estado, en su Primera Parte, Título II establece el catálogo de los derechos fundamentales y garantías inherentes de las personas como miembros de la sociedad; en ese sentido, el citado art. 49.II, dentro la Sección III dedicada al derecho al trabajo y al empleo, señala expresamente: ‘La ley regulará las relaciones laborales relativas a contratos y convenios colectivos; salarios mínimos generales, sectoriales e incrementos salariales; reincorporación; descansos remunerados y feriados; (…) aguinaldos, bonos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa…’; de esta manera, instituye que será la ley que regule las relaciones laborales relativas al pago de aguinaldo, entre otros derechos sociales.

Ahora bien, de acuerdo a los cargos de inconstitucionalidad expresados por el accionante, no existe lesión al principio de reserva legal establecido por el art. 49.II de la CPE, por cuanto la norma impugnada, emanada del Órgano Ejecutivo a través de un Decreto Supremo, al prescribir el segundo aguinaldo denominado ‘Esfuerzo por Bolivia’, no impone propiamente una limitación o restricción a derecho fundamental alguno consagrado en nuestro ordenamiento jurídico, situación que conforme se vio en el Fundamento Jurídico III.4.5. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; no exige entonces la expedición de una ley en el sentido formal, emanada del Órgano Legislativo, por cuanto a través de dicha disposición legal no se está restringiendo o limitando un derecho fundamental; por el contrario, se está estableciendo un segundo aguinaldo como derecho de las servidoras y servidores públicos, trabajadoras y trabajadores del sector privado del Estado Plurinacional, para la materialización de los valores supremos, fines y funciones esenciales del Estado, para vivir bien, conforme se desarrollará seguidamente, sin que exista arbitrariedad o discrecionalidad que se tenga que evitar; puesto que, se trata de la consagración de un derecho y de la definición de sus alcances, por lo que el precepto impugnado, resulta ser constitucional en la forma y así será declarada.

Debido, a que se manifestó que el DS 1802 es constitucional por la forma; resulta también en cuanto a su contenido. Al respecto, la empresa accionante, señala como cargos de una pretendida inconstitucionalidad por el fondo, que al haberse incorporado al sector privado, sin ninguna distinción para el pago obligatorio del segundo aguinaldo, se ha desconocido los principios de seguridad jurídica, porque se instituye sobre la base de un parámetro subjetivo e impredecible objetivamente, manteniendo a los empresarios en estado de incertidumbre, vulnerando también el derecho a la igualdad, al crear un trato idéntico a todos los empleadores, y como consecuencia de esas transgresiones también se lesiona el derecho a la propiedad privada por ser las normas impugnadas expropiatorias y confiscatorias de sus recursos.

En ese contexto, el accionante impugna la inconstitucionalidad en el fondo de los artículos del DS 1802 que están referidos al objeto art. 1 del citado Decreto Supremo, el cual instituye un segundo aguinaldo denominado ‘Esfuerzo por Bolivia’ a favor de los trabajadores y trabajadoras, así como de las servidoras y servidores públicos, agregando una condicionante consistente en que dicho beneficio estaría sujeto al crecimiento anual del PIB 4,5%; extensivo a las trabajadoras y trabajadores del sector privado (art. 2 inc. e) del indicado Decreto Supremo); siendo los criterios de aplicación del segundo aguinaldo sujetos a la normativa vigente que rige el aguinaldo de navidad (art. 3.I del DS 1802); que para dar cumplimiento al art. 1 del aludido Decreto Supremo, se considerara la tasa de crecimiento observada del PIB de un periodo de doce meses anteriores a septiembre de cada gestión fiscal (art. 5 del DS 1802); que ha sido complementado a través del DS 1811, para el sector privado con la ampliación de plazo para el pago hasta el 28 de febrero de 2014; Reglamentado por la RM 774/13, que en su ‘art. 5’ establece que ante la transgresión o incumplimiento de pago del segundo aguinaldo se aplicará la normativa vigente que rige al aguinaldo de navidad y la Resolución Biministerial 001/14 que reglamenta la aplicación de la cancelación de éste segundo para las empresas del sector hidrocarburifero.

En ese sentido, corresponde ingresar al análisis de la pretendida inconstitucionalidad en el fondo de la normativa dictada por el Órgano Ejecutivo; como se mencionó precedentemente, no resulta ser inconstitucional por su contenido, porque de acuerdo a la Constitución Política del Estado, se reconoce el carácter plural de la economía boliviana constituido por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa, lo cual implica que para avanzar en el vivir bien, el Estado debe priorizar los derechos fundamentales promoviendo políticas de distribución equitativa de la riqueza y de los recursos económicos del país, con el objeto de evitar la desigualdad, la exclusión social y económica; erradicar la pobreza en sus múltiples dimensiones (art. 316.7 de la CPE); asimismo, señala la Ley Fundamental que no se permitirá la acumulación privada de poder económico en grado tal que ponga en peligro la soberanía del Estado, lo que implica que toda organización económica tiene la obligación de generar trabajo digno y contribuir a la reducción de las desigualdades y a la erradicación de la pobreza (art. 312.I y II de la Norma Suprema). De lo cual se colige que la normativa impugnada dictada por el Órgano Ejecutivo no atenta contra el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la igualdad y a la propiedad privada como estima el accionante, porque la determinación asumida en los arts. 1, 2 inc. e), 3 y 5 del DS 1802, fue en aplicación del nuevo orden constitucional protector de los trabajadores; y, en base a ello la doctrina constitucional conceptualizando los principios informadores del derecho al trabajo, en la SCP 0127/2014 de 10 de enero citando a la SC 0032/2011-R de 7 de febrero expreso: ‘…«a) Principio de protección y tutela.- Llamado así porque la razón del derecho laboral es esencialmente de protección, de ahí que si se emiten normas laborales, éstas tienen que estar orientadas al resguardo del trabajador; dicho de otro modo no se busca la paridad jurídica sino la de establecer un amparo preferentemente a favor del trabajador.

Ahora bien, el derecho laboral está caracterizado por una serie de principios propios que marcan o establecen su particularidad respecto de otras ramas del derecho, y uno de ellos es justamente el principio protector que el Estado tiene como obligación de resguardar al trabajador asalariado, principio que a su vez tiene reglas específicas como ser: in dubio pro operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella exégesis más favorable al trabajador; y, de la condición más beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida ésta debe ser respetada, en la medida que sea más conveniente al trabajador, ante la nueva disposición que se ha de aplicar (DS 28699 de 1 de mayo de 2006), preceptos que se sancionan precisamente para proteger a los trabajadores con el fundamento de tratar de disminuir, reducir o paliar la desigualdad notoria, objetiva y evidente que existe entre el trabajador y el empleador en la sociedad, desde el punto de vista material, económico y social.

Efectuadas dichas precisiones y considerando que el Estado Plurinacional de Bolivia, tiene como cimientos los valores estatuidos por el art. 8.II de la CPE, compuestos entre otros, por los de igualdad, equilibrio y justicia social, para vivir bien; y se configuran como la concreción de un orden justo con la misión principal de asegurar la eficacia de los derechos fundamentales; el Órgano Ejecutivo del nivel central, en ejercicio de sus funciones que la Constitución Política del Estado le otorga de intervenir en la política económica de nuestro país, dictó el DS 1802, norma que no ha lesionado el derecho a la igualdad de los empleadores; por cuanto, es de aplicación general y no corresponde una regulación discriminatoria entre éstos, como pretende el accionante al clamar un trato diferente; pues tal, como se tiene referido en el Fundamento Jurídico III.4.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el Estado en busca de equilibrar la situación de las personas puede generar disposiciones legales y políticas de discriminación, denominadas positivas o acciones afirmativas, destinadas a eliminar o a reducir desigualdades que se aplican preferentemente en el ámbito laboral, en ese sentido corresponde señalar que la creación del segundo aguinaldo previsto en el art. 1 del DS 1802, respecto a quienes mantienen una relación de dependencia con los empleadores del sector privado, no lesiona el principio valor-derecho a la igualdad.

En relación a que la norma impugnada desconoce el principio de seguridad jurídica, porque supuestamente el PIB sería un indicador económico subjetivo, que podría mantener a los empresarios en estado de incertidumbre; sin embargo, el PIB es un indicador económico, que tiene como fuente principal de información al Instituto Nacional de Estadística (INE), y como fuente secundaria al Banco Central de Bolivia; en ese sentido, no se advierte contradicción con la Ley Fundamental, respecto de la condicionante establecida en el art. 1 del DS 1802, por cuanto de manera expresa se establece que dicho beneficio será otorgado cuando haya crecimiento del PIB por encima del 4,5%; a su vez, el art. 5 del referido Decreto Supremo, señala que se considerará la tasa de crecimiento observada del PIB de un periodo de doce meses anteriores a septiembre de cada gestión fiscal, información que debe ser comunicada por el INE en octubre de cada gestión al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y de Trabajo, Empleo y Previsión Social; consiguientemente, no se infringe el principio de seguridad jurídica.

Por otra parte, alega también que se habría vulnerado el derecho a la propiedad privada, al ser dicho precepto expropiatoria y confiscatoria; empero, como se tiene expresado en el Fundamento Jurídico III.4.1 de este fallo, el derecho a la propiedad privada está garantizado, siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo; mientras que la expropiación se impone por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme a ley y previa indemnización justa. En un Estado Constitucional de Derecho sólo es posible afectar la propiedad privada en dos casos: a) Cuando el Estado considere necesario destinarla al uso de interés público; y, b) Si la propiedad privada no cumple una función social, calificada mediante una ley y previo el pago del justo precio, cualquier otra forma de atentar contra la ésta que no esté prevista en una ley, vulnera ese derecho. No obstante, en el presente caso no se está afectando a su propiedad con la institución del segundo aguinaldo, porque éste beneficio forma parte de la retribución a la que tiene derecho la trabajadora o trabajador por los servicios que presta al empleador; y, por otra parte, el Estado está facultado para que a través de políticas públicas pueda adoptar medidas a efectos de aminorar las desigualdades fácticas entre los bolivianos y bolivianas, sin que ello implique daño de la propiedad privada.

Consecuentemente, el Órgano Ejecutivo en base a la nueva política económica participativa en el desarrollo interno, como cimiento del Estado Social de Derecho, orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de la población boliviana, en el marco de sus funciones de promover políticas de distribución equitativa de la riqueza y de los recursos económicos del país con el fin de evitar la desigualdad, la exclusión social y económica y erradicar la pobreza en sus múltiples dimensiones, ha dictado el DS 1802 que en su art. 1, instituye un segundo aguinaldo ‘Esfuerzo por Bolivia’ en justo reconocimiento a las trabajadoras y los trabajadores del Estado Plurinacional, por su rol contributivo y participativo en el crecimiento del PIB; y, en aplicación del principio de progresividad y no regresividad en materia laboral, como se tiene explicado en el Fundamento Jurídico III.3 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional, donde se advierte que el orden público internacional tiene una vocación de desarrollo progresivo en el sentido de mayor protección de los derechos sociales, al señalar que el principio de progresividad puede ser interpretado en dos sentidos, siendo la primera referida al gradualismo admitido en varios instrumentos internacionales y la segunda que puede ser entendida como una característica de los derechos humanos fundamentales, perfectamente aplicable a los laborales; doctrina que resulta aplicable al caso de autos; toda vez que, el Estado por mandato constitucional tiene la obligación de iniciar el proceso de realización completa de los derechos sociales, económicos y culturales, destinadas a lograr una sociedad más justa; y, para alcanzar ese objetivo en el ámbito laboral se ha dictado dicha medida –institución del segundo aguinaldo– con el objetivo de avanzar gradualmente hacia mejores condiciones y de elevar la calidad de vida de las bolivianas y bolivianos.

En este contexto de aplicación del principio de progresividad de los derechos fundamentales, el DS 1802 constituye un planteamiento elemental en la defensa de los derechos laborales, ante los nuevos escenarios en los que se desenvuelve la relación de trabajo y los retos a los que se enfrenta el derecho del trabajo en la actualidad y que se instituyen en derechos humanos que forman parte de lo que se ha denominado el bloque de constitucionalidad, reconocido en el art. 410.II de la CPE cuando señala: ‘…El bloque de constitucionalidad está integrado por los tratados y convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de derecho comunitario, ratificados por el país…’; la caracterización de progresividad de los derechos sociales, económicos y culturales, entendidos como la realización paulatina de aquellos derechos, en conformidad con lo dispuesto por el art. 256.II y 410.II de la Norma Suprema, el Estado no podrá adoptar medidas regresivas con relación al ejercicio de un derecho.

El accionante señala que la precitada RM 774/13 lesiona el principio de legalidad, porque prevé un régimen sancionatorio igual que el del aguinaldo de navidad, al establecer que ante el incumplimiento de pago del segundo aguinaldo, implicaría la cancelación de un tercero; en ese sentido, el art. 3.I del DS 1802, establece que los ‘…criterios de aplicación del Segundo Aguinaldo «Esfuerzo por Bolivia», se sujetaran a la normativa vigente que rige el Aguinaldo de Navidad’, así como también determina que los Ministros de Estado en sus respectivos despachos quedan encargados de la ejecución y cumplimiento del presente Decreto Supremo; en virtud a dicha norma se dictó la RM 774/13, con el objeto de reglamentar la cancelación del segundo aguinaldo ‘Esfuerzo por Bolivia’ en beneficio de las trabajadoras y trabajadores del sector privado para la gestión 2013, Resolución que en su ‘art. 5’ establece: ‘Por la transgresión o incumplimiento del pago del Segundo Aguinaldo se aplicara la normativa vigente que rige el Aguinaldo de Navidad…’; prescribiendo en el mismo sentido para el caso del incumplimiento en la presentación de planillas de pago del segundo aguinaldo, el art. 2 de la Ley de 18 de diciembre de 1944, que prescribe: ‘La trasgresión o incumplimiento de esta ley, será penada con el pago del doble de las obligaciones a que se refiere el artículo anterior’.

En interpretación de dicha norma, al tratarse de un derecho laboral es de competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la reglamentación y ejecución del cumplimiento del aludido Decreto Supremo; autoridad que tiene entre sus atribuciones el dictar disposiciones administrativas y emitir resoluciones ministeriales conforme se tiene establecido en el art. 175.I.4 de la CPE; por lo que, la sanción impuesta por incumplimiento en el pago del segundo aguinaldo, no implica un tercer aguinaldo, sino una sanción a la inobservancia en el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores; consiguientemente, no se advierte transgresión al principio de legalidad.

El accionante interpone la presente acción de inconstitucionalidad concreta también contra el DS 1811 que a través de su artículo único complementa la Disposición Transitoria Cuarta del DS 1802, disponiendo: ‘Para la presente gestión de manera excepcional y por única vez, el Segundo Aguinaldo «Esfuerzo por Bolivia», podrá ser pagado por el sector privado hasta el 28 de febrero de 2014’; y, la Resolución Biministerial 001/14, que reglamenta la aplicación del pago de este beneficio para la gestión 2013, en las empresas del sector hidrocarburífero, demandando la inconstitucionalidad, por ser supuestamente contradictorias a los preceptos constitucionales establecidos en los arts. 8.II, 9.2, 14.II, 49.II, 56, 109, 178 y 410 de la CPE; sin embargo, no solo basta señalar las normas constitucionales que supuestamente son quebrantadas por la disposición legal demandada de inconstitucional, sino que se debe fundamentar en qué consiste esa inconstitucionalidad, cuáles las razones por las que las normas impugnadas resultan vulneratorias a los valores, principios y preceptos de la Ley Fundamental.

De la revisión de la demanda, se establece que el accionante hace una mera transcripción de la normativa constitucional que considera han sido infringidos por el DS 1811 y la Resolución Biministerial 001/14; empero, no expresa de manera coherente la forma en que supuestamente éstas se contraponen a la Norma Suprema; y, tampoco mencionan de qué modo la decisión final de la presente acción de inconstitucionalidad servirá para la resolución del recurso de revocatoria que se encuentra pendiente en la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz”.

Del juicio o test de constitucionalidad efectuada en la Sentencia Constitucional Plurinacional antes descrita se concluye que sobre las normas acusadas de inconstitucionales, este Tribunal en ejercicio de su rol de control normativo ya emitió criterio haciendo inviable un nuevo juicio de constitucionalidad contra éstas, por existir cosa juzgada constitucional, como se anotó en el Fundamento Jurídico III.2 de este Fallo, cuyos razonamientos establecen la imposibilidad de volver a analizar una norma que previamente fue declarada constitucional por el Tribunal Constitucional Plurinacional, como acontece en el caso en análisis, ya que las 22 acciones acumuladas comparten prácticamente el mismo supuesto fáctico, al tratarse del hecho de que el accionante presente acciones de control normativo contra una disposición que ya fue declarada constitucional por ésta jurisdicción, con el antecedente de que en todos los casos se trata del mismo accionante, quien desarrolla similar carga argumentativa para cuestionar las normas impugnadas, lo que determinó la acumulación de las acciones recurrentes, emergentes además de procesos sociales sobre pago del segundo aguinaldo seguidos por trabajadores de la Empresa KAISER SERVICIOS S.R.L. contra el ahora accionante en su condición de personero legal de dicha empresa, procesos que se vienen sustanciando en el Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Yacuiba del departamento de Tarija; razón por la cual, al existir cosa juzgada constitucional corresponde declarar la improcedencia de la presente acción de inconstitucionalidad concreta.