SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0139/2017-s2
Fecha: 20-Feb-2017
Sucre, 20 de febrero de 2017
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
Acción popular
Expediente: 17565-2016-36-AP
Departamento: Oruro
En revisión la Resolución 001/2016 de 2 de diciembre, cursante de fs. 619 a 639, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Jorge Colque Bernal en calidad de Mallku y representante legal del Territorio Originario Campesino Pisiga Suyu Jach´a Karangas Tehipi Oruro; y, Mario Sinfor Colque Mamani, en calidad de ex Mallku, actualmente Sayañero Vela Jhake de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) Pisiga contra Jhonny Oscar Cordero Núñez, Director Nacional a.i., y Julio David Cepeda Martínez, Director Departamental a.i. de Oruro; ambos del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memoriales presentados el 18 de octubre y 8 de noviembre de 2016, cursantes de fs. 68 a 73 vta., subsanado por escrito de fs. 92 a 95 vta., los accionantes expresan los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El Territorio Originario Campesino Pisiga, asume una forma de organización particular reconocida por el Consejo Nacional de Ayllus y Markas de Qullasuyu (CONAMAQ), como parte del Territorio Originario Campesino Pisiga, Suyu Jach’ a Karangas Tahipi Oruro, cumpliendo de esta manera lo previsto por el art. 30.I de la Constitución Política del Estado (CPE), y alcanzando la calidad de Pueblo Indígena Originario Campesino (PIOC), con todos los derechos y garantías que tanto la Constitución y los tratados y Convenios internacionales les reconocen, entre ellos el de la autodeterminación en los territorios que ocupan ancestral y tradicionalmente, así como el reconocimiento a su cultura y la consolidación de sus entidades territoriales.
Con este antecedente, manifiestan que mediante Resolución Comunitaria 02/2007 de 20 de octubre, resolvieron en dos artículos proceder al saneamiento de su territorio, acudiendo a dicho efecto ante los demandados como autoridades competentes a efectos de dar inicio al proceso de saneamiento las TCO.
Añaden que luego de transcurridos tres años de un penoso peregrinaje, el INRA emitió la Resolución Administrativa (RA) 146/2010 de 1 de julio, otorgándoles posteriormente el título ejecutorial colectivo TCO NAL-000319 de 18 de abril de 2011, reconociéndoles una superficie colectiva de 7 484 6611 ha.
Continúa indicando que, lamentablemente un grupo minoritario de dieciocho personas de la misma Comunidad, el 22 de agosto de 2012, formularon recurso de nulidad absoluta de título ejecutorial contra los accionantes y el INRA, ocasionando la suspensión de la entrega del título ejecutorial tramitado.
El proceso de nulidad absoluta se sostenía en que en el área rural de Pisiga Bolívar, existía presencia municipal administrativa o lo que es lo mismo un distrito municipal y su respectiva alcaldía, lo que evidenciaba la presencia de personas organizadas dentro de un espacio geográfico con características urbanas y con uso de suelo; argumentos que, corridos en traslado, fueron respondido en sentido de que el hecho de que existiera una declaratorio del distrito municipal, no implicaba que automáticamente se constituía en área urbana y por ende se producía el cambio de uso de suelo, señalando además que la documental probatoria presentada por los “demandantes” carecía de legalidad por no haber sido hechas por autoridades competentes, pidiendo en consecuencia, se declare improbada la demanda; fundamentos que habiendo sido compulsados por el Tribunal Agroambiental fueron merecedores de la Sentencia Agroambiental Nacional 07/2016 de 10 de febrero, que declaró improbada la demanda y subsistente el título ejecutorial TCO-NAL 000319, extendido a favor del Territorio Originario Campesino Pisiga, por lo que, el INRA, una vez notificado con dicho fallo, debió proceder a la entrega del título previo registro en Derechos Reales (DD.RR.), de Oruro; extremo que no ha sido cumplido hasta la fecha, en franca vulneración de sus derechos constitucionales, incurriendo en delitos penales de incumplimiento de deberes y desobediencia judicial, tipificados en los arts. 154 y 179 del Código Penal (CP).
Resaltan que el INRA, opone pretextos ajenos a la realidad jurídica para justificar la no entrega del título ejecutorial a sabiendas que todas las controversias u oposiciones a ello, fueron consideradas, valoradas y resueltas por lo Magistrados del Tribunal Agroambiental y que, en caso de existir otras personas que pudieran sentirse afectadas, tienen la vía llamada por ley.
Manifiesta también que, con el objeto de usar, gozar y disfrutar de su propiedad, interpusieron reclamos formales ante la Dirección Departamental del INRA Oruro, los cuales finalmente merecieron respuesta mediante informe legal de 27 de junio de 2016, suscrito por su máxima autoridad que, sin fundamento legal alguno, se limitó a señalar que existía conflicto ente dos sectores respeto a la entrega del título ejecutorial, lo que generaba la mora en la entrega del mismo; que de igual forma no se tenía claramente establecido cuál era la autoridad administrativa que ejercía representación legítima y que, la entrega
del título ejecutorial, debía realizarse a la persona, autoridad reconocida por las bases, en este caso al representante de lo Sayañeros que fueron quienes iniciaron el trámite de titulación.
Dichos argumentos -indica-, resultan arbitrarios, confusos y contradictorios y hacen evidente el ensañamiento y premeditación con que algunos funcionarios de la Dirección Departamental del INRA Oruro, intencionalmente, desconocen que el proceso de saneamiento fue ejecutado desde el 2008 hasta el 2011, reconociendo durante ese tiempo la personería de Jorge Colque Bernal en su calidad de Mallku y representante legal del Territorio Originario Campesino Pisiga TCO Suyu Jach’ a Karangas Tahipi Oruro, ahora accionante, conforme también lo hizo el Tribunal Agroambiental.
Añaden que con la intención de agotar los medios de impugnación, se apersonaron ante la Dirección Nacional del INRA, confutando la Resolución emitida por su similar INRA Oruro, habiendo presentado el correspondiente memorial el 1 de septiembre de 2016, con la suma de “Interpongo denuncia y solicito entrega de Título Ejecutorial” (sic); escrito que generó un informe de 27 de igual mes y año, la misma contenía una respuesta análoga a la otorgada por la Dirección Departamental de Oruro, estableciendo que la entrega se realizaría a la persona o dirigente reconocido por las bases debido a que el caso específico, los Sayañeros se encontraban divididos, no obstante de que el INRA tenía pleno conocimiento de que Jorge Colque Bernal, era legítimo representante del Territorio Originario Campesino Pisiga TCO Suyu Jach’ a Karangas Tehipi Oruro, conforme constaba en los antecedentes del proceso de saneamiento iniciado el 2008 y reconocido posteriormente por el Tribunal Agroambiental al identificar las partes en conflicto.
Aclara que la idea de una supuesta división entre los Sayañeros, emerge de una nota de 25 de febrero de 2016, presentada por Franz Colque Flores, una de las personas que promovió la demanda de nulidad absoluta de título ejecutorial ante el Tribunal Agroambiental, que concluyó con Sentencia que la declaró improbada.
En tal sentido, manifiestan que, los demandados, al no proceder a la entrega del título ejecutorial cuyo trámite ha sido concluido con la firma del Presidente del Estado Plurinacional, no solamente incumplen las previsiones normativas contenidas en el art. 399.I, II y V del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, sino que además dilatan su derecho al uso, goce y disfrute de su propiedad sin justificativo legal alguno, incurriendo de esa manera en actos ilegales y arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico establece, realizando justicia directa al incurrir en medidas de hecho sostenidas en el poder que detentan.
1.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La parte accionante denuncia la vulneración de los derechos a la propiedad privada, a la titulación colectiva de tierras y territorios; a la seguridad jurídica como componente del debido proceso y a una justicia pronta oportuna y sin dilaciones, citando al efecto los arts. 30.II.6; 56.I; 115.I y II; 178.I de la CPE.
1.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela solicitada, ordenándose: a) Se reconozca y respete el ejercicio pleno de sus derechos constitucionales como PIOC Pisiga TCO Suyu Jacha Karangas Tahipi Oruro; b) En el plazo de cuarenta y ocho horas, se les otorgue el título ejecutorial TCO-NAL 000319, previo registro ante DD.RR., de Oruro; y c) Sea con imposición de costas procesales y multas progresivas en caso de incumplimiento al fallo constitucional.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia de 2 de diciembre de 2016, conforme consta en el acta cursante de fs. 604 a 618 vta., se suscitaron los siguientes actuados:
1.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante, ratificó el tenor íntegro de la demanda.
I.2.2. Informe de los demandados
Jhonny Oscar Cordero Nuñez, Director Nacional a.i., del INRA, mediante informe escrito cursante de fs. 413 a 417, señaló que: 1) La presente acción de amparo constitucional no cumple con los requisitos de forma, por cuanto no expone con claridad una fundamentación fáctico-legal que permita establecer vulneraciones a los derechos y garantías reclamados, siendo que de acuerdo a todos los informes emitidos por el INRA, se determina que no se procedió a la entrega del título ejecutorial TCO-NAL 000319, al no tenerse la certeza de quién es la autoridad elegida competente; asimismo, los accionante no explican con precisión el objeto del acto recurrido o intangible que implique lesión a sus derechos y garantías o cuáles son las infracciones que se hubieran cometido; por ende no se ha dado cumplimiento a las previsiones contenidas en el art. 33.4, 5 y 8 del Código Procesal Constitucional (CPCo), por cuanto no se ha expuesto con claridad la relación de hechos, no se identifica con exactitud los derechos o garantías vulnerados y tampoco se fija con precisión la tutela que se solicita para restablecerlos; 2) La situación legal y el derecho propietario del predio “Territorio Originario Campesino PISIGA Marka La Rivera Suyu Jach’a Carangas”, ya fueron definidos a través del proceso de saneamiento que concluyó con la emisión del Título Ejecutorial TCO-NAL 000319, documento que fue validado mediante Sentencia Agroambiental Nacional 07/2016, demostrándose que el derecho a la propiedad, establecido en el art. 56 de la CPE, se encuentra plenamente consolidado; 3) El derecho propietario no guarda relación con la entrega del título ejecutorial, por lo que dicho derecho no ha sido lesionado, máxime si se considera que a la fecha la señalada TCO PISIGA tiene uso, goce y disfrute del territorio, requisitos indispensables que hacen al derecho propietario; 4) La existencia de conflictos de representatividad resulta evidente conforme a los distintos informes emanados por la institución y de las notas cursadas por los interesados; 5) Los accionantes exigen la entrega del título ejecutorial; sin embargo, debe considerar que para hacer efectiva dicha pretensión, corresponde cumplirse lo previsto por el art. 399.V del DS 29215, referido a que la entrega de títulos colectivos, deberá realizarse al representante legal o expresamente designado por las organizaciones sociales, indígenas u originarias y campesinas, de acuerdo a sus usos y costumbres, toda vez que de proceder en contrario y entregar el documento a una persona no consensuada ni reconocida, originaría un nuevo conflicto social; 6) Tanto la Direcciones Nacional y Departamental del INRA (Oruro), se encuentran en la obligación de generar escenarios de conciliación, haciendo prevalecer la finalidad y funciones del Estado; y, 7) El título ejecutorial TCO-NAL 000319, se encuentra debidamente registrado en oficinas de DD.RR. de Oruro, bajo el folio real 4.09.1.10.0000030, asiento A-1, a nombre del Territorio Originario Campesino Pisiga, con una superficie de 7 484 6611 ha; correspondiendo en consecuencia declarar la “improcedencia” de la presente acción de defensa y denegar la tutela solicitada. Sea con imposición de costas y multas contra los accionantes.
Julio David Cepeda Martínez, Director Departamental del INRA Oruro, mediante informe escrito cursante de fs. 403 a 409 y en audiencia, manifestó los siguientes argumentos: i) El proceso de saneamiento del Territorio Originario Campesino Pisiga, concluyó con la emisión del título ejecutorial a favor de dicha TCO, aspecto que es afirmado por los accionantes y que demuestra el reconocimiento del derecho propietario que fuera además ratificado mediante Sentencia Agroambiental Nacional 07/2016; por ende no existe lesión a dicho derecho; ii) Mediante informe INF DGS-JRA 0508/2013 de 1 de agosto, se efectuó una relación circunstanciada de notas y memoriales presentados por Sayañeros de la TCO PISIGA, concluyéndose que, conforme al art. 399 del DS 29215, la entrega del título ejecutorial debía realizarse a la persona o dirigente reconocido por las bases y que en el caso objeto de análisis, se encontraban divididos; iii) El 22 de febrero de 2016, por hoja de ruta DDOR HRE 310/2016, mediante nota suscrita por Jorge Colque Bernal, se solicitó la entrega de título ejecutorial sobre la base legal de la Sentencia Agroambiental Nacional 07/2016; sin embargo, dicho fallo solamente declaró subsistente el título ejecutorial y no dispuso la entrega del mismo o a quién debía ser transmitido; de ahí que los accionantes realizan una errónea interpretación del alcance de la decisión agroambiental; iv) Alternativamente a la solicitud de Jorge Colque Bernal, Franz Colque Flores,, apoderado de los Sayañeros, mediante nota de 25 de febrero de 2016, presentó nómina de las autoridades de Pisiga Bolívar del 2016, acompañando decreto edil de designación, así como acta de asamblea y poder notariado, manifestando expresamente su rechazo y negación a la inscripción del título ejecutorial colectivo; v) Mediante nota de 20 de junio de 2016, dirigida a Julio David Cepeda Martínez, los Sayañeros de la TCO PISIGA, manifestaron que Jorge Colque Bernal, se había inventado el título de Mallku y que no era ni fue representante de quince Sayañeros beneficiarios de la TCO y mucho menos de su pueblo; en tal consideración y siendo evidente la existencia de conflicto orgánico de representatividad de la TCO, Territorio Originario Campesino Pisiga, se efectuaron varias reuniones de acercamiento y conciliación con el fin de aclarar la situación y recabar mayor información sobre la representación legítima; sin embargo sólo asistieron nueve de quince Sayañeros, habiendo Jorge Colque Bernal, rehuido de participar en la reunión, abandonando el recinto; en tales condiciones no se pudo llegar a consenso respecto a la entrega del título ejecutorial; vi) El 5 de julio de 2016, se convocó a nueva reunión habiendo Jorge Colque Bernal, quien ahora reclama la entrega del título ejecutorial, presentado nota de desistimiento y no participación a la reunión convocada, hecho que impidió la clarificación de la representación legítima debido a que los participantes desconocía al mencionado como Mallku de la TCO Pisiga; vii) Conforme afirman los accionantes, quienes se oponen a su representación son los mismos que formularon la demanda de nulidad y anulabilidad de título ejecutorial, lo que evidencia la existencia del conflicto orgánico interno en la TCO Pisiga; viii) Si bien el petitorio de la presente acción se centra en la entrega del título ejecutorial, la misma debe efectuarse al representante legal, aspecto que en el caso presente no se tiene claro y por ende no puede proporcionarse el documento requerido a una autoridad no consensuada ni reconocida por la totalidad de los beneficiarios Sayañeros y/o comunarios de la TCO Pisiga; debiendo puntualizarse que en el Reglamento Agrario vigente, no en encuentra previsto plazo alguno para dicho cometido; ix) Las autoridades demadnadas, así como del Ministerio de Tierras, Desarrollo Rural y Tierras y Viceministerio de Tierras, se enmarca en normas vigentes no solo respecto al saneamiento, sino también sobre gestión y manejo de conflictos con la finalidad de evitar un escenario de mayor confrontación; x) No resulta evidente que, conforme manifiestan los accionantes, no se esté dando cumplimiento a lo previsto por el art. 399 del DS 29215, por cuanto hasta la fecha no se tiene la certeza de a quien corresponde la representación legítima de la TCO Pisiga; y, xi) Solicitan se rechace la presente acción tutelar por cuanto, conforme prevé el art. 53.4 del CPCo, la acción de amparo constitucional no procede cuando un servidor público vulnera la Constitución o la ley, debiendo formular acción de cumplimiento.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Celedonio Zalles Huayta, Tata Apu Mallku del Suyu Jach’a Karangas, en calidad de tercero interesado, mediante sus abogados patrocinantes, manifestó en audiencia que: a) Los trámites administrativos que viene desarrollando el INRA, a efectos de establecer la representatividad legítima, han dilatado de manera exagerada la entrega del título ejecutorial, generando indefensión y sin solucionar el conflicto, vulnerando el debido proceso al no establecer pautas de solución; b) La Dirección Nacional del INRA, como ente superior se encuentra en la obligación de encaminar los procedimientos que realizan las oficinas departamentales, en este caso, debió orientar la aplicación de la Ley de Arbitraje y Conciliación y los Decretos Supremos pertinentes, a efectos de que el trámite de la entrega se efectúe dentro de un plazo razonable; al no haberlo hecho ha consentido la vulneración del debido proceso en su vertiente de oportunidad y de acceso a una justicia pronta y oportuna; c) Aunque se exhibe el título ejecutorial debidamente registrado, eso no soluciona el problema existente respecto de a quién habrá de ser entregado y cuál el procedimiento establecido en la ley que, conforme determina en el “…Art. 399 y todos sus incisos del Decreto Reglamentario de la Ley 1715…” (sic), la entrega será realizada al representante designado expresamente de entre los copropietarios; d) La ley faculta al INRA, a resolver el conflicto sobre la entrega del título ejecutorial; e) “…el Apu Mallku Celedonio Zalles él ha señalado quien era la autoridad, ha cumplido con su rol aunque haya sido una simple fotocopias…” (sic) que si bien fueron observadas por el INRA, no se le instruyó presentar legalizadas; sin embargo, el coaccionante es el representante de la TCO Pisiga, conforme se acredita de las copias legalizadas de actas de posesión de Jorge Colque Bernal, que se adjuntan y que fueron faccionadas en el Suyu Jach’a Carangas y son avaladas por la Nación Originaria del mismo nombre y el CONAMAQ; y, f) Los funcionarios del INRA -demandados-, desconocen a una autoridad originaria designada por el Suyu y sus autoridades originarias, de acuerdo a sus usos y costumbres, vulneraron la “seguridad jurídica” de la autoridad y su representatividad legítima y legal que le otorga la misma jerarquía que a una autoridad ordinaria.
El abogado de los terceros interesados Franz Colque Flores, Edgar Pablo Colque Castro y Luis Richard Colque Castro, a su turno, con el uso de la palabra efectuó la siguiente argumentación, señalando que: 1) La Sentencia Agroambiental Nacional 07/2016, únicamente declaró improbada la demanda de nulidad de título ejecutorial y dispuso mantener subsistente el mismo, no habiéndose dispuesto la entrega de dicho documento y tampoco a quién; 2) Dentro del mismo plano de igual establecido por el Tribunal Agroambiental, solicitan que la entrega del título ejecutorial sea a cualquiera de las autoridades de la TCO Pisiga, en el plazo de cuarenta y ocho horas, por cuanto la representación nace desde el momento que el INRA otorga el título ejecutorial y se registra en DD.RR., conforme establece el Código Civil; 3) El coaccionante se atribuye la representación desde antes que esto suceda teniendo ya la representación de la TCO; 4) El INRA vulnera los derechos a la propiedad privada, a la titulación colectiva de tierras y territorios, la “seguridad jurídica”, el debido proceso y el acceso a la justicia pronta y oportuna, por cuanto los oficios enviados por Jorge Colque Bernal y se atendieron por el INRA, no fueron debidamente subsanadas; 5) El título ejecutorial debe ser entregado a los Sayañeros pero existen dos representaciones en la localidad de Pisiga; 6) La presente acción de amparo constitucional no procede por cuanto, conforme prevén los arts. 66.4 con relación al 54 del CPCo, debió formularse acción de cumplimiento; y, 7) El representante legal de los quince Sayañeros es Samuel Yerko Colque, desconociendo la representatividad de Jorge Colque Bernal.
Haciendo uso de la palabra, el abogado patrocinante de Hugo Colque Flores y Bertha Betty Colque Canaviri, también terceros interesados, manifestó que: i) Mediante la presente acción se cuestiona el accionar del INRA, y no de las autoridades indígena originario campesinas de Pisiga; ii) Sorpresivamente se puso en conocimiento de los propietarios que ya se había procedido al registro del título ejecutorial en DD.RR., cuando ninguno de los propietarios tenía conocimiento de aquello; iii) El derecho a la posesión es el que se encuentra restringido debido a que el título ejecutorial no es de propiedad del INRA, sino de aquellos que fueron acreditados como propietarios mediante la adjudicación; por tanto se les está privando del derecho al uso, goce y disfrute de su derecho propietario; iv) La no entrega del documento deviene en una arbitrariedad de la autoridad pública encargada de su entrega y vulnera los arts. 19, 56 y 403 de la CPE, por cuanto se está suprimiendo derechos reconocidos constitucionalmente; v) La supuesta pretensión de conservar la armonía no puede justificar la vulneración de los derechos del representante legal Jorge Colque Bernal a quien el INRA no reconoce como tal; y, vi) Solicitan en consecuencia se falle a favor de la parte accionante y se les entregue el documento en el plazo de cuarenta y ocho horas.
El informe presentado por el Ministerio de Tierras y Desarrollo Rural, no fue considerado por no haberse adjuntado al mismo poder específico y suficiente.
I.2.4. Resolución
El Juez Público Mixto Civil y Comercial de Familia Niñez y Adolescencia de Partido del Trabajo y Seguridad Social e Instrucción Penal Primero de Sabaya del departamento de Oruro, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 001/2016 de 2 de diciembre, cursante de fs. 619 a 639, reconduciendo la acción de amparo constitucional a acción popular, consecuentemente concedió en parte la tutela solicitada, únicamente en cuanto a los derechos a la titulación colectiva de tierras y territorios y justicia pronta, oportuna y sin dilaciones; disponiendo que: a) La Dirección Departamental del INRA de Oruro, entre el título ejecutorial en un plazo no mayor a diez días computables desde ese momento, previa concertación con los Sayañeros de la TCO Pisiga, agotando todos los medios de conciliación; y, b) Los quince Sayañeros identificados o sus herederos quedan exhortados a realizar reuniones de concertación y conciliación sobre las diferencias internas, dentro del marco del respeto que rige el accionar de los PIOC, buscando las vías adecuadas en cuando a derechos controvertidos sobrevinientes o de otra naturaleza, en el marco constitucional de la cultura de paz, armonía y equilibrio; y, c) Se condena en costas a los demandados averiguables en ejecución de la presente Resolución. La decisión asumida, se sustentó en base a los siguientes fundamentos: 1) Habiéndose contextualizado los argumentos expuestos por los accionantes, se concluye que los derechos reclamados afectan a toda una colectividad como lo es el Territorio Originario Campesino Pisiga, por cuanto el conflicto que motiva la presente acción deviene de la no entrega del título ejecutorial de la TCO, lo que ocasiona lesión a otros derechos fundamentales inmanentes a una colectividad denominada pueblo originario; es decir que, el título ejecutorial no es individual sino producto de un proceso de saneamiento en su modalidad TCO, cuyos beneficiarios son un conglomerado de personas miembros del Territorio Originario Campesino Pisiga; por ende, ante la vulneración de derechos fundamentales de PIOC, dentro del Estado Plurinacional de Bolivia, su tutela procede a través de la acción popular; en tal sentido, corresponde al Juez de garantías constitucionales realizar la reconducción procesal de acciones con la finalidad de materializar oportunamente la tutela de derechos y garantías constitucionales denunciados de vulnerados, dejando de lado formalismos y haciendo prevalecer la justicia material, máxime tratándose de PIOC, considerados en el contexto internacional como grupo vulnerable, cuyos derechos ameritan ser asegurados con la eficiencia máxima. En tal sentido, la presente reconducción no implica que se provoque indefensión, habiéndose garantizado desde el inicio de este proceso el derecho a la defensa de las partes, otorgándoles oportunidad para que presenten sus informes y controviertan las pretensiones de los accionantes; 2) Sobre el argumento expresado por el INRA y los terceros interesados, respecto a que correspondía la formulación de una acción de cumplimiento y no de amparo constitucional, cabe aclarar que para la procedencia de la primera, es presupuesto procesal que la norma constitucional o legal sea precisa y concreta en cuando al mandato, deber u obligación impuesta al servidor público; es decir, no debe ser sujeta a otras condiciones. En este caso, el mandato establecido en el art. 399.V del DS 29215, en lo que refiere a la entrega de títulos ejecutoriales, no establece con claridad el plazo para la entrega, dando a entender que sería indefinido, aunque, conforme se argumentó en audiencia, debiera ser aplicado el plazo previsto por el art. 71 del Reglamento de Procedimiento Administrativo -DS 27113 de 23 de julio de 2003- por mandato del art. 2 del DS 29215. En tal consecuencia, el argumento vertido por el INRA, respecto a la inexistencia de plazo para la entrega del título ejecutorial no condice con la tutela judicial efectiva que es la garantía de un fallo judicial o acto administrativo, sea ejecutado en un plazo razonable, materializando el derecho de los justiciables; de ahí que no corresponde la vía de la acción de cumplimiento para la tutela solicitada; 3) Ya en el marco de la reglas de la acción popular, se tiene que, con relación al derecho a la titulación colectiva de tierras y territorios, los accionantes solicitaron reiteradamente a las autoridades demandadas, la entrega del título ejecutorial emitido en 18 de abril de 2011, cuya entrega inicialmente fue suspendida en mérito a demanda de nulidad y anulabilidad absoluta de título ejecutorial, formulado por algunos Sayareños, recurso que culminó con la emisión de Sentencia Agroambiental Nacional 07/2016, que la declaró improbada y en mérito a la cual, se cursó nueva solicitud de entrega; sin embargo, hasta la fecha no se ha producido con el justificativo de que existen conflictos internos dentro de la TCO Pisiga y que por ello no se tiene identificada con claridad a la autoridad representante a quien entregar el documento y que, con el objeto de evitar mayores confrontaciones, el INRA decidió abstenerse de realizar la entrega, siendo además que de conformidad al Reglamento Agrario, no existe plazo para la entrega; concluyéndose que existe reconocimiento pleno de parte de los demandados de no haber entregado el título ejecutorial de la TCO. Con tales elementos, resulta evidente que los demandados hasta el presente dejaron en suspenso el registro en DD.RR., y la entrega del título ejecutorial indefinidamente, pese a las reiteradas solicitudes de entrega, lo que sin duda vulnera el derecho a la titulación colectiva de tierras y territorios del Territorio Originario Campesino Pisiga, por cuanto, el título ejecutorial se constituye en el único documento que faculta a sus miembros al ejercicio pleno de su derecho de uso, goce y disfrute del bien, en el marco de la Constitución, Tratados y Convenios internacionales, vinculados a derechos comunitarios, legislación vigente y normas propias de los PIOC; esto, en el contexto de que la falta de entrega física, limita y restringe el ejercicio de sus derechos, afectándose también la tutela judicial efectiva; además, la no entrega del documento, implica el desconocimiento de su territorio consolidado legalmente mediante proceso de saneamiento que fue declarado subsistente por la referida Sentencia Agroambiental, lo que podría acarrear lesión grosera a los derechos de los pueblos y naciones indígena originario campesinos, e incluso derivar en su desaparición como parte de la cultura aymara; 4) Resulta evidente, de las intervenciones de los terceros interesados, que existe conflicto de intereses entre los quince Sayañeros, por cuanto unos solicitan se deniegue la tutela y otros se pronuncian a favor de que se la conceda, habiéndose hecho evidente la división entre ellos durante el verificativo de la presente audiencia; sin embargo, resulta también cierto que aquellos que formularon la demanda de nulidad del título ejecutorial, tuvieron la oportunidad de resolver sus deferencias por la vía legal, por lo que no se advierte justificativo alguno para que se siga postergando la entrega del título ejecutorial, debido a que los derechos reclamados mediante la presente vía, no conciernen a personas particulares sino a la integridad de un PIOC, cuyos derechos deben ser protegidos por el Estado de manera pronta y oportuna cuando fueran vulnerados; 5) Sobre la vulneración al derecho a la propiedad, es preciso establecer inicialmente que la propiedad individual tiene un tratamiento jurídico distinto a la propiedad comunitaria que es la que corresponde a los PIOC, derecho que se ampara formalmente en un título ejecutorial de la TCO, que hace de la propiedad indivisible y no sujeta a cargas impositivas; en este contexto, la propiedad reclamada por los accionantes es para una colectividad y no para particulares, siendo además que muchos de los terceros interesados, de ahí que no se advierte que las autoridades demandadas, hayan vulnerado la propiedad privada de la TCO Pisiga, por cuanto la limitación del uso, goce y disfrute de la propiedad, respecto a la Función Social (FS), se traduce en las actividades que cada miembro de la comunidad cumple en el marco de sus usos y costumbres y del uso mayor de la tierra; y si bien, existe la propiedad individual dentro de la comunidad, ésta se halla sujeta al derecho de cada pueblo originario campesino, no existiendo hasta el momento norma positiva que regule su distribución interna, por lo que se encuentra sometida a la libre determinación de los PIOC, siendo su único límite el respeto de cada miembro y la protección de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, conforme a la Constitución y a los Tratados y Convenios internacionales, vinculados a derechos comunitarios; 6) En cuanto a la vulneración de la “seguridad jurídica” como componente del debido proceso, de antecedentes se observa que los personeros del INRA Nacional y Departamental, asumieron determinaciones de hecho para no entregar el título ejecutorial, argumentando que el Reglamento Agrario no establecía plazo determinado para su entrega, siendo que, por otro lado, la demanda de nulidad absoluta del título ejecutorial, había concluido en la vía agroambiental con la declaratoria de improbada la demanda formulada por quienes se oponían al registro y entrega del referido documento sin considerar que muchos de ellos fueron impulsores del proceso de saneamiento del cual deviene, de donde se infiere que la seguridad jurídica fue vulnerada como principio afectando el debido proceso; sin embargo, no es menos evidente que, la misma al no ser un derecho fundamental, no es tutelable y por ende no pudo ser objeto de vulneración. En lo que refiere al debido proceso, la parte accionante, no estableció adecuadamente cómo este fue vulnerado, por lo que no se realizará mayor argumentación al respecto; y, 7) Se acusa también lesión al derecho a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones debido a que los demandados, hubieran suspendido indefinidamente la entrega del título ejecutorial con el argumento de que entre Sayañeros existirían conflictos internos; al respecto, conforme se estableció previamente, corresponde reiterar que no puede continuarse dilatando la entrega del documento por cuanto se incurre en lesión al derecho a la titulación colectiva de tierras y territorios, además, uno de los componentes del derecho de acceso a la justicia, tiene como uno de sus componentes, el derecho a que la resolución emitida se ejecutada, en este caso la última resolución administrativa que se halla representada por el título ejecutorial, mismo que debió haber sido entregado oportunamente, garantizando el pleno ejercicio de los derechos colectivos de la TCO Pisiga; esto, en razón que lo contraría implicaría que no existiría justificativo para la realización del proceso de saneamiento de la propiedad agraria que, en caso objeto de análisis fue ejecutado para el reconocimiento y protección de su derecho de acceso a la tierra y territorio; por ello, en la medida en la que el fallo no sea ejecutado a través de la entrega del título ejecutorial, el derecho de acceso a la justicia y/o jurisdicción no sería satisfecho; entonces el argumento expuesto por los demandados respecto a que al emitirse el título ejecutorial, se satisfizo los derechos de la TCO Pisiga, carece de sustento jurídico, pues, si la entrega de dicho título no fuera necesaria, surge la interrogante de cual sería entonces la razón de ser del proceso de saneamiento de la propiedad de la tierra en cualquiera de sus modalidades; en tal sentido, los demandados lesionaron también el derecho a la tutela judicial efectiva en su elemento de ejecución de la Resolución.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:
II.1. De las actas de reunión ordinaria de la TCO Pisiga de 13 de diciembre de 2014; de continuidad y legalidad de ratificación de Mallku TCO Pisiga 2015 a 2016 de 20 de diciembre de 2014; así como de la certificación emitida por las autoridades originarias de la nación Originaria Suyu Jach’a Carangas; certificación pronunciada por autoridades del Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu CONAMAQ; y credencial emitida por la Nación Originaria Suyu Jach’a Carangas, se evidencia que Jorque Colque Bernal, es autoridad originaria (MALLKU) del Territorio Originario Campesino Pisiga durante 2015 y 2016 (fs. 81 a 86).
II.2. Mediante certifica de emisión de título ejecutorial, expedido por el INRA el 25 de abril de 2013, se acredita que el 18 de abril de 2011, se emitió el título ejecutorial TCO-NAL-000319 a favor del Territorio Originario Campesino Pisiga, emergente de un proceso de saneamiento en la modalidad TCO, sobre una superficie de 7 494 6611 ha (fs. 8), registrado bajo matrícula computarizada 4.09.1.10.0000030, asiento A-I, según informe de la autoridad Nacional del INRA (fs.416 a 417).
II.3. Mediante notas de 19 de febrero, 15 de abril, 10, 17, 20 y 29 de junio; 19 y 29 de julio, y 17 de agosto, todas de 2016, se evidencia que Jorge Colque Bernal, en su calidad de Mallku de la TCO PISIGA, solicitó al Director Departamental del INRA Oruro la entrega del título ejecutorial TCO-NAL-000319 (fs. 49 a 64).
II.4. Jorge Colque Bernal, por memorial presentado ante el Director Nacional del INRA, denunció la no entrega del título ejecutorial TCO-NAL-000319 por parte del Director Departamental de Oruro, reiterando su solicitud de que dicho documento le se proporcionado (fs. 27 a 28).
II.5. De acuerdo al informe legal MDR y T/INRA OR/US-0120/2016 de 27 de junio, se arribó a la conclusión de que existían dos sectores en desacuerdo con la entrega del Titulo Ejecutorial TCO-NAL-000319, lo que dificultaba la entrega al no existir autoridad que detente la representación de todos los beneficiarios (fs. 22 a 26).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la propiedad privada, a la titulación colectiva de tierras y territorios; a la seguridad jurídica como componente del debido proceso y a una justicia pronta oportuna y sin dilaciones, por cuanto las autoridades demandadas no ha procedido a la entrega del título ejecutorial emergente del proceso de saneamiento Tierras Comunitarias de Origen de Pisiga, con el argumento de que no existe autoridad reconocida que detente la representatividad del Territorio Originario Campesino Pisiga, siendo que, Jorge Colque Bernal -coaccionante- ha acreditado suficientemente ser el Mallku de dicha Comunidad.
III.1. Los derechos fundamentales en el Estado Plurinacional de Bolivia a la luz de los principios y valores plurales
De acuerdo al contenido axiomático del Preámbulo de la Ley Fundamental, la construcción del nuevo modelo de Estado, se base en el respeto e igualdad entre todos y se sostiene en el marco de los principios de complementariedad, solidaridad, armonía y equidad en la distribución y redistribución del producto social, donde predomine la búsqueda del vivir bien, con respeto a la pluralidad económica, social, jurídica, política y cultural de los habitantes de esta tierra y en convivencia colectiva con acceso al agua, trabajo, educación, salud y vivienda para todos.
De la literalidad del texto previamente transcrito, se hace palpable el constituyente estableció directrices axiológicas que hacen a la propia esencia de la construcción del nuevo modelo de Estado Plurinacional, en mérito a los que, la Ley Fundamental, en el art. 30, establece los derechos colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, reconociéndolos como sujetos colectivos de derechos; precepto normativo que, en su parágrafo segundo reconoce -aunque no de forma limitativa-, un catálogo de derechos colectivos de titularidad de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.
Resulta evidente sin embargo, que la Constitución Política del Estado, disciplina derechos individuales y también aquellos con incidencia colectiva; así lo entendió la jurisprudencia contenida en las SC 1018/2011-R de 22 de junio y SCP 0788/2012 de 13 de agosto, última esta que estableció que los derechos individuales son derechos subjetivos que generan un interés directo y personal para su titular y se encuentran disciplinados en la parte dogmática de la Constitución, estando su justiciabilidad asegurada a través de procedimientos bilaterales que generan efectos procesales para las partes interesadas, verbigracia la acción de amparo constitucional.
Asimismo, la precitada SCP 0788/2012, señaló que los derechos de incidencia colectiva, “…a partir de la plurinacionalidad y la pluriculturalidad, como elementos de refundación del Estado, comprenden bienes de carácter colectivo, que a diferencia de los derechos individuales, generan un interés para la colectividad en su conjunto, por cuanto se caracterizan por su indivisibilidad, razón por la cual, la teoría constitucional, los ha denominado derechos trans-individuales o supra-individuales…
lo que a su vez, se subdividen en: derechos colectivos propiamente tales; es decir, aquellos que afectan a un colectivo determinado y también derechos difusos, los cuales afectan a un grupo indeterminado o de difícil determinación.
Precisando además que los derechos colectivos: ….tienen un carácter no distributivo, atributo a partir del cual, se establece que desde un punto de vista conceptual, jurídico y fáctico, un bien colectivo que genera para una colectividad un derecho colectivo, no puede ser dividido en partes para su otorgación a los individuos de una manera aislada a los miembros de la colectividad”.
En el marco de lo señalado, es evidente que el tránsito del Estado-Nación al Estado Plurinacional, ha consolidado en el nuevo modelo de Estado refundado, un esquema de derechos fundamentales, que contempla a los derechos individuales, colectivos y difusos, todos con mecanismos específicos de defensa para su directa justiciabilidad.
III.2. El control tutelar de constitucionalidad en el Estado Plurinacional de Bolivia
La SCP 2143/2012 de 8 de noviembre, desarrolló, las características tanto del sistema de control político de constitucionalidad como del sistema jurisdiccional de control de constitucionalidad, estableciendo que: “… a partir de la reforma constitucional de 1994, Bolivia adoptó un sistema preminentemente concentrado de control de constitucionalidad en manos del Tribunal Constitucional, el cual, ejerció roles preventivos y reparadores de control de constitucionalidad.
… el ejercicio (…) fue desarrollado orgánica y competencialmente por la Ley 1836 de 1 de abril de 1998, denominada Ley del Tribunal Constitucional.
Luego de la reforma constitucional de 2009, el Estado Plurinacional de Bolivia, adopta un sistema jurisdiccional concentrado y plural de control de constitucionalidad, en manos del Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia que ejerce sus roles propios del control plural de constitucionalidad a partir de la posesión de sus Magistradas y Magistrados con composición plural y electos por sufragio popular.
…el Control Plural de Constitucionalidad, cuya máxima instancia está encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce todos los roles jurisprudenciales disciplinados en la parte orgánica de la Constitución, de manera específica en el art. 202.1 de la CPE, concordante con el art. 196.I de la Norma Suprema por tanto, al existir una instancia imparcial, independiente y especializada en justicia plural constitucionalidad, se colige que en el Estado Plurinacional de Bolivia, impera un sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad, instancia a la cual la Función Constituyente encomendó tanto el cuidado del Bloque de Constitucionalidad como el resguardo a los derechos fundamentales, en su faceta de derechos individuales o derechos con incidencia colectiva.
…en el marco de la ingeniería orgánica diseñada por la función constituyente para el sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad…”, la SCP 1227/2012 de 7 de septiembre, señaló que en un análisis sistémico de su estructura orgánica, el sistema de control de constitucionalidad imperante tiene dos ámbitos específicos de ejercicio: el control preventivo de constitucionalidad; y el control posterior o reparador de constitucionalidad.
En este orden, el referido entendimiento jurisprudencial, indicó que el control preventivo de constitucionalidad, tiene la finalidad de activar los roles de control de la eficacia del bloque de constitucionalidad y de derechos fundamentales de manera previa a la vigencia de cualquier norma de carácter general, en base a esta teleología, el art. 202.7 de la CPE, disciplina las consultas de la Presidenta o Presidente de la República, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, atribución que se encuentra enmarcada en el ámbito del control preventivo de constitucionalidad. De la misma forma -precisó el entendimiento jurisprudencial antes señalado-, que el control previo de constitucionalidad de tratados internacionales, de acuerdo a la atribución inserta en el art. 202.9 de la CPE, se encuentra también dentro de este ámbito de control de constitucionalidad, roles que serán conocidos y resueltos por Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia cuya decisión será obligatoria.
Asimismo, en el marco del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, la atribución disciplinada por el art. 202.8 de la CPE, referente a las consultas de las autoridades indígenas originario campesinas sobre la aplicación de sus normas jurídicas aplicadas a un caso concreto, que de acuerdo al art. 32 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) serán conocidas por la Sala Especializada del Tribunal Constitucional Plurinacional, se enmarca en el ámbito del control de constitucionalidad, tal cual lo precisó la SCP 2143/2012 y la DCP 0006/2013 de 5 de junio, aunque con características propias y diferentes a las del control preventivo propiamente tal.
Así, la SPC 2143/2012, refirió: “…que dentro del control reparador de constitucionalidad, se encuentra el control tutelar de constitucionalidad, el cual se activa a través de las acciones de defensa disciplinadas en la Constitución, las cuales son: la acción de libertad, acción de amparo constitucional, acción de protección de privacidad, acción de cumplimiento y acción popular, las cuales, de acuerdo a la atribución inserta en el art. 202.6 de la CPE, en revisión son resueltas por el Tribunal Constitucional Plurinacional”.
III.3. La tutela de derechos individuales a través de la acción de amparo constitucional y la protección de derechos colectivos mediante la acción popular
A los efectos de la resolución de la presente causa, es necesario establecer la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y de la acción popular; así, la acción popular es un mecanismo de defensa de derechos colectivos y forma parte del control plural de constitucionalidad, configurándose como una garantía jurisdiccional, cuyo contenido esencial, contempla dos aspectos: a) Sus presupuestos configurativos de orden procesal constitucional; y, b) Su ámbito de protección.
Ahora bien, los presupuestos configurativos de orden procesal que caracterizan a este mecanismo tutelar son: 1) La sumariedad, característica en virtud de la cual, este medio de defensa tiene un procedimiento rápido y oportuno para la tutela de derechos colectivos y también de derechos difusos tal como se explicará más adelante; y, 2) La flexibilización procesal, presupuesto configurador a partir del cual, se establece que este mecanismo de defensa no tiene un plazo específico de caducidad, sino que podrá ser utilizado durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos objeto de su tutela, conforme previene el art. 136.I de la CPE y ya ha sido establecido por la SC 1018/2011-R de 22 de junio.
Asimismo, a partir del reconocimiento de la flexibilización procesal, debe establecerse también que a este mecanismo de defensa, no le es aplicable el principio de subsidiaridad; y, por la naturaleza de los derechos objeto de tutela por esta acción, existe una amplia flexibilización de la legitimación activa; es decir, de la aptitud legal para activar este medio de defensa, por eso, el art. 136 de la CPE, en su segundo parágrafo establece que esta acción podrá ser interpuesta por cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad; finalmente, a partir de este presupuesto se establece que para esta acción existe flexibilización en cuanto a la carga probatoria cuando la problemática versa sobre derechos vinculados a pueblos y comunidades indígena originario campesinos, por tal razón en el marco de su “cosmovisión”, de acuerdo a los postulados propios del pluralismo, la interculturalidad y descolonización, para estos casos, el control de constitucionalidad deberá valorar los elementos probatorios bajo parámetros acordes a los postulados antes descritos en el marco de la visión y construcción dogmática del Estado Plurinacional.
Además, para establecer el contenido esencial de la acción popular, es imperante establecer su ámbito de tutela, por tal razón, debe precisarse que este mecanismo de defensa resguarda derechos e intereses de naturaleza colectiva, tal como lo señala el art. 135 de la CPE, pero además, en una interpretación extensiva de derechos, es imperante señalar también que esta acción tutela derechos difusos, así ya lo reconoció la SC 1018/2011-R, motivo por el cual, los derechos de naturaleza colectiva o difusa, tutelados por esta acción, deben estar vinculados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución, tal cual reza el art. 135 de la Norma Suprema y otros derechos colectivos o difusos no contemplados expresamente en la citada disposición constitucional.
En cuanto a la acción de amparo constitucional, ésta se configura como un mecanismo idóneo, oportuno y eficaz para la tutela de derechos fundamentales individuales, cuando su protección no se encuentre dentro del ámbito de aplicación de otros mecanismos de defensa o cuando pueda ser tutelada por otros mecanismos idóneos de defensa a los derechos fundamentales; naturaleza jurídica que responde a la ingeniería del Sistema Interamericano de Protección sobre Derechos Humanos, cuya construcción dogmática e institucional, fue realizada en el marco de los alcances y preceptos contenidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, en ese orden, este instrumento supranacional inserto en el bloque de constitucionalidad boliviano, en su art. 25.1, establece: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención…”.
De ahí que la acción de amparo constitucional disciplinada de manera específica en los arts. 128 y 129 de la CPE, en su diseño constitucional, responde de manera directa al mandato del art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que su contenido esencial está estructurado sobre la base de los principios de sumariedad e inmediatez, constituyéndose en un mecanismo de tutela pronto y oportuno, para el resguardo de derechos fundamentales de naturaleza individual, frente a actos u omisiones lesivas a estos provocadas por servidores públicos o particulares.
III.4. La reconducción o reconversión de acciones. Sustento y jurisprudencia constitucional
Como razonamiento, conocimiento o saber de carácter esencial para el presente fallo constitucional, se establece que la descolonización desde un punto de vista epistemológico, sustenta la premisa en virtud de la cual, no existe una cultura superior a otra, sino por el contrario todas son complementarias entre ellas, en ese orden, en el ámbito jurídico, la descolonización de la justicia implica que a la luz del pluralismo y la interculturalidad, a partir de la refundación del Estado, se ha generado un nuevo sistema jurídico, el cual, en su diseño esencial, en el ámbito sustantivo, coexisten normas positivas o escritas y no positivas o consuetudinarias, pero además las normas ético-morales forman parte del plexo normativo imperante; por su parte, desde la concepción de la descolonización en el ámbito del sistema jurídico adjetivo, los ritualismos procesales propios de un sistema jurídico netamente ius positivista emergente de un Estado monista, tienen un redimensionamiento, máxime por el alcance del pluralismo y la interculturalidad, aspecto que adquiere mayor trascendencia aún en el ámbito de la justicia constitucional, por esta razón, más allá de un ritualismo extremo, en el Estado Plurinacional de Bolivia, en el marco de la descolonización de la justicia, deben en ciertos casos y más aún en temáticas vinculadas con pueblos y naciones indígena originario campesinos, flexibilizarse procedimientos en el marco de un debido proceso intercultural para que prime así una real materialización no sólo de normas supremas positivas, sino esencialmente de valores plurales supremos, por esta razón, la reconducción de procedimientos constitucionales, se configura en términos de descolonización de la justicia, como un mecanismo idóneo destinado a asegurar un real acceso a la justicia constitucional especialmente para pueblos y naciones indígena originario campesinos.
En el contexto señalado, de acuerdo a circunstancias concretas y en aplicación del método de ponderación para cada caso, la activación del control tutelar de constitucionalidad a través de cualquiera de las acciones de defensa, en mérito a la naturaleza de derechos a ser tutelados, podrá ser reconducida procesalmente por el Tribunal Constitucional Plurinacional a la acción idónea para el resguardo de los derechos denunciados como vulnerados, labor que tiene la finalidad de consolidar una verdadera materialización del orden constitucional imperante, resguardar el principio de justicia material y asegurar un real acceso a la justicia constitucional, resguardando así la vigencia de valores plurales supremos como ser el “vivir bien” en el marco de los lineamientos propios del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, postulado que se configura como un razonamiento, conocimiento o saber de carácter esencial para el presente fallo constitucional.
Así, la SCP 0210/2013 de 5 de marzo, al referirse a la reconducción o reconversión de acciones, estableció lo siguiente: “De acuerdo al art. 196 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales; última función que, de manera reforzada, es realizada a través de la revisión de las resoluciones pronunciadas por los jueces y tribunales de garantías en las acciones de defensa -acción de libertad, de amparo constitucional, de protección a la privacidad, de cumplimiento y popular.
Es en el ámbito del control tutelar de constitucionalidad, es decir del control del respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales, que la labor de la justicia constitucional se manifiesta en toda su esencia y finalidad, pues resguarda los derechos tanto en su dimensión subjetiva como objetiva, es decir como fundamento de todo nuestro sistema constitucional.
Efectivamente, en el marco del Estado Constitucional, los derechos fundamentales y garantías constitucionales tiene un lugar preeminente en el orden constitucional, que en el caso Boliviano se ve reflejado no sólo en el amplio catálogo de derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales que consagra, sino también en los fines y funciones esenciales del Estado, siendo uno de ellos el de ‘garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución’, (art. 9.4 de la CPE), así como en los criterios de interpretación de los derechos humanos que se encuentran constitucionalizados, los cuales deben ser utilizados no sólo por el juez constitucional, sino también por los jueces y tribunales de las diferentes jurisdicciones previstas en nuestra Ley Fundamental, quienes, conforme lo entendió la SCP 112/2012, se constituyen en los garantes primarios de la Constitución y de los derechos y garantías fundamentales.
Así, deben mencionarse a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro homine y la interpretación conforme a los Pactos internacionales sobre Derechos Humanos. En virtud a la primera, los jueces, tribunales y autoridades administrativas, tiene el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión -ya sea que esté contenida en la Constitución o en las normas del bloque de constitucionalidad- y de adoptar la interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión; y en virtud a la segunda (interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos), tienen el deber de -ejerciendo el control de convencionalidad- interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificado o a los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro está, declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución; obligación que se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conforme lo ha entendido la misma Corte en el caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, al señalar que ‘los órganos del Poder Judicial deben ejercer no solo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad ex oficio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de sus regulaciones procesales correspondientes…’.
A dichos criterios de interpretación, se añade el principio de progresividad que se desprende del art. 13 de la CPE y la directa justiciabilidad de los derechos prevista en el art. 109 de la CPE; norma que establece que todo los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, y que se constituye en una concreción del carácter normativo de la Constitución Política del Estado, como otra de las características fundamentales del Estado Constitucional. El principio de aplicación directa de los derechos, como sostuvo la SCP 121/2012, supone la superación formalista del sistema jurídico y se constituye en un postulado para consolidar el valor normativo de la Constitución Política del Estado:
«…la premisa en virtud de la cual se debe asegurar la eficacia máxima de los derechos fundamentales, exige en términos de teoría del derecho, la superación de una concepción ius-positivista y formalista del sistema jurídico, e implica la adopción de postulados jurídicos enmarcados en cánones constitucionales no solamente destinados a limitar el poder, sino fundamentalmente direccionados a consagrar y consolidar la vigencia material de los derechos fundamentales».
`…el principio de aplicación directa y eficaz de los derechos fundamentales, constituye un postulado que consolida el valor normativo de la Constitución, por el cual, los derechos fundamentales tienen una efectividad plena más allá de un reconocimiento legislativo o de formalismos extremos que puedan obstaculizar su plena vigencia, aspecto que caracteriza la «última generación del Constitucionalismo», en el cual, el fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, se consagra y alcanza su esplendor a través del principio de aplicación directa de los derechos fundamentales, el cual se materializa a través del nuevo rol de las autoridades jurisdiccionales en su labor de interpretación constitucional acompañada de una coherente teoría de argumentación jurídica’.
En ese marco, la Constitución Política del Estado introduce criterios hermenéuticos para la concreción material de los derechos humanos, pero además establece principios rectores para la función judicial en el art. 178, al sostener que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos.
Conforme se aprecia, la función judicial ejercida por las diferentes jurisdicciones que componen el órgano judicial, y también por la justicia constitucional, tiene entre sus principios, el respeto a los derechos, el cual, se constituye en la base de la administración de justicia, y así lo reconoce la misma Ley del Órgano Judicial en el art. 3. Este principio, guarda armonía con la preeminencia que en nuestro sistema constitucional tienen los derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales, los cuales si bien tienen como garantes, en general a las diferentes jurisdicciones del órgano judicial, encuentran en la justicia constitucional, y en particular en el Tribunal Constitucional Plurinacional, su máximo resguardo, protección y órgano de interpretación.
Por ello, atendiendo a los fines de la justicia constitucional y con la finalidad de garantizar su acceso, el Código procesal constitucional le ha dotado de principios procesales que permiten que los procesos constitucionales alcancen el objetivo de tutela inmediata de los derechos fundamentales, como el principio de impulso de oficio, por el que las actuaciones procesales deben efectuarse sin necesidad de petición de las partes, celeridad, que obliga a resolver los procesos evitando dilaciones en su tramitación, concentración, por el que debe reunirse la mayor actividad procesal en el menor número de actos posibles y, fundamentalmente, el no formalismo, de acuerdo al cual sólo deben exigirse las formalidades estrictamente necesarias para la consecución de los fines del proceso (art. 3 del CPCo).
A dichos principios debe sumarse el principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal, el principio pro-actione y la justicia material, que derivan de las características de los derechos fundamentales y de los criterios constitucionalizados de interpretación y se conectan con los principios de celeridad y no formalismo. Así, la SCP 450/2012, sostuvo que «…Esta jurisdicción constitucional, en su función específica de proteger los derechos fundamentales de las personas, se encuentra impregnada de los principios informadores de la teoría de los derechos fundamentales, lo que implica, entre otros, aplicar los principios de prevalencia del derecho material o sustantivo sobre las formalidades, así como los de indubio pro homine, favorabilidad y pro actione; en virtud de los cuales, en casos de dudas respecto a la aplicación de una norma restrictiva de la acción tutelar, no se la debe obviar, dando preeminencia en todos los casos, al derecho sustantivo, es decir, a la acción y a la vigencia de los derechos fundamentales de las personas».
El principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal, conforme lo entendió la SC 0897/2011 de 6 de junio, ‘…se desprende del valor-principio justicia, que es uno de los pilares fundamentales del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, que se encuentra consagrado por el art. 8.II de la CPE, pues en mérito a éste los ciudadanos tienen derecho a la justicia material. Así se ha plasmado en el art. 180.I de la CPE que ha consagrado como uno de los principios de la justicia ordinaria el de «verdad material», debiendo enfatizarse que ese principio se hace extensivo a todas las jurisdicciones, también a la justicia constitucional.
De este modo se debe entender que la garantía del debido proceso, con la que especialmente se vincula el derecho formal, no ha sido instituida para salvaguardar un ritualismo procesal estéril que no es un fin en sí mismo, sino esencialmente para salvaguardar un orden justo que no es posible cuando, pese a la evidente lesión de derechos, prima la forma al fondo, pues a través del procedimiento se pretende lograr una finalidad más alta cual es la tutela efectiva de los derechos.
En este sentido, debe considerarse que la Constitución Política del Estado, en el art. 9 inc. 4), establece como fines y funciones esenciales del Estado, ‘Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución’. En coherencia con dicha norma, el art. 13.I de la CPE, establece que el Estado tiene el deber de promover, proteger y respetar los derechos. Por otra parte, el art. 196 establece que: «El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales».
(…) no debe de olvidarse que una de las finalidades de la justicia constitucional es precautelar el respeto y la vigencia de derechos y garantías constitucionales’.
Este principio, se vincula con el principio de verdad material, conforme lo entendió la SCP 1662/2012, al sostener:
«…el principio de verdad material consagrado por la propia Constitución Política del Estado, corresponde ser aplicado a todos los ámbitos del derecho; en ese orden, debe impregnar completamente la función de impartir justicia. Por ende, no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan su materialización, dado que todo ciudadano tiene derecho a una justicia material, como se desprende de lo estipulado por el art. 1 de la CPE, por lo que, debe garantizarse que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales a cargo del proceso, sean producto de apreciaciones jurídicas, procurando la resolución de fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia; pues si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales, para garantizar la paz social evitando cualquier tipo de desorden o caos jurídico; sin embargo, los mecanismos previstos no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es la de otorgar efectiva protección de los derechos constitucionales y legales, accediendo a una justicia material y por lo tanto, verdaderamente eficaz y eficiente. Todo ello con el objetivo final de que el derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso sometido a conocimiento del juez».
Con relación al principio de justicia material, la SC 0458/2007-R de 3 de julio, reiterada por la SCP 2029/2010-R de de 9 de noviembre, sostuvo que es ‘…una vivificación del valor superior ‘justicia’ la obligación, en la tarea de administrar justicia, de procurar la realización de la ‘justicia material’, como el objetivo axiológico y final para el que fueron creadas el conjunto de instituciones, jueces y tribunales, así como normas materiales y adjetivas destinadas a la solución de la conflictividad social; en síntesis, la justicia material es la cúspide de la justicia, donde encuentra realización el contenido axiológico de la justicia; por ello, está encargada a todos los órganos de administración de justicia…’.
Por otra parte, debe hacerse mención al principio pro actione, que de acuerdo a la jurisprudencia contenida en la SC 501/2011-R, reiterada en la SCP 2271/2012 «…se constituye como el deber de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la admisibilidad de la acción, lo que también evita pronunciamiento de inadmisibilidad por defectos que puedan ser subsanados sin dar la oportunidad de hacerlo, prohibiendo asimismo la discriminación al acceso de la justicia de cualquier persona y brindar una justicia pronta y oportuna, sin dilaciones. Así, el constituyente boliviano, incluyó de manera acertada dicho principio dentro del texto constitucional, de esta manera, la Constitución Política del Estado, en su art 14.III señala: `El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos´; de igual forma, el 14.V establece: «Las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano»; dichos artículos se encuentran vinculados y concordantes con el art. 115 del texto constitucional que indica: `I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones´.
En similar sentido, la SCP 0139/2012 de 4 de mayo, sostuvo que este principio -pro actione- «…se configura como una pauta esencial no solo para la interpretación de derechos fundamentales, sino también como una directriz esencial para el ejercicio del órgano de control de constitucional y la consolidación del mandato inserto en el art. 1 de la CPE; además, asegura el cumplimiento eficaz de los valores justicia e igualdad material, postulados axiomáticos directrices del nuevo modelo de Estado y reconocidos de manera expresa en el Preámbulo de la Constitución Política del Estado y en el art. 8.1 también del texto constitucional.
En efecto, el principio pro-actione, asegura que a través de la ponderación de los derechos para el análisis de los casos concretos en los cuales exista una manifiesta, irreversible y grosera vulneración a derechos fundamentales, debe prevalecer la justicia material a cuyo efecto, su labor hermenéutica de ponderación, generará la flexibilización a ritualismos extremos para que en casos graves se repare un derecho manifiesta y groseramente vulnerado, así, el rol del control de constitucionalidad, en virtud del cual, la justicia formal ceda frente a la justicia material».
Es en dicho contexto constitucional y la efectiva protección de los derechos constitucionales, que la Sala Liquidadora Transitoria de este Tribunal, a través de la SCP 0347/2012 de 22 de junio aplicó le principio pro actione para resolver, dentro de una acción de amparo constitucional, una problemática que debía ser resuelta a través del recurso directo de nulidad; concluyendo en ese caso: ‘Es evidente que la usurpación de competencias, es una figura que se encuentra dentro del ámbito de tutela del recurso directo de nulidad de acuerdo a la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, sin embargo, sin alterar esta línea jurisprudencial, se aplica excepcionalmente el principio pro actione para situaciones en las cuales exista una manifiesta, grave e irreparable vulneración a derechos fundamentales, de manera excepcional y aplicando el método de la ponderación, con la finalidad de asegurar la justicia material, se flexibiliza para este efecto los presupuestos procesales, solamente con la finalidad de asegurar la materialización de los valores de justicia e igualdad, posibilitando tutelar el derecho a la competencia como elemento del debido proceso a través de la acción de amparo constitucional’. Concediendo en base a ese entendimiento, la tutela pretendida, al advertir dentro de sus Fundamentos Jurídicos que evidentemente el Fiscal de Materia entonces demandado, había usurpado funciones que no le atingían y que por ende todas sus actuaciones carecían de legalidad al no estar enmarcadas dentro de un proceso justo, lo que hacía viable la protección por la jurisdicción constitucional….
Posteriormente, la SCP 0645/2012, de manera expresa se pronunció sobre la reconducción o reconversión de acciones al sostener que cuando «…el intérprete advierta que los contenidos de la demanda se acomodan más a la tramitación de otra acción de defensa (acción de libertad, de protección de privacidad, amparo constitucional, acción popular) y de esta manera pueda, al amparo de los principios de eficacia de los derechos fundamentales, economía procesal, prevalencia del derecho sustantivo sobre el derecho adjetivo, pro actione y iura novit curia, reconducir la tramitación de la acción de cumplimiento a un proceso de acción de libertad, de protección de privacidad, amparo constitucional o acción popular, atendiendo ciertos requisitos a ser desarrollados por la jurisprudencia constitucional en el caso específico, donde se advierta la necesidad de reconducir su tramitación a otro proceso…».
Precisamente son los principios antes mencionados que constituyen la razón primordial por la cual debe operarse la reconducción del proceso constitucional; así se tiene que, no obstante las acciones de defensa tienen delimitados sus requisitos de admisibilidad así como un procedimiento específico y que en su tramitación, según la naturaleza de la acción de defensa invocada, deben exigirse la concurrencia de formalismos que ayudan a preservar su naturaleza excepcional, ello no significa que deba darse prioridad a estas formalidades, entendidas como una unidad, por encima de la esencia misma del sistema de control tutelar cuyo fin primordial es el resguardo de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo cual deberá extenderse la comprensión del alcance de exigibilidad de estos requisitos, a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales´.
En el caso específico resuelto por la indicada Sentencia, se establecieron requisitos para la reconducción de las demandas de acción de cumplimiento hacia acciones populares, conforme a las siguientes subreglas:
«a) Se evidencie error en la vía procesal elegida, lo cual guarda relación con el rol esencial del juez constitucional que advierte una voluntad implícita del accionante, aunque la misma no haya sido planteada correctamente en la demanda.
b) Se cumplan los requisitos inexcusables de la demanda de acción popular, en ese sentido, principalmente se identifiquen a través de los hechos denunciados, derechos o intereses colectivos o difusos y un sujeto de derecho colectivo.
c) No se modifiquen el petitorio ni los hechos que sustentan la demanda, por cuanto supondría que el juzgador sustituya al accionante, alterando su naturaleza imparcial.
d) Se preserve el derecho a la defensa de la parte demandada, es decir, que la misma haya tenido la oportunidad de contraponerse a la pretensión de la parte demandante; ejerciendo de modo sustancial su derecho de defensa, puesto que en ningún caso se puede habilitar la tutela de un derecho fundamental dejando desprotegido a otro de la misma clase.
e) Exista riesgo de irreparabilidad del o los derechos o intereses colectivos o difusos; es decir, la reconducción sólo será posible si existe una necesidad apremiante de evitar la ocurrencia de un daño irreparable en los derechos fundamentales involucrados, aspecto que guarda relación con el principio de economía procesal y tutela judicial efectiva.
Es preciso establecer que la reconducción de la tramitación de una acción de cumplimiento a una acción popular deberá producirse siempre a favor y nunca en perjuicio de la parte accionante».
Dichas subreglas, como se tiene señalado fueron creadas para el caso específico de reconducción de las acciones de cumplimiento hacia las acciones populares, sin embargo, esto de ninguna manera se constituye en limitante alguna para que otras acciones de defensa también puedan ser reconducidas, pues, en todo caso, se debe atender a los fines esenciales de los procesos constitucionales que, en el caso de las acciones tutelares, como se tiene señalado, es el respeto y vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; así como los principios de la función judicial y, en concreto, los principios procesales de la justicia constitucional que han sido precedentemente referidos.
Así, en la SCP 2271/2012 este Tribunal recondujo una acción de libertad a una acción de amparo constitucional, al constatar que existía una evidente vulneración de los derechos fundamentales y garantías constitucionales del accionante, pero que éste equivocó la vía de reclamo, por cuanto la denuncia efectuada no reunía los presupuestos para ser considerada a través de la acción de libertad; pues activó la acción de libertad traslativa o de pronto despacho, invocando demora en la consideración del incidente por actividad procesal defectuosa y la excepción de incompetencia que planteó dentro de un proceso penal sin que, empero, el accionante se encontrara detenido. El Tribunal Constitucional Plurinacional, recondujo la acción al constatar la evidente dilación existente y, por consiguiente, la lesión al debido proceso, y que dichas denuncias merecían un pronunciamiento a fin de no dejar desprotegido al accionante, ‘…con mayor razón si lo que se demandaban eran actos de retardación de justicia, que no materializan los principios, valores, derechos y garantías consagrados en la Norma Suprema, y que a lo que propende en la actualidad el Estado Plurinacional de Bolivia, es a una descolonización de la justicia, a través de una nueva concepción de la misma, mediante prácticas que eliminen toda administración de justicia tardía, formalista y por ende, colonial, en desmedro de los derechos de las personas, que deben ser tutelados en caso de incurrirse en dicho actuar ilegal y no deseado en el orden jurídico’.
Bajo dichos razonamientos, se recondujo la acción de libertad a una acción de amparo constitucional «toda vez que en base a los principios de eficacia de los derechos fundamentales, prevalencia del derecho sustantivo sobre el adjetivo, favorabilidad, pro actione, iura novit curia y justicia material consagrado en nuestra Ley Fundamental, los actos denunciados por el agraviado merecen un pronunciamiento en el fondo por la jurisdicción constitucional y no pasar de largo demandas de retardación de justicia y dilación vinculadas con la celeridad a la que se hallan constreñidas las autoridades judiciales en la tramitación de los procesos sometidos a su conocimiento en el marco de un debido proceso».
La SCP 2271/2012, estableció algunos parámetros para realizar la reconversión de acciones, señalando que en caso analizado, existía la necesidad de reconducir la acción de libertad a la acción de amparo constitucional, ‘…por el daño irreparable que ocasionaría en el justiciable la no tutela a sus derechos, siendo que la justicia constitucional ante el conocimiento de los hechos, no podía abstraerse de su conocimiento y esperar que se de una lesión irremediable, para luego recién tutelar a través de la acción idónea. Teniéndose que, en los casos en que este Tribunal advierta la amenaza de vulneración de derechos fundamentales, denunciada en forma previa a su materialización, tomando en cuenta las circunstancias de cada asunto en particular; en los que exista una manifiesta, irreversible y grosera transgresión de derechos, debe pronunciarse sobre los mismos, a fin de evitar la concreción en su restricción, en pro del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y de no dejar desprotegido al peticionario, quien acude a la justicia constitucional a fin de ver materializado el valor justicia consagrado por la Constitución Política del Estado y que la resolución que obtenga sea reflejo y concreción de los valores jurídicos fundamentales, logrando su efectividad a través de la prevalencia del derecho sustancial, a cuyo efecto será necesario que se otorgue la tutela respectiva y se emitan las órdenes de inmediato cumplimiento que sean necesarias para su resguardo efectivo’.
Ahora bien, debe precisarse que la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional, luego de justificar la reconducción, precisó que en el caso concreto, la acción de defensa presentada -acción de libertad- cumplía con todos los requisitos establecidos para la acción de amparo constitucional establecidos en el art. 33 del CPCo y luego, analizando los supuestos de improcedencia contenidos en el art. 53 del citado Código, analizó el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional y las excepciones a la regla de subsidiariedad previstas en el art. 54.II del CPCo, referidas a los supuestos en que la protección puede resultar tardía y a la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse, afirmando que en el caso analizado, pese a existir la posibilidad de utilizar el recurso de reposición, el mismo no resultaba idóneo ante la inminencia del daño irremediable e irreparable a sus derechos, por lo que se ingresó al análisis de fondo.
En síntesis, el Tribunal Constitucional Plurinacional, antes de ingresar al análisis de fondo, verificó el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el Código procesal constitucional y las causales de improcedencia, efectuando, respecto a la subsidiariedad una excepción por la inminencia del daño irremediable e irreparable a los derechos del accionante, aplicando lo previsto en el art. 54.II del CPCo.
Finalmente, se debe señalar que la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional, en la parte final de la Fundamentación Jurídica, sostuvo que el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada no obró correctamente, ‘por cuanto al evidenciar la indiscutible vulneración de los derechos del accionante, debió conceder la tutela, a efectos de materializar el pedido del agraviado en pro de la efectivización de sus derechos y se respete la garantía del debido proceso en su elemento del derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas. Situación que no obstante, se justifica por los fundamentos asumidos en su Resolución y la delimitación de la configuración procesal y presupuestos de activación de la acción de libertad que motivaron a asumir dicha decisión’.
De lo dicho se extrae que la posibilidad de reconducción de acciones, no alcanza únicamente al Tribunal Constitucional Plurinacional, sino también a los jueces y tribunales de garantías, pues en virtud de los principios de la justicia constitucional que han sido ampliamente referidos, están compelidos a efectivizar los derechos y garantías que fueron ilegalmente amenazados o restringidos, dando concreción a los fines de la justicia constitucional, dejando atrás las rémoras de una justicia colonial, anclada en formalismos, vivificando así los postulados del nuevo constitucionalismo boliviano, centrado en el respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales.
Conforme a los antecedentes jurisprudenciales antes referidos, la reconducción de acciones es posible en sede constitucional cuando los jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, adviertan que es imprescindible otorgar una tutela inmediata a los derechos y garantías invocados, ya sea porque, de postergarse la tutela, ésta sería tardía, tornándose en irreparable la lesión a los derechos o garantías de la o el accionante, o porque se trata de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad, que merecen una atención prioritaria por parte del Estado y de la justicia constitucional, la cual no puede subordinarse a aspectos formales que demoren la tutela de sus derechos.
Ahora bien, debe señalarse que, en estos casos, la justicia constitucional -jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional- deberá respetar la esencia de los hechos y del petitorio de la acción de defensa presentada, así como de los requisitos propios de la acción de defensa a la cual se reconduce, las causales de improcedencia de la misma y las excepciones que pudieran aplicarse, de tal modo que la reconducción decidida no suponga una sustitución del accionante, ni una lesión al derecho a la defensa del demandado.
En ese sentido, de cumplirse con dichos requisitos, tanto los jueces y tribunales de garantías, como el Tribunal Constitucional Plurinacional, ante la evidente lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales, pueden, de oficio, reconducir la acción de defensa interpuesta y pronunciar la resolución respectiva, dando efectividad, de esta manera, a los fines de la justicia constitucional” (el resaltado es propio).
III.5. El territorio como uno de los criterios para la definición de pueblo indígena
Abordando el tema del territorio, como elemento inescindible de la cultura y tradición de PIOC, y su vinculación espiritual con ella, la SC 2003/2010-R de 25 de octubre, estableció: “El territorio está íntimamente vinculado a la definición de pueblos indígenas, pues se constituye en un elemento para su caracterización. Dicha definición aunque con una visión integracionista y subordinada, tiene su inicio en el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1957 que en su art. 1 sostiene que el Convenio se aplicaría: ´a) a los miembros de las poblaciones tribal o semitribales en los países independientes, cuyas condiciones sociales y económicas correspondan a una etapa menos avanzada que la alcanzada por los otros sectores de la colectividad nacional y que estén regidas total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; b) a los miembros de las poblaciones tribales o semitribales en los países independientes, consideradas indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país, o en una región geográfica a la que pertenece el país, en la época de la conquista o la colonización, y que, cualquiera que sea su situación jurídica, viven más de acuerdo con las instituciones sociales, económicas y culturales de dicha época que con las instituciones de la nación a que pertenecen´; posteriormente, el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Bolivia mediante Ley 1257, en el art. 1 estableció que el Convenio se aplica a «b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas». Añadiendo posteriormente que: ´2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio´. Por su parte, Martínez Cobo, en el Estudio del problema de la Discriminación contra pueblos indígenas, sostiene que: «Son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos a otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios o en parte de ellos (…) y tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales»(MARTINEZ COBO, José, Estudio del Problema de la Discriminación contra las Poblaciones Indígenas - Conclusiones, Propuestas y Recomendaciones, Naciones Unidas, 1987, pág. 30). Por otra parte, las organizaciones internacionales y expertos han establecido criterios para la definición de los pueblos indígenas, que han sido resumidos por Irene A. Daes: a) Prioridad en el tiempo con relación a la ocupación y el uso de un determinado territorio; b) la voluntaria distinción cultural y la necesidad de que la misma se perpetúe (lenguaje, organización social, religión, valores, modos de producción, normas e instituciones); c) Autoidentificación y el reconocimiento de esa identidad propia por parte de las autoridades y de otros grupos; y, d) Experiencia de marginación, exclusión o discriminación, persistan o no dichas condiciones (United Nations Economic and Social Council, Standard-Setting Activities: Evolution of Standards Concerning the Rights of Indigenous People, United Nations, 1996, pág. 22). En Bolivia, inicialmente, en la reforma constitucional de 1994, se utilizaron los términos de pueblos indígenas y comunidades indígenas y campesinas. Actualmente, la Constitución vigente utiliza los siguientes términos como una unidad: ´Naciones y pueblos indígena originario campesinos´.
El art. 30 de la Constitución, otorga una definición sobre Nación y pueblo indígena originario campesino, como «(…) toda la colectividad humana que comparta identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, cuya existencia es anterior a la invasión colonial española».
Como se puede apreciar, en Bolivia se han unificado varios términos (Nación y pueblo indígena originario campesino) que unidos tienen un significado similar al que internacionalmente se le ha dado al término pueblos indígenas, pues contiene la mayoría de los criterios internacionales para su definición. Así, respecto a la prioridad en el tiempo con relación a la ocupación y el uso de un determinado territorio señala que la existencia de la colectividad humana debe ser anterior a la invasión española; con relación a la distinción cultural, se establece que dicha colectividad debe compartir identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión; respecto a la experiencia de marginación, exclusión, si bien el art. 30 comentado no hace expresa mención a este elemento, el mismo se encuentra implícito en el preámbulo de la Constitución Política del Estado, en el que se puede leer: ´En tiempos inmemoriales se erigieron montañas, se desplazaron ríos, se formaron lagos. Nuestra Amazonía, nuestro chaco, nuestro altiplano y nuestros llanos y valles se cubrieron de verdores y flores. Poblamos esta sagrada Madre Tierra con rostros diferentes, y comprendimos desde entonces la pluralidad vigente de todas las cosas y nuestra diversidad como seres y culturas. Así conformamos nuestros pueblos, y jamás comprendimos el racismo hasta que los sufrimos desde los funestos tiempos de la colonia…´.
Entonces, uno de los elementos que caracterizan a la nación y pueblo indígena originario campesino es la territorialidad, y de ahí que las normas internacionales y la propia Constitución Política del Estado, incidan en el reconocimiento de) los derechos sobre los territorios que ancestralmente ocupan”.
Dicho entendimiento nos permite colegir que, partiendo del relacionamiento ancestral y espiritual de los pueblos y naciones indígenas con la madre tierra, éstos tienen un derecho indiscutible al acceso a la tierra y al territorio, como un derecho de carácter colectivo; así, la misma Sentencia Constitucional citada precedentemente, se refiere sobre este tema en los siguientes términos: “El Convenio 107 de la OIT, reconociendo la importancia de la tierra, estableció en el art. 11, segunda parte, el siguiente texto: ´Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas´.
Posteriormente, el Convenio 169 de la OIT, en su art. 7, señala que: «los pueblos indígenas deben tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente».
El art. 13 del mismo Convenio sostiene que al aplicar las disposiciones de la Parte II del Convenio (Tierras), los ´gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación´.
El Convenio adopta una concepción integral del término tierras, pues, de acuerdo al art. 13.2 dicha denominación incluye «el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera».
El art. 14 del Convenio dispone que: ´Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes´ .
El parágrafo 2 del artículo antes anotado, sostiene que: «Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión», y el parágrafo 3, sostiene que: `Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados´.
Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, (…) señala en el art. 26 que:
«1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.
2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.
3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídica de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate».
El art. 27 de la misma Declaración, sostiene que: Los Estados establecerán y aplicarán conjuntamente con los pueblos indígenas interesados, un proceso equitativo, independiente, imparcial, abierto y transparente, en el que se reconozcan debidamente las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas, para reconocer y adjudicar los derechos de los pueblos indígenas en relación con sus tierras, territorios y recursos, comprendidos aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado de otra forma.
El art. 28.1 de la misma Declaración sostiene que: ´Los pueblos indígenas tienen derecho a la reparación, por medios que pueden incluir la restitución o, cuando ello no sea posible, una indemnización justa, imparcial y equitativa, por las tierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente hayan poseído u ocupado o utilizado de otra forma y que hayan sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados o dañados sin su consentimiento libre, previo e informado´” (el resaltado no corresponde al texto original).
La citada Sentencia Constitucional, posteriormente pasa a analizar las normas de nuestra Ley Fundamental respecto a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y su relación con el territorio en los siguientes términos:“En el marco de dichas normas internacionales y el preámbulo, el art. 2 de la Constitución Política del Estado garantiza el derecho a la libre determinación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales. En ese ámbito, el art. 30.4), 6) 15) de la CPE, reconoce el derecho a la libre determinación y territorialidad y a la titulación colectiva de tierras y territorios.
Por otra parte, debe considerarse que la actual organización territorial del Estado, de acuerdo al art. 269 de la CPE, comprende a los ´departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos´; territorios que deben ser reconocidos de manera integral, pues de acuerdo al art. 403 de la CPE, comprenden áreas de producción, áreas de aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y espacios de reproducción social, espiritual y cultural.
De las normas antes glosadas, que conforman el bloque de constitucionalidad, de conformidad al art. 410 de la CPE, se extrae que los pueblos indígena originario campesinos tienen derecho: 1. A las tierras, territorios que tradicionalmente han poseído, ocupado, utilizado o adquirido; 2. A poseer, utilizar y controlar dichas tierras y territorios; 3. A que el Estado garantice el reconocimiento y protección jurídica de dichas tierras y territorios, incluidos los recursos existentes en ellos”.
De este último entendimiento, se concluye además que el derecho al territorio inherente a las naciones y pueblos indígenas, conlleva a otros derechos de carácter colectivo vinculados a éste por su propia naturaleza jurídica, lo que implica la obligación del propio Estado a respetar tales territorios al grado de que si existe la necesidad de explotación de un recurso natural no renovable o la realización de un proyecto, o mega proyecto, de necesidad general, como la construcción de una hidroeléctrica o una carretera, dentro de territorios pertenecientes a un determinado pueblo indígena, o a varios pueblos originarios, el Estado está obligado a efectuar una consulta de carácter previo a la realización del proyecto, y naturalmente, al comienzo de las obras dentro del territorio indígena, el no hacerlo de esa manera genera una vulneración a los derechos de los pueblos indígenas al derecho de la consulta, tal y como se verá en el siguiente fundamento jurídico.
III.6. La protección de la propiedad de las tierras comunarias o colectivas indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible a través de la acción popular
En el marco del reconocimiento a la propiedad agraria, la Constitución Política del Estado, establece la existencia de dos tipos de propiedad que pueden ejercerse constitucionalmente sobre la tierra: una individual y otra “comunitaria o colectiva”, correspondiendo la titularidad del derecho en esta última en una nación o pueblo indígena originario campesino, comunidad intercultural originaria o comunidad campesina, que además se halla supeditada al cumplimiento de la función social; así lo prevé el art. 393 constitucional al señalar: “El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda”; previsión que armoniza con el contenido del art. 394.III de la misma Ley Fundamental cuando dispone: “El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que comprende el territorio indígena originario campesino, las comunidades interculturales originarias y de las comunidades campesinas. La propiedad colectiva se declara indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible y no está sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria. Las comunidades podrán ser tituladas reconociendo la complementariedad entre derechos colectivos e individuales respetando la unidad territorial con identidad” (las negrillas son nuestras).
En el ámbito constitucional señalado y atendiendo que los titulares del derecho a la propiedad comunitaria o colectiva de la tierra, que de acuerdo al texto constitucional, pueden ser: 1) Naciones y pueblos indígena originario campesinos; 2) Comunidades interculturales originarias; y, 3) Comunidades campesinas; es necesario realizar las siguientes consideraciones:
La historia de los pueblos indígenas -asumiendo la denominación del derecho internacional de los derechos humanos- en América Latina y particularmente en el país, se ha desarrollado en un contexto de marginación y abandono, donde el derecho sobre la tierra y el respeto de sus territorios tradicionalmente ocupados no siempre fue respetado; en ese contexto, y merced a esta deuda histórica ya reconocida por la jurisprudencia constitucional (SCP 0645/2012 de 23 de julio), se afrontó un proceso de reforma agraria -aún inconcluso- que busca regularizar -pero sobre todo garantizar a través de su reconocimiento- el derecho sobre la propiedad agraria a favor de estos sujetos de derecho colectivo.
Sin embargo, atendiendo a las causas socio-históricas reconocidas igualmente por la jurisprudencia constitucional, la propiedad colectiva sobre la tierra se halla constitucionalmente reconocida a favor de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en sus distintas modalidades organizativas.
Ahora bien, conforme la parte final del art. 394.III de la Norma Suprema, la propiedad “comunitaria o colectiva” tiene la característica de ser indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible, lo que como ya dijimos la sitúa en un régimen de protección especialísimo que demanda una protección eficaz ante su eventual amenaza o lesión, misma que se justifica en la especial importancia que tienen los predios titulados bajo esta forma de propiedad -como ya se resaltó- “indispensables para su subsistencia” y desarrollo, tanto de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales originarias y comunidades campesinas, puesto que su connotación económica -agrícola por excelencia- y social resultan ser trascendentales en su estructura económica.
Resulta preciso en este punto señalar que, respecto a la titularidad que corresponde sobre la propiedad “comunitaria o colectiva” -que no es exclusiva de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, conforme prevé la Ley Fundamental-, ésta tiene una concreta correspondencia con lo establecido en la legislación especial agraria (Ley 1715 modificada por la Ley 3545) que reconoce tres modalidades de saneamiento de la propiedad agraria como mecanismo idóneo (proceso administrativo agrario) para la titulación de tierras, de las que nos interesa distinguir en esencia: El saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (TCO) -ahora Territorios Indígena Originario Campesinos-.
La titulación mediante saneamiento de Territorio Indígena Originario Campesino, engloban factores concurrentes dentro de la evaluación técnico jurídica que por mandato de la ley debe efectuar el INRA, durante el proceso de saneamiento, y que obedece a la efectiva participación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos que es garantizada por la legislación especial -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996 modificada por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006- así como la compensación de tierras en caso de disminución significativa de su territorio, que comprometa su desarrollo económico, social y cultural, en consulta con los beneficiarios (art. 72 de la Ley 1715 modificada por la Ley 3545). Dicho de otra forma, esta modalidad de saneamiento responde a los lineamientos establecidos por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (art. 353 del DS 29215) y comprenderá en lo sucesivo la evocación de derechos colectivos emergentes del derecho al territorio, reconocidos constitucionalmente como derechos fundamentales.
Ahora bien, retomando la previsión constitucional del art. 394.III, que en su parte final declara a la propiedad colectiva como: “…indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible y no sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria…” debe quedar claramente establecido que aún en un proceso de saneamiento simple, los derechos ejercidos sobre áreas “comunitarias o colectivas” constituyen derechos colectivos que son objeto de tutela por la acción popular, y al igual que sucede en el caso de las naciones y pueblos indígena originario campesinos que por lo general optan por el saneamiento de tierras comunitarias de origen -hoy territorio indígena originario campesino- merecen el mismo tratamiento constitucional de salvaguarda frente a la propiedad individual de la tierra, por disposición de la misma Norma Suprema, independientemente de su titular.
III.7. Análisis del caso concreto
Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la propiedad privada, a la titulación colectiva de tierras y territorios; a la seguridad jurídica como componente del debido proceso y a una justicia pronta oportuna y sin dilaciones, por cuanto los demandados no han procedido a la entrega del título ejecutorial emergente del proceso de saneamiento Tierras Comunitarias de Origen de Pisiga, con el argumento de que no existe autoridad reconocida que detente la representatividad del Territorio Originario Campesino Pisiga, siendo que, Jorge Colque Bernal, ha acreditado suficientemente ser el Mallku de dicha Comunidad.
III.7.1. Consideraciones previas
Con carácter previo a ingresar al análisis de la problemática objeto de la presente acción tutelar, es preciso recordar que de conformidad al nuevo modelo de Estado adoptado por el país, a partir de la promulgación de la Constitución Política del Estado de febrero de 2009, Bolivia se reconfigura como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, independiente, libre, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, que se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, con explícito reconocimiento de la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, garantizándoles su libre determinación en el marco de la unidad del Estado a través del reconocimiento de su derecho a la autonomía, autogobierno, cultura, instituciones y la consolidación de sus entidades territoriales.
En este contexto, el Preámbulo de la Ley Fundamental establece que el nuevo modelo de Estado se basa en el respeto e igualdad entre todos y se sostiene en el marco de los principios de complementariedad, solidaridad, armonía y equidad en la distribución y redistribución del producto social donde predomine la búsqueda del vivir bien, con respeto a la pluralidad económica, social, jurídica, política y cultural de todos sus habitantes.
Bajo dicho marco axiológico, la Carta de Derechos, reconoce a su vez derechos individuales como también colectivos, entendiéndose a los primeros como aquellos que poseen incidencia individual y subjetiva y que generan un interés directo y personal respecto a su titular; en cambio, serán derechos colectivos, aquellos que comprenden bienes jurídicos de carácter colectivo que generan interés para una colectividad y que, caracterizándose por su indivisibilidad, emergen de la plurinacionalidad y pluriculturalidad del propio Estado, por lo que afectan o son inherentes a un grupo indeterminado de personas y que, por ende, poseen un carácter no distributivo al no poder ser divididos en partes para su otorgación individual a cada uno de los miembros de una colectividad.
Así, la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, establece en su art. 30 los derechos colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, reconociéndolos como sujetos colectivos titulares del catálogo de derechos que se hallan descritos en el parágrafo II de dicho artículo.
Ahora bien, por disposición del art. 202.1 concordante con el art. 196.I de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional, se erige como el órgano encargado de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejerciendo en consecuencia el control de constitucionalidad y precautelando el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales que se hallan establecidos en el texto de la Ley Fundamental; a dicho efecto, se ha establecido jurisprudencialmente que el control de constitucionalidad posee dos ámbitos de ejercicio: el control preventivo de constitucionalidad, cuya finalidad es controlar la eficacia del bloque de constitucionalidad y derechos fundamentales de manera previa a la vigencia de cualquier norma de carácter general; y, el control posterior o reparador de constitucionalidad que se activa a través de las acciones de defensa disciplinadas por la propia Constitución; entre ellas la acción de amparo constitucional y la acción popular.
Es necesario en este punto, a efectos de resolver la presente causa, distinguir la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y de la acción popular, cuya ingeniería procesal es diferente la una de la otra; así, la acción de amparo constitucional se constituye en el mecanismo idóneo, oportuno y efectivo para la tutela de derechos individuales que no pueden ser tutelados a través de otro mecanismo de defensa, estructurándose sobre la base de los principios de sumariedad e inmediatez, lo que convierte a este mecanismo extraordinario en un medio pronto y oportuno de tutela y resguardo de los derechos individuales frente a actos u omisiones indebidas provocadas por servidores públicos o particulares.
Por su parte la acción popular, se configura como el mecanismo de defensa idóneo de derechos colectivos, basándose en presupuestos configurativos de orden procesal que como la sumariedad y la flexibilización procesal que implica la no existencia de plazo específico para su interposición, siendo suficiente que sea activada mientras subsista la vulneración o amenaza a los derechos objeto de su tutela; lo propio sucede respecto a la legitimación activa, por cuanto esta acción tutelar, conforme previene el art. 136 de la CPE, podrá ser activada por cualquier persona individualmente o en representación de una colectividad; por lo que, bajo dicho entendimiento, la flexibilización procesal alcanza también a la carga probatoria cuando la problemática versa sobre derechos vinculados a pueblos y naciones indígena originario campesinos. En cuanto a su ámbito de protección, la acción popular difiere de la acción de amparo constitucional, por cuanto su objetivo, conforme prevé el art. 135 superior, es el resguardo de derechos e intereses de naturaleza colectiva o difusa, los cuales deben necesariamente encontrarse vinculados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza.
Ahora bien, tomando en cuenta que el objeto de la presente acción de amparo constitucional es la solicitud de tutela, resguardo y restitución de los derechos del Territorio Originario campesino Pisiga TCO, a la titulación colectiva de tierras y territorios; a la propiedad privada, a la seguridad jurídica como componente del debido proceso y a una justicia pronta oportuna y sin dilaciones, petición vinculada a derechos colectivos, para el análisis de fondo de la problemática, corresponde realizar la reconducción procesal y ejercer el control de constitucionalidad en el marco de la acción popular, por cuanto, si bien, los derechos a la propiedad privada, a la seguridad jurídica como componente del debido proceso y a una justicia pronta oportuna y sin dilaciones, poseen esencialmente una calidad de bien jurídico individual, en el presente caso, la lesión que se denuncia respecto a estos, deviene directamente de la vulneración del derecho colectivo a la titulación colectiva de tierras y territorios y viceversa.
III.7.2. Del caso concreto
Para la resolución de la presente causa, es necesario partir del contenido del art. 30 constitucional, mismo que define como nación y pueblo indígena originario campesino a toda colectividad humana que comparte identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, cuya existencia sea anterior a la invasión colonial española; precepto normativo que, respecto al uso de un territorio y el tiempo de su ocupación, armoniza con el contenido del Preámbulo de la Constitución Política del Estado que establece: “En tiempos inmemoriales se erigieron montañas, se desplazaron ríos, se formaron lagos. Nuestra Amazonía, nuestro Chaco, nuestro altiplano y nuestros valles se cubrieron de verdores y flores. Poblamos esta sagrada Madre Tierra con rostros diferentes y comprendimos desde entonces la pluralidad vigente de todas las cosas y nuestra diversidad como seres y culturas. Así conformamos nuestros pueblos, y jamás comprendimos el racismo hasta que lo sufrimos desde los funestos tiempos de la colonia”.
De lo glosado previamente, se advierte entonces que uno de los elementos que caracteriza a un pueblo o nación indígena originario campesino, es la territorialidad.
Ahora bien, es preciso establecer que entre los conceptos de tierra y territorio, existe una diferencia; así, la tierra implica la base física de un asentamiento humano, mientras que el territorio hace referencia a las relaciones espirituales, sociales, culturales, económicas, entre otras, que construyen las personas y las comunidades alrededor de la tierra.
Precisamente, la Constitución Política del Estado, partiendo del reconocimiento de la plurinacionalidad y el pluralismo del nuevo modelo de Estado, buscando la importancia de tales relaciones, ha asentado que los PIOC, gozan entre otros del derecho a la territorialidad que se entiende como el trato entre los indígena originario campesinos y el espacio en cual desarrollan sus actividades diarias de trabajo, convivencia social; concordancia que hace especial y particular cada una de las culturas, pues independientemente de su etnicidad, la dependencia de sus miembros con el entorno natural, juega un papel preponderante y fundamental en el desarrollo del ser humano como tal y en la realización de sus aspiraciones más profundas.
A través de la doctrina se han establecido una serie de argumentos que se decantan en favor de la naturaleza ius fundamental del derecho a la tierra y al territorio, entre los que se encuentran los siguientes: i) Los derechos surgen como una aspiración legítima de los pueblos frente a los Estados sin importar la ausencia de un reconocimiento explicito en la normativa, ya que surgen luego de una larga lucha histórica de reivindicación frente al aparato estatal; ii) La tierra y el territorio son necesarios para el desarrollo de la vida y la cultura de la nación, teniendo en cuenta que el conflicto armado que vive el país tiene sus raíces profundas en el tema agrario; por ende, garantizar el derecho al acceso a la tierra de la población rural, contribuiría a la realización de sus proyectos de vida; es decir; es importante el reconocimiento de la pluralidad de culturas indígena originario campesinas del país y de la necesidad de proteger su acceso a la tierra y al territorio, y con ello, su forma de vida culturalmente diferenciada, por cuanto dicho reconocimiento trasciende la formalización de títulos y enaltece la labor de quienes habitan los territorios indígena originario campesinos y que forman parte fundamental del desarrollo del país. Por esta vía, se puede hablar de otras formas de relaciones jurídicas frente a un bien, las cuales, se reitera, traspasan la discusión legal sobre títulos; y, iii) La ausencia de protección específica de la tierra y el territorio ocasiona graves perjuicios en la vida de la comunidad, como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida de la cultura[1].
Los entendimientos anteriores sumados, indudablemente, a los instrumentos de derecho internacional tendientes a la protección de los pueblos y naciones indígenas, hacen evidente la urgencia y la necesidad de proteger y garantizar el contenido esencial del derecho a la tierra así como de otros que con él se vinculen; por ello, todos los Estados, independientemente de su proyección normativa, tienen el deber de garantizar su acceso a través, por ejemplo, de la titulación individual o colectiva de tierras a los pobladores rurales, o a comunidades indígenas originarias y campesinas, dotándoles además del necesario acceso a los recursos naturales y económicos que les permitan realizar los proyectos de vida de los titulares del derecho a la tierra y al territorio; concesiones que acarrean inescindiblemente la producción de normas especiales y específicas que otorguen seguridad jurídica respecto a todas las formas de acceso a la tierra y a su propiedad, posesión y tenencia, lo que significa que deben existir mecanismos efectivos de protección de su derecho a la tierra y al territorio que les permitan enfrentar situaciones de vulneración del mismo; por cuanto, conforme establece el art. 30.4, 6 y 10 de la CPE, el Estado reconoce a los PIOC, el derecho a la territorialidad, a la titulación de tierras y al medio ambiente con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas, lo que implícitamente conlleva el reconocimiento de la relación que surge, en el caso específico, entre la población y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes y se transforma en una relación espiritual entre la madre tierra y los hombres y mujeres que la habitan.
Ahora bien, tratándose de naciones y pueblos indígena originario campesinos, es preciso considerar que históricamente, la discriminación, el despojo material y cultural así como el abandono legal al que fueron sometidos, antes de la vigencia de la actual Constitución Política del Estado, que estableció un nuevo modelo de Estado con una visión plural y pluricultural, fueron los motivos suficientes para que el Constituyente los reconociera como destinatarios naturales de una protección estatal especial como sujetos en circunstancias de debilidad manifiesta; de ahí que la reformulación de las relaciones entre el Estado y los pueblos y naciones indígena originario campesinos, introducida en la Carta de Derechos a través de su reconocimiento como naciones y pueblos ancestrales de esta tierra, decantara en la creación de una línea jurisprudencial amplia y uniforme respecto al trato especial y preferente que merecen estas colectividades; tratamiento que no pretende únicamente compensar el historial de agravios al que fueron sometidos, sino además efectivizar el contenido del mandato constitucional de los arts. 2, 3 y 30 de la CPE; postulados a partir de los cuales, el Estado Plurinacional de Bolivia y la justicia nacional en su conjunto, reconocieron los derechos de los indígenas a ser juzgados por sus propias autoridades, a existir libremente, a su identidad cultural, creencia religiosa, espiritualidad, prácticas y costumbres, cosmovisión, libre determinación y territorialidad, entre otros muchos más, obligándose el Estado a la promoción de condiciones suficientes y necesarias para el desarrollo efectivo de sus culturas y sus miembros, materializando así que la igualdad, como derecho, garantía y principio, sea efectiva en relación a todos los bolivianos y bolivianas, bajo criterios de cero discriminación.
Bajo tales consideraciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en sus varias etapas, estableció doctrinalmente la factibilidad de que incurrir en distinciones positivas en cuanto se trata de pueblos y naciones indígena originario campesinos y su identidad cultural y étnica, habiéndose determinado paulatinamente los fundamentos teóricos que condujeron a incluir a los pueblos y personas con identidad indígena dentro de la categoría de sujetos de especial protección constitucional, en conexión con las directrices del bloque de constitucionalidad relativas a su protección, la de sus instituciones, bienes, trabajo, cultura y medio ambiente.
En este contexto, es preciso comprender que la trágica historia de discriminación y coloniaje, la persistente intención de alienación cultural a que son sometidos en desmedro de sus usos y costumbres y su percepción del desarrollo económico así como de su particular forma de ver la vida y relacionarse con su entorno, son motivos suficientes para que, la Constitución Política del Estado y el Tribunal Constitucional Plurinacional, como su máximo guardián, les prodiguen el mismo tratamiento preferencial que se reconoce a favor de otros grupos sociales igualmente vulnerables; de ahí que, la justicia constitucional se haya pronunciado en diversas ocasiones, expresando los efectos negativos del desplazamiento de comunidades sin una consulta previa e informada.
Esto no significa sin embargo que, la protección de la integridad cultural y territorial de los pueblos y naciones indígena originario campesinos que cumple el Estado, en atención a normas internacionales ratificadas por el país, se diluya en la consecución de una metafórica igualdad, sino que, precisamente en base al bloque de constitucionalidad, el Estado se halla comprometido a la protección y promoción de sus derechos sociales, económicos y culturales, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones; lo que necesariamente lleva implícita la obligación de su protección frente a posibles lesiones de sus derechos, para lo cual se ha asegurado y establecido procedimientos legales y eficaces que les permitan garantizarlos, entre ellos la acción popular.
La acción popular, conforme habíamos anotado previamente, cobra una especial relevancia en lo que refiere a la protección de los derechos de los pueblos y naciones indígena originario campesinos, porque en su generalidad, los derechos que les asisten, tiene la característica de ser colectivos, requisito imprescindible para la formulación y procedibilidad de esta acción tutelar que busca amparar derechos fundamentales de colectividades humanas, entre las cuales se hallan comprendidas las naciones y pueblos indígena originario campesinos, a los cuales además se les considera como grupos de especial protección debido a su vulnerabilidad, lo que hace efectiva e idónea la presente acción como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, a través de un trámite preferente, sumario y dotado de una excepcional flexibilidad procesal, esto, por cuanto ha quedado comprendido el vínculo inescindible que los derechos fundamentales de las comunidades indígenas tienen con su supervivencia y, por ello ante la constatación de que el acceso a los mecanismos judiciales ordinarios suele ser más restringido para los sujetos en condiciones de vulnerabilidad, se instituyó a la acción popular como el mecanismo judicial idóneo para proteger los derechos colectivos y fundamentales de las comunidades indígenas.
Ahora bien, conforme se tiene advertido a través de reiterada jurisprudencia así como por el proceso histórico del cual deviene el Estado Plurinacional de Bolivia, el territorio para los pueblos y naciones indígena originario campesinos, se constituye en un elemento esencial de su cosmovisión y religiosidad, además de ser la base de su subsistencia, por ello es que la Constitución Política del Estado reconoce en su art. 30.6 el derecho de los pueblos y naciones a la titulación colectiva de tierras y territorios que, aún cuando no se halla descrito dentro del catálogo de derechos fundamentales comprendido en los arts. 15 a 20 constitucionales, es un derecho fundamental para los pueblos y naciones indígena originario campesinos que se halla reatado al derecho al medio ambiente sano con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas (art. 30.10 CPE), de donde se infiere que la propiedad colectiva de tierras, a partir del establecimiento del nuevo modelo de Estado, respecto a naciones y pueblos indígena originario campesinos, reviste mayor importancia por cuanto resulta imprescindible para la preservación de las culturas y valores espirituales de los pueblos que habitan en ellas desde tiempos remotos.
Resulta en este punto necesario, desentrañar el concepto de territorio que tienen los pueblos y naciones indígena originario campesinos y que de acuerdo a sus cosmovisiones, se halla ligado a la ancestralidad de los pueblos, por lo que, de acuerdo a sus usos y costumbres, su titularidad no debería exigir los mismos requisitos que regulan el derecho de propiedad en la jurisdicción ordinaria y las formas de titulación.
En este contexto, tenemos que el derecho fundamental al territorio colectivo o a la propiedad colectiva del territorio se deriva del Convenio 169 de la OIT y del art. 30.6 de la CPE en armonía con los arts. 56.I y II; 393 y 394.III de la Ley Fundamental, que en esencia disponen proteger todas las formas de propiedad colectiva y le atribuyen a los territorios indígenas las cualidades de indivisibles, inembargables, inalienables, imprescriptibles e irreversibles, además de ser libres de pago de impuestos a la propiedad agraria.
Es preciso considerar también, que el concepto de territorio no se restringe a la ubicación geográfica de un pueblo o nación indígena originaria campesina, sino que comprende además la idea y el pensamiento de que el territorio es el lugar en el que se desarrolla la vida de una determinada nación o pueblo donde además, ejerce su autonomía; por ende, la titularidad de ese territorio, de acuerdo con jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, deriva de la posesión ancestral por parte de las comunidades y no de un reconocimiento estatal.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el fallo fundador de su línea jurisprudencial sobre territorio colectivo, expresó que: “Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras”[2].
De dicho entendimiento se desprende que, para los pueblos y naciones indígena originario campesinos, la tierra está íntimamente ligada a su existencia y supervivencia desde el punto de vista religioso, político, social y económico; y por eso mismo no constituye un objeto de dominio y/o de poder, sino un elemento del ecosistema con el que interactúan y con el cual se vinculan espiritualmente, por lo que la propiedad de la tierra, entendida como una relación material-espiritual que los vincula con la pacha mama, no recae sobre un solo individuo, sino sobre todo sus miembros, de forma tal que adquiere un carácter colectivo.
De ahí entonces que resulta preciso redundar en el hecho de que la noción del territorio para las comunidades indígena originario campesinas frente a la visión tradicional occidental de propiedad regulada por el ordenamiento jurídico, hace necesaria la comprensión especial que de la propiedad colectiva tienen estas colectividades, en las cuales, se da mayor importancia y relevancia a la relación ancestral de los pueblos con la tierra que a los títulos de propiedad y dominio.
Esto no implica sin embargo, que el título de propiedad no sea necesario; por el contrario, se constituye en el documento que materializa y consolida esa relación espiritual entre hombre y tierra; por ende, cualquier eventual afectación que puede sufrir una nación o pueblo indígena originario campesino, como consecuencia de un acto o medida administrativa, apartada de la ley, que impida u obstaculice este derecho de acceso a la tierra y territorio, se constituye en arbitraria e injustificable.
En este contexto, en el marco normativo instituido por la Constitución Política del Estado, Bolivia reconoce dos tipos de propiedad: la comunitaria o colectiva y la individual, correspondiendo la primera en su titularidad a los pueblos o naciones indígena originario campesinos conforme a lo previsto por el art. 394.III constitucional, que establece: “El Estado Reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que comprende el territorio indígena originario campesino, las comunidades interculturales originarias y de las comunidades campesinas (…)”, determinando en su última parte que, la consolidación del derecho propietario, tiene como característica principal, la integración de los derechos individuales y colectivos sobre la tierra, en resguardo de la unidad territorial; así, dicho artículo establece que: “Las comunidades podrán ser tituladas reconociendo la complementariedad entre derechos colectivos e individuales respetando la unidad territorial con identidad”.
Del mismo modo, el señalado art. 394 superior, establece respecto a la propiedad comunitaria o colectiva, que ésta se halla revestida de ciertas características, como son: la indivisibilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad, inalienabilidad e irreversibilidad; y que, además gozan de protección especial y preferente, al encontrarse destinadas a la subsistencia de los pueblos y naciones indígena originario campesinas, y ser fuente principal de su estructura económica.
Ahora bien, la propiedad colectiva de la tierra, cuando se trata de pueblos y naciones indígena originario campesinos, se halla reatada en su titularidad a las previsiones especiales contenidas y descritas en la legislación agraria, misma que reconoce tres modalidades de saneamiento como mecanismo idóneo para la titulación de tierras y de las cuales, por su vinculación con el caso concreto, nos abocaremos únicamente al Saneamiento de TCO, ahora Territorios Indígena Originario Campesinos.
Conforme establecimos en el Fundamento Jurídico III.6 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el saneamiento TCO se halla estructurado en base a las directrices axiológicas establecidas en el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, asegurando la protección del derecho al territorio y de aquellos que de él emergen y que, de acuerdo a nuestra Constitución, no se reducen al derecho propietario en sí, sino que además se extienden en las características de las cuales se ha dotado al derecho de propiedad de tierras colectivas y que han sido señaladas en el parágrafo precedente, conforme establece el art. 394.III de la CPE.
El saneamiento de TCO, conforme determina el art. 72 de la Ley 1715, se ejecuta de oficio o a pedido de parte, en las áreas comprendidas en las tierras comunitarias de origen; dicho procedimiento, se encuentra exclusivamente orientado a la atención de demandas de los pueblos indígenas y tiene como característica esencial la obligación de garantizar la participación de los mismos en la ejecución del proceso, identificar propiedades de terceros al interior de las demandas y reconocer si cumplen la Función Económico Social (FES), titulando la superficie libre de otros derechos a favor del pueblo demandante y comprometiéndose a identificar otras áreas para compensar hasta la superficie aceptada por el Estado.
Ahora bien, es preciso comprender que como todo acto administrativo, el proceso de saneamiento se encuentra compuesto por varias etapas y actos vinculados y emergentes unos de otros que, como secuencia final, concluyen con la emisión del título ejecutorial, documento único e idóneo con el cual se da por concluido el procedimiento de saneamiento y se otorga la titularidad del derecho de propiedad a la persona o personas que resulten beneficiadas para que inscriban dicho derecho en las oficinas de registro de DD.RR.; en este contexto, se tendrá entonces por acreditado y consolidado el derecho de propiedad cuando el título ejecutorial, emergente de un proceso de saneamiento, sea inscrito en DD.RR..
En el caso que nos ocupa, de antecedentes procesales se tiene que, a solicitud de los miembros de la TCO Pisiga, se dio curso al proceso de saneamiento en su modalidad TCO, mismo que luego del correspondiente trámite, concluyó con la emisión de la RA 146/2010, que dio origen a su vez al título ejecutorial colectivo TCO NAL-000319, reconociéndoles una superficie colectiva de tierras de 7 484 6611 ha.
Se observa también que dicho documento fue objeto de una demanda de nulidad absoluta de título ejecutorial ante el Tribunal Agroambiental, instancia que mediante Sentencia Agroambiental Nacional 07/2016, declaró improbada la demanda y subsistente el título ejecutorial.
Se establece también que, con posterioridad, los accionantes, adjuntando el fallo agroambiental, solicitaron la entrega del documento que acredita su derecho propietario colectivo emergente del proceso de saneamiento, así como su respectiva inscripción en las oficinas de DD.RR.; sin embargo, conforme manifiestan quienes recurren ante este Tribunal y que ha sido ratificado por los demandados, hasta el momento de la instauración de la causa que se revisa, la entrega no se ha hecho efectiva, debido a que, según la parte demandada, la titularidad de la representación de la TCO Pisiga, no se encontraría claramente definida al existir pugnas internas dentro de dicha organización, y que, Jorge Colque Bernal -coaccionante-, no ha acreditado suficientemente su calidad de representante, motivo por el cual, “preservando” la armonía y paz social de la comunidad no procederían a la entrega, en tanto la controversia no sea solucionada.
De todo lo expuesto en el presente acápite y de los antecedentes que informan el proceso, se arriba a la conclusión de que los demandados incurrieron en actos arbitrarios y alejados del procedimiento, por cuanto, la tramitación del proceso de saneamiento, del cual deviene el título ejecutorial cuya entrega se reclama, concluye con la emisión del título ejecutorial, documento que, al acreditar el derecho propietario que el Estado otorga a su titular, da por finalizada la participación del INRA, debiendo dicha institución proceder a la entrega del documento que a su vez determina el perfeccionamiento del derecho adquirido, no correspondiéndole, de ninguna forma y bajo ningún precepto, intervenir en las cuestiones internas de la TCO; máxime si como se tiene acreditado, Jorge Colque Bernal, demostró a través de actas eleccionarias y certificaciones emitidas por la CONAMAQ, como máxima instancia de representación de los pueblos y naciones indígena originario campesinas, que ostentaba el título de Mallku de la TCO Pisiga, representatividad que fue también admitida durante la tramitación del recurso de nulidad de título ejecutorial; de donde queda establecido que el indicado, al constituirse en la máxima autoridad de dicho Territorio Originario Campesino, es a quien correspondía recibir el título ejecutorial reclamado.
Resulta preciso en este punto aclarar que, si bien de conformidad al art. 339.V del DS 29215, los títulos colectivos deben ser entregados al representante legal o al designado expresamente para el efecto, por las organizaciones sociales indígenas u originarias y campesinas, de acuerdo a usos y costumbres, dicha norma no otorga facultad alguna al INRA, para establecer o determinar la legalidad o ilegalidad de una alegada y demostrada representación, menos aún con el justificativo de que la documental presentada a efectos de acreditar la representatividad no era original sino fotocopia y que la observación al respecto no fue subsanada por el accionante; por cuanto, conforme se ha detallado en el presente fallo constitucional, tratándose de pueblos y naciones indígena originario campesinos, la exigencia de formalidades, debe ser dejada de lado, no solamente porque así lo determina el principio pro actione que obliga al juzgador a aplicar criterios favorables en beneficio del administrado, sino también porque además, estos grupos humanos, se hallan revestidos de la tutela y protección especial y preferente del Estado, y por ende de todas las instituciones que lo componen, entre ellos el INRA.
Entonces, la negativa de la entrega del título ejecutorial, determinada por la Dirección Departamental del INRA Oruro, efectivamente ocasionó lesión a los derechos a la titulación colectiva de tierras y territorios; a la propiedad privada, a la seguridad jurídica como componente del debido proceso y a una justicia pronta oportuna y sin dilaciones; esto, por cuanto debe comprenderse que, ante la negativa de la entrega del título ejecutorial, aún cuando el derecho propietario hubiera sido ya consolidado y aún cuando los comunarios de la TCO Pisiga, estuviesen en posesión de la tierra, el ejercicio del derecho propietario, oponible ante terceros, y en su máxima expresión legal del uso, goce y disfrute, será materializado únicamente cuando el documento que acredite tal derecho, sea entregado a su titular beneficiario, lo que no ocurrió en el caso de autos, donde, efectuando una interpretación errónea y oficiosa del art. 399.V del DS 29215, la autoridad departamental demandada, determinó no proceder con la entrega del documento aún cuando la representatividad del solicitante había sido suficientemente acreditada, lesionándose la seguridad jurídica como componente del debido proceso y también, el acceso a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones; por cuanto éste último componente del debido proceso, no solamente aplica cuando se trata de procesos y procedimientos judiciales, sino también administrativos.
Se tiene además que, respecto a la Dirección Nacional del INRA, la autoridad demandada, tuvo conocimiento de los hechos descritos supra; sin embargo, y en lugar de subsanar los actos y omisiones irregulares de la Dirección Departamental, ratificó los mismos sin reparar el daño ocasionado y contribuyendo a la dilación innecesaria de la entrega del título ejecutorial.
Por todo lo ampliamente expuesto, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional Plurinacional, determina de que la no entrega del título ejecutorial TCO-NAL-000319, a su titular TCO Pisiga, en la persona de su representante legal, Jorge Colque Bernal, accionante, constituye una innegable vulneración de los derechos de dicha organización territorial a la titulación colectiva de tierras y territorios; a la propiedad privada, a la seguridad jurídica como componente del debido proceso y a una justicia pronta oportuna y sin dilaciones; actuaciones que no solamente contravinieron el procedimiento establecido en el DS 29215, sino también las previsiones insertas en los arts. 30.6 y 56.I de la CPE, así como las disposiciones contenidas en los Tratados y Convenios Internacionales, señalados durante el desarrollo de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; correspondiendo en consecuencia, conceder la tutela requerida.
Por los fundamentos expuestos, el Juez de garantías al haber reconducido la acción de amparo constitucional a acción popular, y concedido en parte la tutela, ha actuado en forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve:
1°CONFIRMAR en todo la Resolución 001/2016 de 2 de diciembre, cursante de fs. 619 a 639, pronunciada por el Juez Público Mixto Civil y Comercial de Familia Niñez y Adolescencia de Partido del Trabajo y Seguridad Social e Instrucción Penal Primero de Sabaya del departamento de Oruro; y,
2°CONCEDER la tutela peticionada, en los mismos términos que el Juez de garantías, con la modificación de que no serán impuestas costas contra los demandados.
3°Disponer que los actos generados a consecuencia de la determinación asumida por el Juez de garantías, se tengan por válidos y legales, hasta el momento de la notificación con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
[1] CORONADO DELGADO, Sergio, et. “El derecho a la tierra y al territorio” CINEP, octubre de 2009.
[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tigni Vs. Nicaragua, Sentencia de 31 de agosto de 2001.
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0139/2017-s2