SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0485/2017-S2
Fecha: 22-May-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0485/2017-S2
Sucre 22 de mayo de 2017
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Acción de amparo constitucional
Expediente: 18721-2017-38-AAC
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 06/2017 de 29 de marzo, cursante de fs. 316 a 318 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Oswaldo Fong Roca en representación legal de Roberta Alicia Soliz Heredia contra Javier Peñafiel Bravo, Bernardo Huarachi Tola y Deysi Villagómez Velasco, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memoriales presentados el 21 de febrero de 2017, cursante de fs. 106 a 124, y el de subsane de 1 de marzo de ese año (fs. 191), la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En la demanda contenciosa administrativa en materia forestal que se sigue en contra de la accionante, dejó sentado que ésta es propietaria de la empresa Unipersonal “ASERRADERO LA FAR”, con Matrícula de Comercio 00150821 y con Número de Identificación Tributaria (NIT) 3620866018, con domicilio en Av. Villazón s/n Zona Quintanilla de la ciudad de Cochabamba, misma que se dedica a la comercialización de madera aserrada, que se encuentra sujeta al control, regulación y fiscalización por la instancia pertinente en el cumplimiento de la normativa del régimen forestal del país, que en este caso se trata de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT).
Los servidores públicos de la ABT de Cochabamba, el 13 de diciembre de 2010, procedieron a realizar una inspección de control a los depósitos de trozas de madera de dicha empresa “ASERRADERO LA FAR”, procediéndose en el acto a decomisar provisionalmente la cantidad de “118 trozas de madera”, con un volumen total de “219.03 metros cúbicos” (rolas de madera), de diferentes especies, porque presuntamente, no se encontraría respaldada por el Certificado Forestal de Origen. Posteriormente, el 21 de diciembre del mismo año, y pese haber realizado los descargos de ley correspondiente, se decretó la apertura e instauración de un procedimiento administrativo sancionador, contra la Empresa precitada.
Casi tres años más tarde, mediante Resolución Administrativa (RA) RD-ABT-DDCB-PAS 1652/2013 de 5 de noviembre, le sancionaron en calidad de persona natural y no así a la Empresa, con el decomiso definitivo del producto forestal y la imposición de una suma astronómica y exorbitante, que no se encuentra conforme a derecho; ante dicha determinación, el 3 de enero de 2014, interpuso el recurso de revocatoria, contra la Resolución Administrativa antes señalada, solicitando que se revoque y se deje sin efecto ésta, en mérito a que su mandante cumplió las normas del régimen forestal acompañando como prueba de descargo los correspondientes Certificados Forestales de Origen, que acreditan el origen lícito de las trozas de madera previamente decomisadas, siendo admitido su recurso mediante Auto Administrativo de 4 de marzo de 2014, emitido por la ABT Nacional; sin embargo, la mencionada autoridad no se pronunció, ni resolvió el recurso de revocatoria presentado dentro de los plazos legalmente previstos; dentro de este punto es necesario el advertir que lo establecido en el art. 36 del Decreto Supremo (DS) 26389 de 8 de noviembre de 2001, aplicable al caso de autos, determina que el recurso de revocatoria presentado debía ser resuelto en un plazo de quince días hábiles, mientras que el DS 27171 de 15 de septiembre de 2003, determina que el silencio negativo de la administración resultante de no emitir pronunciamiento en los plazos establecidos por la normativa vigente en relación a la solicitud presentada interrumpirá los plazos para la interposición de recursos administrativos y acciones contencioso administrativas; en concordancia con estas normas el art. 17.III de la Ley Procedimiento Administrativo (LPA), prescribe que transcurrido el plazo previsto sin que la administración pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada la solicitud, por el silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o en su caso jurisdiccional.
Ante la falta de pronunciamiento en el plazo determinado por ley, sobre su recurso de revocatoria en el marco del supuesto legal señalado precedentemente, su mandante el 23 de octubre de 2014, interpuso recurso jerárquico ante el Ministerio del Medio Ambiente y Agua (MMAyA), mismo que no fue tramitado pese a que instó mediante escritos que se proceda a su tramitación, porque hasta finales de la gestión 2015, no se había notificado formalmente ninguna resolución en dicha instancia; al respecto el art. 48 del DS 27171, refiere que el recurso jerárquico deberá ser resuelto en el plazo de noventa días, mientras que el art. 17 de la LPA, determina que el plazo máximo para dictar resolución desde el inicio del procedimiento es de seis meses, por lo que el silencio de la administración será considerado una decisión positiva (lo que implica que se tendría por aceptado el recurso; en consecuencia, por revocado el acto impugnado), texto concordante son lo previsto por el art. 67 de la precitada Ley.
El Director General de Asuntos Jurídicos del MMAyA, sin tener competencia legal con el objeto de querer desvirtuar la existencia del silencio administrativo positivo, emitió un Auto Administrativo de 7 de mayo de 2015, mismo que carece de valor legal, ya que el mencionado Director no tiene competencia, ya que éste debió ser dictado por la titular del Ministerio enunciado, es decir por la Ministra del área como la instancia jerárquica superior; por lo anteriormente descrito, este Auto, no solo fue emitido extemporáneamente, sino que también se dictó por autoridad incompetente.
Posterior a ello, el 23 de noviembre de 2015, fue notificada con la Resolución Ministerial (RM)-FOR 66 de 16 de ese mes y año, emitida por Alexandra Moreira López, Ministra de Medio Ambiente y Agua, que resolvió de manera extemporánea el recurso jerárquico interpuesto, y con posterioridad a la producción del silencio administrativo positivo.
Ante estos hechos, su mandante interpuso demanda contenciosa administrativa en materia forestal, contra la tardía la RM-FOR 66, misma que fue conocida por la Sala Agroambiental Segunda del Tribunal Agroambiental, que resolvió mediante la Sentencia Nacional Agroambiental 90/2016 de 9 de septiembre, declarando probada su demanda y determinó la nulidad de la RM-FOR 66, impugnada y dispuso que la autoridad demandada emita una nueva resolución, conforme a los entendimientos expuestos en esa Sentencia, a pesar de declaró en parte probada la demanda, no resolvió en derecho todos los puntos que fueron objeto de la demanda de su representada, tales como la falta de consideración y resolución de la actuación ilegal del Director General de Asuntos Jurídicos del MMAyA, como tampoco se analizó, ni menos se interpretó la normativa vigente que regula y establece el silencio administrativo positivo, producido en la instancia administrativa, de conformidad a las disposiciones legales administrativas citadas precedentemente; por otra parte, en la Sentencia objeto de la acción de amparo constitucional se incurrió en un error de cómputo de plazo para dictar la resolución en el recurso jerárquico, extremo que no justifica, ni menos aún motiva conforme a derecho, porque no se habría producido el silencio administrativo positivo.
En la demanda contenciosa administrativa de 22 de diciembre de 2015, impugnando la RA-FOR 66, lo que demandó se reduce a cuatro puntos, los cuales pasamos a detallar: a) La ilegal tramitación del procedimiento administrativo sancionador incoado en su contra, con flagrante vulneración de normas de orden público y de cumplimiento inexcusable, tal cual prescribe el art. 4 de la Ley Forestal (LF), y demás normativas que regulan la tramitación de dichos procedimientos sancionadores en la economía procedimental administrativa, haciendo especial énfasis en el accionar del Director General de Asuntos Jurídicos del MMAyA; b) La imposición de sanciones administrativas contra su mandante, no previstas y menos tipificadas para la contravención administrativa imputada en contra de su persona; c) La falta de valoración de prueba de descargo ofrecida y aceptada como tal, por parte de las autoridades en sede administrativa, lo que provocó indefensión; y, d) Finalmente el desconocimiento en sede administrativa del silencio administrativo negativo y positivo legislado en la economía procesal administrativa, y que se produjo en el caso de autos siempre en sede administrativa, debido a la negligencia de quienes tenían la obligación legal de resolver en plazo legal hábil los recursos administrativos deducidos por su persona oportunamente en cada instancia administrativa.
No se advierte que dentro de la Sentencia ahora impugnada se halla considerado, ni menos resuelto, los puntos impugnados, no obstante que fueron puntos sustanciales de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por su mandante, por lo que la omisión incurrida, por las autoridades ahora demandadas, en la emisión de esta Sentencia, viola los derechos fundamentales al debido proceso en su elemento de congruencia externa citra petita o incongruencia omisiva, que a su vez conlleva la violación de su derecho a la defensa.
La Sentencia ahora impugnada, admitió y reconoció que al no haberse dictado la pertinente resolución respecto del recurso de revocatoria, se produjo un silencio administrativo negativo, y como emergencia de ello, la accionante en ejercicio de su derecho a la defensa, interpuso el recurso jerárquico, el 23 de octubre de 2014, a efecto de la determinación legal del silencio administrativo positivo; los actos administrativos posteriores, en los que participó el Director General de Asuntos Jurídicos al emitir el Auto Administrativo de 7 de mayo de 2015, sin tener competencia, fuera del plazo legal establecido y que no tiene relevancia alguna para resolver el fondo de lo pedido, el mismo se produjo cuando ya se habría producido el silencio administrativo, por lo que la RM-FOR 66, al anular el procedimiento de primera y segunda instancia y confirmar extemporáneamente la arbitraria Resolución de primera instancia, desconoció la institución del silencio administrativo positivo; la precitada Sentencia existe una errónea apreciación de los hechos, advirtiendo que el recurso jerárquico fue admitido por Auto Administrativo 9 de julio de 2015, y la RM-FOR 66, fue emitida el -16 de noviembre de 2015-, por lo que no habría operado el silencio administrativo, ya que aun tomando en cuenta el cómputo realizado, se tiene que transcurrieron cuatro meses y nueve días, es decir ciento treinta y un días desde la admisión del recurso jerárquico hasta la emisión de la Resolución jerárquica, lo que confirma que la emisión de ésta fue fuera del plazo de los noventa días previstos por el art. 18 del DS 27171, operándose el silencio administrativo positivo a favor de su representada.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante estima lesiones los derechos de su mandante al debido proceso en su elemento de la tutela judicial efectiva, falta de fundamentación motivación y congruencia, y su derecho a la defensa, vinculado con la falta de pronunciamiento sobre el silencio administrativo positivo; citando los arts. 13.I y II, 14.I, III y IV, 9.4, 109, 115 y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, dejando sin efecto la Sentencia Nacional Agroambiental 90/2016 de 9 de septiembre, dictada por las autoridades demandadas, disponiendo que dicte nueva resolución, analizando y resolviendo todos los aspectos demandados en el proceso contencioso administrativo; así como también aplicando los actos administrativos y normas procesales que regulan y establecen el silencio administrativo positivo.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 29 de marzo de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 307 a 315, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante a tiempo de ratificar la demanda, en audiencia pública sobre la pregunta realizada por el Tribunal de garantías sobre la RM 12 de 24 de enero de 2014, dijo: 1) Las facultades administrativas que da el MMAyA a su Director General, son para asuntos de mero trámite, pero dentro de la parte recursiva, sin retrotraer ningún trámite; y, 2) Las correcciones administrativas que tienen que hacerse, no importa devoluciones de expedientes en ningún punto de vista y eso es lo que está interpretando el Director Jurídico de Medio Ambiente y Agua; por otro lado, el plazo que se computa al Auto Administrativo de 9 de julio de 2015, que admitió el recurso jerárquico, éste plazo no es para las partes, sino es para que se dicte resolución, es decir no se computa desde la notificación, es más si se hace el cómputo, aun tomando en cuenta la fecha en el que se notificó, los noventa días se encuentran vencidos, descontándose los sábados y domingos, es decir son más de cien días.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Javier Peñafiel Bravo y Bernardo Huarachi Tola, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, autoridades demandadas, mediante informe escrito de 14 de marzo de 2017, cursante de fs. 235 a 239, señalaron que: i) La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, al emitir la Sentencia Nacional Agroambiental 90/2016, realizó una correcta interpretación de la normativa especial aplicable al caso concreto, habiendo pronunciado la merituada Sentencia con la debida fundamentación, motivación y congruencia, por lo que no corresponde que se ingrese a la valoración de cuestionamientos que fueron resueltos por la jurisdicción agroambiental. Se tiene además que la jurisdicción constitucional está impedida de ingresar a valorar la prueba, por ser una atribución privativa y exclusiva de las autoridades jurisdiccionales abroambiental o administrativas, además de que se debe demostrar la lógica consecuencia de que su incumplimiento ocasionó lesión de derechos fundamentales, lo que se traduce en relevancia constitucional, lo que no sucede en el caso concreto; ii) Dentro de la Sentencia ya referida, se dio una puntual y amplia respuesta a los agravios expuestos por las partes, por cuanto la decisión asumida por las autoridades demandadas al declarar probada en parte la demanda contenciosa administrativa, con fundamento y sustento jurídico demuestra que las autoridades no se apartaron de los marcos de objetividad y razonabilidad; respecto al silencio administrativo alegado por la parte accionante, se afirmó que para que opere el silencio administrativo positivo, la autoridad que conoció el recurso jerárquico debió incumplir el plazo de noventa días dispuesto por el art. 67.I de la LPA, para emitir su resolución, extremo que no es cierto, ya que de antecedentes se tiene que mediante Auto Administrativo de 9 de julio de 2015, se admitió el recurso jerárquico interpuesto por la ahora accionante emitiéndose la RM-FOR 66; “en consecuencia al haberse emitido la resolución impugnada dentro del plazo establecido por ley, no operó el silencio administrativo positivo”; iii) Por otra parte se advirtió que la RM-FOR 66, no contaba con la suficiente argumentación jurídica, incurriendo en errores y omisiones a tiempo de ser emitida, ya que no compulsó, ni valoró la prueba presentada por la parte demandante, que no tomó en cuenta que operó el silencio administrativo negativo, que se configura como una ficción legal denominada como acto presunto, siendo su efecto la presunción de negativa de la administración por el hecho de no haberse resuelto (en tiempo oportuno) la petición, lo que no exime a la administración de responder motivadamente las actuaciones insertas en el recurso de revocatoria; iv) Respecto a los actos del Director General de Asuntos Jurídicos, la Sentencia Nacional Agroambiental 90/2016, claramente afirmó que el precitado funcionario incurrió en un error, al haber dispuesto la devolución de los antecedentes del proceso sancionatorio a objeto de que se proceda a la notificación respectiva, en mérito a que la parte actora ya había presentado el recurso jerárquico ante el MMAyA el 23 de octubre de 2014, por lo que se evidencia que se habría producido el silencio administrativo negativo; y, v) Respecto a la vulneración de la tutela judicial efectiva, se tiene que no se vulneró la misma porque la accionante tuvo oportunidad de acceder a dicha jurisdicción sin que autoridad alguna se lo haya impedido; en cuanto a la lesión al derecho a la defensa, tal extremo resulta ser falso, ya que se le permitió presentar toda la prueba que consideraron pertinentes las partes, por lo que solicitaron que se deniegue la tutela solicitada.
Deysi Villagómez Velasco, Magistrada de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, a pesar de su legal notificación a fs. 242 vta., no presentó informe alguno, ni asistió a la audiencia, por motivos de viaje.
I.2.3. Informe del Tercero interesado
Carlos Felix Gómez García Dalenz, Director General de Asuntos Jurídicos del MMAyA, y René Mauricio Daza Gudiño, Responsable de Recursos Jerárquicos de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MMAyA, en representación de Carlos René Ortuño, Ministro de Medio Ambiente y Agua, mediante memorial de 29 de marzo, cursante de fs. 295 a 299 vta., en calidad de terceros interesados, exponen los siguientes argumentos: a) Respecto a la falta de competencia alegada por la parte accionante, se debe hacer notar que el Ministro de Medio Ambiente y Agua, a través de la RM 012 de 24 de enero de 2014, delegó la competencia al Director General de Asuntos Jurídicos para emitir actos de mero trámite en materia forestal, dentro de los procesos recursivos en instancia jerárquica. En ese entendido el Director General de Asuntos Jurídicos, no emitió ningún acto sin tener la correspondiente competencia y menos aún puede considerarse el Auto Administrativo de 7 de mayo de 2015, como un acto definitivo; en consecuencia, el único fin que perseguía el mismo radicaba en tener conocimiento de la existencia de la notificación del recurso de revocatoria, a efecto de poder emitir el fallo correspondiente en la instancia jerárquica; b) Respecto a la Resolución extemporánea, se tiene que el recurso jerárquico fue admitido mediante Auto Administrativo de 9 de julio de 2015, habiéndose notificado el 14 de igual mes y año, de modo que a partir de tal fecha corre el plazo de los noventa días para emitir la resolución jerárquica, conforme lo dispuesto por el art. 48 del DS 27171, por lo que el plazo fenecía el 20 de noviembre de 2015, y la RM-FOR 66, y notificada el 23 de noviembre del mismo año, dentro del plazo legal establecido, por lo que no puede operar el silencio administrativo positivo solicitado por la ahora accionante; c) En el caso concreto, al haberse anulado la RM-FOR 66, mediante la Sentencia Nacional Agroambiental 090/2016, se retrotrae el efecto del proceso administrativo sancionador a la instancia jerárquica, para que se emita un nuevo pronunciamiento, considerando los fundamentos expuestos en dicho Fallo; consecuentemente, los derechos fundamentales vulnerados aún se encuentran en revisión por la autoridad jerárquica, y que de igual manera pueden ser objeto de revisión jurisdiccional en la vía contenciosa administrativa, al no haberse agotado la vía administrativa y al no ser flagrante la vulneración de un derecho fundamental de la parte accionante, no corresponde otorgar la tutela solicitada, siendo aplicable el principio de subsidiariedad; y, d) La administración pública, en el caso concreto actuó conforme a la ley, dentro del marco de su competencia, sin vulnerar ninguna normativa, por lo que la acción de amparo constitucional presentada, al ser ambigua, contradictoria y al no tener mayor sustento solicitan que se deniegue la tutela solicitada.
I.2.4.Resolución II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante RA RD-ABT-DDCB-PAS 1652/2013 de 5 de noviembre, el Director Departamental de Cochabamba de la ABT, resolvió declarar responsable a Roberta Alicia Soliz Heredia, por la comisión de la contravención forestal de almacenamiento ilegal de “118 trozas sin respaldo de diferente especies con un volumen de 219 m3e sin respaldo legal…”, sancionándola en consecuencia con una multa, consistente en la suma de Bs397 828,88.-, y el decomiso definitivo del producto forestal decomisado (fs. 129 a 132).
II.2. El 3 de enero de 2014, por memorial presentado ante el Director Departamental de Cochabamba de la ABT; Roberta Alicia Soliz Heredia, interpuso recurso revocatorio contra la RA RD-ABT-DDCB-PAS 1652/2013 (fs. 134 a 156 vta.).
II.3. El 23 de octubre de 2014, presentó recurso jerárquico ante el MMAyA (fs. 157 a 190); éste, el 27 del mismo mes y año, mediante nota al Director de ABT, informó sobre la recepción del memorial de recurso jerárquico, solicitando la remisión de los antecedentes del proceso administrativo sancionador seguido contra Roberta Alicia Soliz Heredia (fs. 8).
II.4. El 20 de febrero de 2015, mediante memorial ante Director Departamental de Cochabamba de la ABT; la -hoy accionante-, impugnó el silencio administrativo negativo, ante la demora injustificada por parte de las autoridades administrativas en emitir una resolución que responda a sus cuestionamientos dentro de la causa (fs. 7 y vta.)
II.5. Cursa Auto Administrativo de 7 de mayo de 2015, mediante el cual el Director General de Asuntos Jurídicos del MMAyA, resolvió devolver el expediente administrativo ABT-DDC 101/2010, e instruyó a la ABT, para que proceda a la notificación de la RA ABT 033/2015 de 28 de enero (fs. 19 a 25); habiéndose notificado el 14 de mayo de 2015, a la -ahora accionante- (fs. 26 a 27).
II.6. El 8 de mayo de 2015, mediante memorial la accionante solicitó la aplicación y reconocimiento expreso del silencio administrativo positivo (fs. 31 a 32); y el 20 del mismo mes y año, ante el Director General de Asuntos Jurídicos del MMAyA; la Jefa de la Unidad de Recursos Jerárquicos, presentó informe legal del recurso jerárquico interpuesto, recomendando devolver el expediente administrativo ABT-DDC 101/2010, e instruir a la ABT, proceda a la notificación de la RA ABT 033/2015, o en su defecto adjunte notificación realizada con dicha Resolución (fs. 11 a 18).
II.7. Por RM-FOR 66 de 16 de noviembre de 2015, emitida por Alexandra Moreira López, Ministra de Estado de Medio Ambiente y Agua, resolvió confirmar la RA RD-ABT-DDCB-PAS 1652/2013 (fs. 35 a 53).
II.8. Ante el memorial presentado el 31 de diciembre de 2015, la accionante interpuso demanda contenciosa administrativa en materia forestal ante los Magistrados del Tribunal Agroambiental (fs. 56 a 75 vta.); el mismo fue respondida de forma negativa por Edwin Quispe Mamani, Director General de Asuntos Jurídicos del MMAyA (fs. 76 a 85); la accionante presentó réplica el 3 de mayo de 2016 (fs. 86 a 96); mediante Sentencia Nacional Agroambiental 90/2016 de 9 de septiembre, se falló declarando probada en parte la demanda contenciosa administrativa promovida por la accionante, determinando la nulidad de la RM-FOR 66, disponiendo que la autoridad demandada emita nueva resolución, conforme a los entendimientos de dicha decisión jurisdiccional (fs. 97 a 103 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante, denuncia la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, en su vertiente de la tutela judicial efectiva, fundamentación, motivación y congruencia, y a la defensa vinculado con el derecho al silencio administrativo; manifestando, que las autoridades demandadas al emitir la Sentencia Nacional Agroambiental 90/2016 de 9 de septiembre, a pesar de que declaró probada en parte la demanda contenciosa interpuesta por su parte, en la que determinó la nulidad de la RM-FOR 66 de 16 de noviembre de 2015, y se emita nueva resolución, conforme a los entendimientos de dicha decisión jurisdiccional, siendo que no se consideró, ni analizó de forma concreta el silencio administrativo, reclamado en su demanda contenciosa administrativa la extemporaneidad RM-FOR 66 precitada, además de incurrir en error de cómputo de plazo para dictar la resolución en recurso jerárquico no justificada y menos aún motivada conforme a derecho.
En consecuencia, corresponde analizar si el problema jurídico planteado puede ser analizado vía acción de amparo constitucional.
III.1. Sobre el debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación de las resoluciones vinculadas con el principio de congruencia
La fundamentación es una exigencia contenida dentro del debido proceso, siendo que una decisión es arbitraria cuando carece de razones, es antojadiza o producto de conocimientos insuficientes que no pueden sostener un mínimo análisis jurídico legal; al contrario, la decisión tiene fundamento en la medida en que se afirmen circunstancias de hecho y derecho, sustentada en pruebas y normas aplicables que visualicen la base sobre la cual se apoya la decisión; estas afirmaciones no pueden ser frases trilladas o rutinarias, sino razones coherentes y claras referidas al caso concreto. Quien emita una resolución, sea administrativa o judicial, está en el deber de fundamentarla, porque solo así el administrado tendrá la posibilidad de analizar la decisión y de impugnarla; ante la omisión de una suficiente fundamentación se coarta su derecho a la defensa por estar imposibilitado de ponerla en duda. En ese sentido no debe limitarse la motivación como un mero requisito formal, al contrario, este requisito tiene por finalidad permitir la defensa del administrado.
Así, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.
Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se actuó no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, 1369/2001-R, entre otras).
En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: “…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas"; coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de éstas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere.
Ahora bien, de manera inescindible, el derecho a una debida motivación y fundamentación de las resoluciones, se halla interrelacionado con el principio de congruencia entendido como: “‘la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación. Esta definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume’”. (SCP 0387/2012 de 22 de junio), de donde se infiere que las resoluciones judiciales, deben emitirse en función al sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes procesales.
III.2. Sobre la valoración de la prueba
A efectos de compulsar el caso en revisión, corresponde señalar que la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, se pronunció en el siguiente sentido: “…por regla general, la jurisdicción constitucional está impedida de ingresar a valorar la prueba, por ser una atribución conferida privativa y exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales o administrativas; empero, tiene la obligación de verificar si en dicha labor: 1) Las autoridades no se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad; 2) No omitieron de manera arbitraria la consideración de ellas, ya sea parcial o totalmente; y, 3) Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado como argumento. Claro está que además de ello, en cualquier caso, se debe demostrar la lógica consecuencia de que su incumplimiento ocasionó lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales al afectado; lo que se traduce en relevancia constitucional. Supuestos que constituyen excepciones a la regla aludida, dado que se admite injerencia de la jurisdicción constitucional, únicamente cuando se evidencian dichas vulneraciones; empero, dicha competencia se reduce únicamente a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa, o bien, si existió una actitud omisiva en esta tarea, ya sea parcial o total; o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, al que posee en realidad, distorsionando la realidad y faltando al principio de rango constitucional, como es la verdad material, pero en ningún caso podrá pretender sustituir a la jurisdicción ordinaria, examinando directamente la misma o volviendo a valorarla, usurpando una función que no le está conferida ni legal ni constitucionalmente”.
Competencia que se traduce, conforme la SC 0129/2004-R de 28 de enero, de la siguiente manera: “…es necesario dejar claro, que en lo relativo a prueba, la competencia sólo se reduce a establecer si fue o no valorada, pero no a imponer mediante este recurso cómo debe ser compulsada y menos a examinarla, lo que significa, que sólo se deberá disponer en casos de omisión de compulsa que se la analice siempre que curse en el expediente y que hubiera sido oportunamente presentada…”.
III.3. Sobre la interpretación de legalidad ordinaria
La jurisprudencia constitucional, estableció de manera reiterada que la interpretación de la legalidad ordinaria constituye una facultad privativa de las autoridades judiciales y administrativas, por lo que la errónea interpretación y aplicación de la ley debe ser corregida por la jurisdicción ordinaria; sin embargo, de manera excepcional el Tribunal Constitucional Plurinacional asume dicha tarea, cuando concurren algunos presupuestos que deben ser previamente cumplidos por la parte accionante, en este entendido, la SCP 0296/2016-S2 de 23 de marzo, reiterando la abundante jurisprudencia constitucional, señaló lo siguiente: “La jurisprudencia constitucional establece que la interpretación de la legalidad ordinaria corresponde a las autoridades judiciales o administrativas en conocimiento del proceso respectivo, debiendo -toda supuesta inobservancia o errónea aplicación de la misma- ser corregida a través de la jurisdicción ordinaria.
El art. 179 de la CPE, establece en su parágrafo I: ‘La función judicial es única. La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces…’; previendo en su parágrafo III, que: ‘La jurisdicción constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional…’.
Por regla general, es atribución del Tribunal Constitucional interpretar la Constitución Política del Estado y de la jurisdicción común, interpretar el resto del ordenamiento jurídico; es decir, la legalidad ordinaria; en consecuencia, toda supuesta inobservancia o errónea aplicación, debe ser corregida ante la jurisdicción ordinaria; conforme a la jurisprudencia reiterada en la 2279/2010-R de 19 de noviembre, únicamente concierne a la jurisdicción constitucional, cuando: ‘«…se impugne tal labor como arbitraria, insuficientemente motivada o con error evidente, (…) a los efectos de comprobar si la argumentación jurídica en la que se funda la misma es razonable desde la perspectiva constitucional -razonamiento que debe ajustarse siempre a una interpretación conforme a la Constitución- o si por el contrario, se muestra incongruente, absurda o ilógica, lesionando con ello derechos fundamentales o garantías constitucionales…; resulta imprescindible, que la parte accionante que se considera agraviada por dicha interpretación, conforme la citada Sentencia Constitucional: “…1. Explique por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo; y, 2. Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional. Lo señalado implica que el actor, en su recurso, no debe limitarse a hacer un relato de los hechos, sino que debe explicar no sólo por qué considera que la interpretación no es razonable, sino también cómo esa labor interpretativa vulneró sus derechos y garantías”»’.
Dicho razonamiento encuentra respaldo en la naturaleza de la acción de amparo constitucional, por cuanto constituye una garantía jurisdiccional destinada a la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales cuando son restringidos o suprimidos o exista una amenaza de restricción o supresión, por actos u omisiones ilegales o indebidos de servidores públicos, o de persona individual o colectiva; en ese sentido, la SC 0656/2010-R de 19 de julio, precisó: ‘…no es un recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional a la que pueden recurrir los litigantes, frente a una determinación judicial, (…) que- les resulta adversa, pues esta acción tutelar ha sido establecida más bien como un recurso extraordinario y subsidiario de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, que en ningún caso puede ser equiparado y/o utilizado como una instancia de apelación y menos de casación. En ese sentido, la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, ha establecido que: «…el amparo constitucional es una acción de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas»’.
En ese contexto, excepcionalmente la jurisdicción constitucional, verifica si en la labor interpretativa impugnada, se quebrantaron los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso, a los que se hallan sujetos todos los operadores de justicia del Estado, con la finalidad de comprobar si existe vulneración de principios y valores constitucionales, o si incumple reglas de interpretación que operan como barreras de contención destinadas a precautelar la observancia de los principios aludidos por medio de una interpretación que no sea defectuosa o arbitraria.
La referida labor de verificación, se circunscribe a comprobar si se lesionó algún derecho fundamental; empero, de ningún modo a ejercerla, por cuanto atinge exclusivamente a la jurisdicción ordinaria; situación que deben observar las partes que intervienen en un proceso judicial o administrativo, para no pretender que por ser el fallo adverso a sus intereses, la labor realizada por los jueces ordinarios, sea suplida a través de la acción de amparo constitucional, impugnando la labor interpretativa de dichas autoridades o la aplicación de una norma de carácter ordinario”.
III.4. Análisis del caso concreto
Dentro del caso concreto, la accionante denunció que las autoridades demandadas, los magistrados integrantes de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, al emitir la Sentencia Nacional Agroambiental 90/2016 de 9 de septiembre, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, en su elemento del derecho a una resolución fundamentada y congruente, en la que si bien ésta declaró probada en parte la demanda contenciosa administrativa planteada por su parte, la misma no dio una respuesta fundada a todos los puntos propuestos en su demanda contenciosa administrativa, en especial cuando se cuestionó la no aplicación del silencio administrativo positivo por parte del MMAyA al resolver el recurso jerárquico planteado por su parte, además de que no se dio un pronunciamiento por la falta de competencia en la emisión del Auto Administrativo de 7 de mayo de 2015, emitido por el Director General de Asuntos Jurídicos del MMAyA; finalmente, sobre la falta de valoración de la prueba, que demuestra la veracidad de sus denuncias al existir un evidente error en la interpretación de los plazos perentorios que permiten que se aplique el silencio administrativo positivo en su caso en particular.
Es claro que la intención de la parte accionante es que la jurisdicción constitucional ingrese a conocer el fondo de lo resuelto por las autoridades demandadas, arguyendo que la resolución impugnada carece de fundamentos y que realizó una errónea interpretación de las normas legales y que no valoró adecuadamente las pruebas presentadas por su parte, en síntesis, que se realice las tareas que corresponden, en todo caso, de manera privativa a las autoridades jurisdiccionales ordinarias, y que sólo pueden ser objeto de revisión si se demuestra objetivamente que la tarea interpretativa de las leyes ordinarias, así como la tarea valorativa de las pruebas, fueron realizadas de manera irracional o alejadas de los marcos interpretativos idóneos, lo que implica que los accionantes tienen la obligación de demostrar tales elementos mediante una carga argumentativa suficiente que permita llegar a concluir que existe una vulneración de derechos fundamentales, de no demostrarse este punto, la jurisdicción constitucional está inhibida revisar el contenido de las resoluciones jurisdiccionales y administrativas, tal y como reiteradamente lo estableció la jurisprudencia constitucional expuesta en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 y III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Revisados los antecedentes del caso en particular, tenemos que el contenido del memorial presentado por la parte accionante centra más su denuncia en un supuesto error de las autoridades demandadas al no haberles dado curso a su interpretación sobre el silencio administrativo positivo, por lo que pide que se reinterprete estas normas en particular, y la sentencia que se emita establezca claramente que su criterio interpretativo debe aplicarse en el caso concreto, extremo que no puede ser atendido mediante la acción tutelar, en mérito a que en este caso en particular, el accionante no explicó en qué sentido la labor interpretativa cuestionada resulta ser insuficiente, inmotivada, arbitraria, incongruente, absurda e ilógica o qué reglas de interpretación fueron omitidas por las autoridades demandadas, ya que se limitó a señalar reiteradamente que las autoridades omitieron referirse al respecto, extremo que no es cierto analizada la Sentencia precitada, por lo que sus argumentos se limitaron a denunciar que las autoridades no resolvieron todos los puntos impugnados en su demanda contenciosa administrativa, por lo que claramente se puede advertir que la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para entrar excepcionalmente a revisar lo establecido dentro de la Sentencia ahora impugnada.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, evaluó en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
Por lo expuesto, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 06/2017 de 29 de marzo, cursante de fs. 316 a 318 vta., pronunciada por la Sala Civil, Comercial, Familiar y de la Niñez y Adolescencia Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
La Sala Civil, Comercial, Familiar y de la Niñez y Adolescencia Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 06/2017 de 29 de marzo, cursante de fs. 316 a 318 vta., denegó la tutela con los siguientes fundamentos: 1) Revisado el expediente, existe la RA ABT-DDCB-PAS-1652/2013 de 5 de noviembre, que es la base de todo el proceso administrativo, y del contencioso administrativo, por la que se dispuso que la accionante se le imponga una multa de Bs397 828,88.- (trescientos noventa y siete mil ochocientos veintiocho 88/100 bolivianos), por la existencia probada de contravención forestal de almacenamiento ilegal de “118 trozas de madera” de especies diferentes de madera, notándose que es la resolución que originalmente causó agravio, pero que extrañamente no se pidió invalidez procesal; la accionante interpuso un recurso de revocatoria, pidiendo la nulidad del expediente sancionador, solicitud reiterada en el recurso jerárquico cuya petición nuevamente fue la nulidad de la Resolución antes mencionada, siendo evidente que en ninguno de los casos se buscó solucionar el problema de fondo que es la tenencia de especies de madera, que fue la razón para su sanción pecuniaria; 2) Respecto al Auto Administrativo de 7 de mayo, emitido y suscrito por el Director de Asuntos Jurídicos del MMAyA, este acto no resolvió nada, por lo que no tiene incidencia alguna en la causa, además de que tampoco fue impugnada constitucionalmente, pero pretende ser utilizada por la parte accionante indebidamente para fundar nulidades procesales; 3) Dentro del caso concreto se impugnó en el proceso contencioso administrativo la RM-FOR 66 de 16 de noviembre de 2015, pero no así del Auto Administrativo de 7 de mayo del mismo año; tal solicitud se reitera en la acción de amparo constitucional presentada, lo que demuestra que el único interés es el de anular obrados del proceso sancionatorio, para impedir el cumplimiento de la sanción pecuniaria impuesta en su contra, siendo totalmente claro que no se pidió en el proceso contenciosos administrativo forestal agroambiental, el reconocimiento del silencio administrativo positivo que sin embargo en el fundamento total de la acción tutelar presentada, por lo que ante esta incongruencia se tiene un fundamento más para la desestimación de ésta; 4) La parte accionante pretende una nueva valoración probatoria, aspecto que solo se puede realizar si se demuestra que existe una indefensión material y esta sea determinante para la decisión final adoptada, cuestión que fue debidamente desvirtuada, ya que las autoridades demandadas valoraron las pruebas aportadas por las partes; 5) No se puede pretender que un tribunal de garantías constitucionales se constituya en una cuarta instancia ordinaria, para que éste ordene una nueva valoración de antecedentes e interpretación de la norma sustantiva o adjetiva, menos aún realizar tal tarea, siendo evidente que lo valorado o interpretado por los tribunales de instancia es incensurable en la acción de amparo constitucional, por lo que no puede ordenarse la estimación o desestimación de una demanda, una reconvención o una impugnación en cualesquier instancia procesal, lo contrario significaría vulnerar la garantía procesal del debido proceso; en el caso concreto, la Sentencia impugnada dio una respuesta fundada en normas vigentes y interpretó las mismas con total razonamiento y suficiencia; y, 6) Llama la atención que el fallo siendo favorable a la parte accionante, de todas formas se impugne constitucionalmente la misma, alegándose que no se hubiere atendido determinados puntos; en la acción presentada no se demuestra si ya se dictó un nuevo fallo, en lugar de la RM-FOR 66, lo que implica el desconocimiento de los elementos de la pretensión contenciosa, que son las partes, siendo evidente que jamás se pidió en el proceso contencioso administrativo la aplicación del silencio administrativo y si se lo hace en la acción constitucional de amparo.