SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0880/2018-S1

Sucre, 20 de diciembre de 2018

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora:    MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

Acción de amparo constitucional

Expediente:                   24868-2018-50-AAC

Departamento:               Pando

En revisión la Resolución de 18 de julio de 2018, cursante de fs. 93 a 96 vta.; pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Betzabe Lourdes Villarroel Rojas contra Kuniaki Murakami Vaca, Director Técnico, Gil Antonio Arteaga Pereira, Asesor Legal y Heidi Aquino Collarani, ex Responsable de Vigilancia y Control hoy Responsable del Programa Departamental de Farmacias; Elizabeth Rocha Merubia, ex Responsable del Programa Departamental de Farmacias, William Noto Pacema, ex Estadístico del Programa de Farmacias, todos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Pando.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

  Por memoriales presentados el 6 y 13 de julio de 2018, cursantes de fs. 67 a 72 y 75 a 80, la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 9 de agosto de 2016, a horas 01:00, las autoridades demandadas supuestamente se constituyeron en la farmacia de su propiedad a objeto de constatar el cumplimiento del turno asignado, procediendo solamente al pegado de un sticker de sanción por incumplimiento de turno farmacéutico, fuera de todo procedimiento y a pesar que en dicha oportunidad se encontraba su Regente Farmacéutica; empero, se tiene la certeza que solo William Noto Pacema se hizo presente en la referida verificación de turno y no así los ahora demandados, incumpliendo de esa forma, lo establecido en la Resolución Ministerial (RM) 0250 de 14 de mayo de 2003, en cuanto al procedimiento a seguir en caso de inspecciones, como la aplicación de sanciones; y, a pesar que su farmacia se encontraba prestando el turno correspondiente con la presencia y atención de la Regente Farmacéutica, quien ingresó a su turno a horas 22:00. Elizabeth Rocha Merubia, entonces Responsable del Programa Departamental de Farmacias, sin estar presente en la referida inspección y sin firmar el acta, pretende hacer creer lo contrario, es más, en declaraciones posteriores señaló que hubiese delegado esa función al resto de las personas que conforman una comisión fantasma que firman el acta de inspección.

Al respecto, no se le entregó una copia de la citada acta de inspección y extrañamente los ahora demandados tardaron diecisiete días desde el 9 de agosto de 2016 -que se realizó la supuesta inspección- hasta el 25 de igual mes y año en la que se le puso a conocimiento la señalada acta.

El 26 de septiembre de 2016, fue convocada por el Asesor legal del SEDES a una audiencia, autoridad que es ajena al proceso seguido en su contra, actuado con el que se incumplió la Resolución Ministerial precedentemente citada, que establece entre otros aspectos que, efectuada la inspección y elaborada el acta, en el plazo de tres días la autoridad que realiza dichos actuados elevará un informe al Jefe de la Dirección de Medicamentos y Tecnologías en Salud o al Jefe Departamental de Farmacias y Laboratorios, ambos de la referida institución; empero, se tiene que el aludido informe fue remitido el 3 de octubre de 2016 ante el Director Técnico de dicho Servicio Departamental; es decir, cincuenta y seis días posteriores a la inspección y ante autoridad ajena al proceso.

El 24 de octubre de 2016, el asesor legal del SEDES de Pando -persona ajena al proceso- emitió la Resolución administrativa sancionatoria fuera del plazo establecido -quince días- ante lo cual, interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico; sin embargo, este último en lugar de ser remitido a la instancia jerárquica competente (Ministerio de Salud y Deportes) fue enviado al Director Técnico de la mencionada institución, quien asumió y se arrogó atribuciones que no le competen, y notificado con dicho acto administrativo solicitó la nulidad de dicha diligencia, practicada supuestamente en el marco del art. 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, hecho que se puso a su conocimiento por medio de la nota CITE DIR.SEDES PANDO 123/2018 de 16 de abril de 2018.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

La parte accionante denunció como lesionados sus derechos al debido proceso en sus componentes de motivación, fundamentación y congruencia, al acceso a la justicia y a la seguridad jurídica; y, a los principios de legalidad y de ninguna condena sin juicio previo y proceso legal “nulla poena sine juditio”, citando al efecto los arts. 13.I y II, 14.III y IV, 22, 26, 46.I.1 y II, 48.I, II y III, 49.III, 110, 113.I y IV, 115.II, 116.I y II, 117.I, 144.II inc. 2), 178.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE), 23, 24 y 29.II de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), 5, 8, 9, 10 y 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), XV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH) y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDSC).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se le conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad del proceso disciplinario que se le sigue indebidamente hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la admisión de la supuesta infracción; b) Ha lugar los daños y perjuicios; y, c) Con condena de pago de costas y costos procesales.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 18 de julio de 2018, según el acta cursante de fs. 90 a 92, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y Ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolo sostuvo que: 1) El stiker que se pegó en la farmacia de su propiedad, establece la obligación de pagar una determinada multa dentro de las setenta y dos horas siguientes, esto en el marco de lo establecido en los arts. 59 de la Ley del Medicamento -Ley 1737 de 17 de diciembre de 1996- y 74 del Reglamento a la Ley del Medicamento -Decreto Supremo (DS) 25235 de 30 de noviembre de 1998-; 2) Sanción pecuniaria que se estableció sin proceso previo, es decir se la sanciona sin un debido proceso; 3) Lo que correspondía era que las autoridades demandadas se pongan en contacto con la persona que se encontraba al momento de la inspección y verificar si estaba atendiendo en el turno programado; en consecuencia, dejar una copia del acta correspondiente, a objeto de que en el plazo de tres días pueda acudir ante la instancia administrativa; 4) El Asesor Legal del SEDES de Pando no tiene competencia alguna para tramitar un proceso administrativo, menos emitir una resolución; y, 5) No quiso que se lleve a cabo la audiencia a la cual fue notificada, es más las Resoluciones emitidas -revocatoria y jerárquica- fueron emitidas por el citado Asesor.  

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Kuniaki Murakami Vaca, Gil Antonio Arteaga Pereira y Heidi Aquino Collarani, Director Técnico, Asesor Jurídico y ex Responsable de Vigilancia y control, hoy Responsable del Programa Departamental de Farmacias respectivamente, todos del SEDES de Pando, en audiencia informaron que: i) No fueron notificados como corresponde para una audiencia de acción de amparo constitucional efectuando dicha diligencia por ventanilla única y no así por cédula ni personalmente; ii) Las actuaciones del Director Técnico de la citada institución se enmarcan en el campo de sus competencias y lo establecido en la Ley; iii) La accionante no alega con precisión cual es la norma infringida, es más,  el proceso administrativo seguido en su contra, fue tramitado conforme a procedimiento, mismo que fue de su pleno conocimiento, habiéndose apersonado e impugnado oportunamente las resoluciones emitidas en sede administrativa; iv) Como se indicó precedentemente el plazo para la interposición de la presente acción tutelar es de seis meses de conocida la vulneración del acto ilegal arbitrario que restrinja o suprima derechos o garantías, en el presente caso, desde el 3 de marzo de 2017, fecha en que se notificó con la resolución jerárquica, hubiese transcurrido abundantemente el plazo señalado para la interposición de la presente acción de defensa, que se efectivizó el 18 de julio de 2018; v) La impetrante de tutela pretende con esta acción de amparo constitucional, que se desconozca lo realizado dentro del mencionado proceso administrativo seguido en su contra, que inició ante la supuesta infracción administrativa cometida, proceso en el que interpuso los recursos administrativos establecidos; y, vi) La prenombrada aduce la falta de notificación personal de los actuados administrativos realizados dentro de la precitada causa, como en el domicilio procesal de su abogado defensor y por último en secretaría de despacho, conforme lo dispone el art. 33 de la LPA; además, la prenombrada conocía que emitiría la correspondiente resolución jerárquica.

Elizabeth Rocha Merubia y William Noto Pacema, ex Responsable del Programa Departamental de Farmacias y ex Estadístico del Programa de Farmacias del SEDES de Pando respectivamente, no presentaron informe, ni asistieron a la audiencia, pese a sus notificaciones a fs. 83 y 85.

      

I.2.3. Resolución

El Juez Público de Familia Primero del departamento de Pando, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución de 18 de julio de 2018, cursante de fs. 93 a 96 vta., concedió en parte la tutela solicitada, respecto al Director Técnico del SEDES de Pando y denegó respecto a las demás autoridades demandadas, disponiendo la anulación de la Resolución Administrativa (RA) 001/2017 de 22 de febrero, pronunciada por el Director Técnico de la referida institución y la remisión del proceso administrativo ante la autoridad prevista en el art. 123 inc. d) del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo -Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003-, para el conocimiento y resolución del recurso jerárquico presentado el 22 de diciembre de 2016 por la ahora accionante, sobre la base de los siguientes fundamentos: a) En el caso en análisis, se tiene que la acción de amparo constitucional contradice tres aspectos principales: 1) La forma irregular en el que se hubiese procedido en el acto de inspección de la farmacia B&B PHARMA, de propiedad de la prenombrada, que se encontraba de turno las noches del 8 y 9 de agosto de 2016; 2) La RA 001/2016 de 24 de octubre que impuso la sanción administrativa y posterior RA 002/2016 de 7 de diciembre que resolvió el recurso de revocatoria, dictadas por el Asesor legal del citada institución, cuestionadas por carecer de competencia según el Sistema Nacional de Vigilancia y Control de Medicamentos; y, 3) El recurso jerárquico dictado por Kuniaki Murakami Vaca, Director de la prenombrada institución, es la Resolución Administrativa 001/2017 la cual carece de competencia según el citado sistema nacional; b) De lo que se tiene que el proceso administrativo seguido contra la impetrante de tutela en su fase inicial obedeció las normas del aludido Sistema Nacional, el cual fue aprobado por Resolución Ministerial (RM) 250 de 14 de mayo de 2003; c) De la revisión de la norma descrita que establece el procedimiento de impugnación, que a decir de la mencionada debió seguir en el presente caso, resulta ser una norma que quedó sin efecto en lo referente a la parte de impugnaciones por efecto del DS 27113, que creó el procedimiento impugnatorio para el sector público e introdujo el recurso de revocatoria y jerárquico para los administrados, norma que entró en vigencia el 25 de julio de 2003; es decir, es una norma posterior a la del Sistema Nacional de Vigilancia y Control de Medicamentos; d) Respecto a los actuados realizados por los demandados -la inspección y subsecuentes actuados realizados en la farmacia de la accionante-, se aclara que la acción de amparo constitucional no es una instancia más para que se revise dichas actuaciones procedimentales, las cuales deberán ser reparadas por las autoridades administrativas y/o judiciales que examinarán los recursos ordinarios o administrativos; e) En el presente caso, la autoridad llamada por ley para revisar el recurso jerárquico es el Prefecto del departamento (ahora Gobernador) y no así el Director del SEDES, motivo por el cual se lesionó el derecho al debido proceso de la accionante, en su elemento de Juez natural previsto en el art. 115.II de la CPE; f) En lo referente a los otros codemandados no se puede ingresar a analizar si estos vulneraron algún derecho del impetrante de tutela, pues dicha consideración, en este caso reparación, le corresponde a la autoridad competente para conocer el recurso jerárquico -como se dijo- y no así a la jurisdicción constitucional; g) Asimismo, las actuaciones del Asesor legal del SEDES de Pando respecto a la emisión de las RRAA 001/2016 y 002/2016 -esta última que resolvió el recurso de revocatoria-, deben ser consideradas y resueltas por la autoridad competente para conocer recursos jerárquicos; y, h) Por último, más allá del plazo del vencimiento (seis meses) para la interposición de esta acción de defensa prevista en el art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo), dicho término para su improcedencia no corre si la notificación es con una resolución dictada sin competencia.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no haberse obtenido consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa copia legalizada de Acta de Supervisión de Farmacias Particulares, según el Rol de Turnos de agosto de 2016, en la que detalla que a horas 01:00 del 9 de agosto de 2017, se procedió a la supervisión de turnos de las farmacias particulares, refiriendo entre otros aspectos que la Farmacia B&B PHARMA, de propiedad de Betzabe Lourdes Villarroel Rojas -ahora accionante-, se encontraba cerrada incumpliendo el rol de turno establecido, acta que fue refrendada por Elizabeth Rocha Merubia, Heidi Aquino Collarani y otros funcionarios (fs. 24); asimismo, Formulario de Supervisión de Rol de Farmacias de la fecha ut supra (fs. 21).

II.2.  Se tiene Informe del Rol de Turno de las Farmacias Particulares, CITE PROG. FRAMACIAS 112/2016 de 11 de agosto, elaborado por Elizabeth Rocha Merubia, ex Responsable Departamental del Programa de Farmacias del SEDES de Pando -hoy codemandada-, en el que se detalla que la Farmacia B&B PHARMA, no realizó su turno en la fecha correspondiente, dejándosele una notificación por incumplimiento del Rol de Turnos de las Farmacias Particulares, adjuntando muestrario fotográfico (fs. 3 a 7).

II.3. Mediante nota de 11 de agosto de 2016, “Walter H. Ibañez”, Gerente General de B&B PHARMA dirigida a Ryder Domingo Burgos Tavera, Director Técnico SEDES de Pando, presentó denuncia por negativa de recepción de carta en la Dirección Departamental de Farmacias de esa dependencia pública (fs. 9); asimismo, se tiene nota de idéntica fecha, en la que el aludido Gerente, impugnó la sanción por incumplimiento al rol de turnos de 9 de agosto de igual año a horas. 01:00, señalando que dicha obligación se cumplió por el lapso de veinticuatro horas, y que la notificación practicada era abusiva, arbitraria, incompetente e irreal, constituyendo un acto malicioso que tiene como único fin perjudicarle (fs. 10); siendo respondida esta última, mediante escrito cite Dirección 155/2016 de 17 de agosto, por Ryder Domingo Burgos Tavera, Director Técnico de la mencionada institución, rechazando la aludida impugnación, señalando que al ser la segunda vez que incumple el rol establecido, se procedió al precintado de notificación correspondiente al Rol de Turno de 9 de agosto de 2016 a horas 1:00 a.m., indicando que todo documento debe ser dirigido a la Dirección Técnica de dicha institución (fs. 11 a 12).

II.4. Cursa RA 001/2016 de 24 de octubre, emitida por Gil Antonio Arteaga Pereira, Asesor Legal SEDES de Pando, que impuso la sanción administrativa definitiva a la Farmacia B&B PHARMA de propiedad de la hoy accionante, por infringir el art. 59 inc i) de conformidad con el art. 146.II de la Ley del Medicamento se le impone la multa pecuniaria de Bs1 500.- (un mil quinientos bolivianos), debiendo cancelarse dicho monto en el plazo de setenta y dos horas (fs. 44 a 45); determinación respecto a la cual interpuso dos recursos administrativos, el primero de 28 de octubre de 2016, bajo la forma de recurso jerárquico ante el Director Técnico de la referida institución (que no fue tramitado según cursa en antecedentes) y el segundo de 10 de noviembre de igual año, recurso de revocatoria, ante Asesor Legal de la referida institución (fs. 47 a 48; y, 49 y vta.).

II.5. Consta RA 002/2016 de 7 de diciembre, pronunciada por Gil Antonio Arteaga Pereira, Jefe de la Unidad Jurídica del SEDES de Pando -hoy codemandado-, dentro del recurso de revocatoria formulado por la ahora accionante, impugnando la RA 001/2016 que rechazó el referido recurso y confirmó la Resolución Sancionatoria recurrida, actuado procesal que le fue notificado el 8 de igual mes de 2016, tal como cursa en la diligencia de notificación (fs. 50 a 52).

II.6. Se tiene memorial de recurso jerárquico interpuesto por la ahora accionante, ante el Asesor Legal del SEDES de Pando -hoy codemandado- impugnando la RA 002/2016, aduciendo que dicha autoridad hubiese suplantando funciones que no le competen (fs. 53); mismo que fue resuelto por Kuniaki Murakami Vaca, Director Técnico de la mencionada institución, quien mediante RA 001/2017 de 22 de febrero, rechazó el recurso antes referido, siendo notificado a la impetrante de tutela, el viernes 3 de marzo de 2017 a horas 10:50, como consta en la respectiva diligencia de notificación (fs. 56 a 58).

II.7. El 9 de abril de 2018, la hoy impetrante de tutela planteó incidente de nulidad de notificación, ante el Director Técnico del SEDES de Pando, por el que se alude errores en la diligencia de notificación, aseverando que la misma no hubiese sido practicada de manera personal (fs. 61 a 62 vta.), incidente que fue respondido mediante nota CITE DIR.SEDES PANDO 123/2018 de 16 de idéntico mes y año, refiriendo que la notificación observada fue realizada en el marco de lo dispuesto en el art. 33 de la LPA (fs. 63).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alegó la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus componentes de motivación, fundamentación y congruencia, al acceso a la justicia y a la seguridad jurídica; y, a los principios de legalidad y de ninguna condena sin juicio previo y proceso legal “nulla poena sine juditio”, señalando que: i) Kuniaki Murakami Vaca, Director Técnico del SEDES de Pando, ante el recurso jerárquico planteado dentro del proceso sancionatorio seguido contra la Farmacia B&B PHARMA de su propiedad -se entiende de la accionante-, dictó la RA 001/2017 de 22 de febrero sin competencia, siendo dicha facultad del Ministro de Salud y Deportes, tal como establece la Ley de Medicamentos; ii) Gil Antonio Arteaga Pereira, Asesor Legal del SEDES de Pando, sin ser parte del referido proceso sancionatorio y fuera del plazo establecido -quince días- emitió la RA 001/2016 de 24 de octubre; y, iii) El 9 de agosto de 2016 a horas 01:00 Elizabeth Rocha Merubia, ex Responsable del Programa Departamental de Farmacias; Heidi Aquino Collarani, ex Responsable de Vigilancia y Control, hoy Responsable del Programa Departamental de Farmacias y William Noto Pacema, ex Estadístico del Programa de Farmacias, sin estar presentes y sin verificar que la Farmacia de su propiedad estuviese cumpliendo el rol de turnos asignado en esa fecha, pegaron una notificación en forma de sticker y la suscripción del acta de inspección correspondiente, oportunidad en la que le aplicó una multa.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los hechos denunciados son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. De la inmediatez en las acciones de amparo constitucional y la no suspensión del plazo a través de la interposición de recursos no idóneos

           La SCP 0950/2014 de 23 de mayo, sobre el tema de la inmediatez señaló que: «Tal como se ha señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo, la inmediatez constituye uno de los principios configuradores de la acciones de amparo constitucional.

           Al respecto de este principio, la Constitución Política del Estado en el art. 129.II señala: “La Acción de  Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa judicial”.

           Por su parte, el art. 55 del CPCo, hace referencia a la inmediatez al señalar: “(PLAZO PARA INTERPOSICION DE LA ACCION) I. La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o conocido el hecho.

        

            (…)”.

        

           La jurisprudencia constitucional, al respecto del termino establecido de seis meses, considerando que este obedece al principio de preclusión ha señalado a través de la SCP 0885/2012 de 20 de agosto: “…dicha acción tutelar no procederá, cuando haya transcurrido el plazo para interponerlo; aspecto que está relacionado con la presentación extemporánea de la acción; es decir, fuera del plazo máximo de seis meses, término que se encuentra sustentado en el principio de preclusión; por cuanto, las partes no pueden pretender que el órgano jurisdiccional constitucional de manera irrestricta se encuentre a su disposición para otorgar protección; por ello, dentro de ese nuevo orden constitucional, el constituyente ha establecido el plazo máximo de seis meses para que la persona afectada por una acción u omisión ilegales o indebidas que supriman o amenacen restringir o suprimir derechos, pueda acudir ante la jurisdicción constitucional, a fin de obtener el restablecimiento de sus derechos y garantías supuestamente vulnerados; así la SC 1157/2003-R de 15 de agosto, respecto al principio de inmediatez señaló que: '…está sustentado básicamente en el principio de preclusión de los derechos para accionar, pues por principio general del derecho ningún actor procesal puede pretender que el órgano jurisdiccional esté a su disposición en forma indefinida, sino que sólo podrá estarlo dentro de un tiempo razonable, pues también es importante señalar que si en ese tiempo el agraviado no presenta ningún reclamo implica que no tiene interés alguno en que sus derechos y garantías le sean restituidos'”.

           De igual forma la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, con relación al inició del cómputo del plazo de los seis meses, cuando se impugnan resoluciones judiciales o administrativas, menciona: “…el inicio del cómputo del plazo de los seis meses debe ser, como se señaló, a partir de la comisión de los actos denunciados o de notificada la última decisión administrativa o judicial, cuando existan medios idóneos y específicos, ya que:´…cuando se reclama ante instancias no competentes o por medios no idóneos, éstos no pueden interrumpir el plazo de seis meses de caducidad del recurso de amparo, ya que al no ser mecanismos legales, no pueden generar una consecuencia jurídica habilitante para impedir la prescripción del derecho a acceder a dicho recurso; en tal sentido, sólo las vías legales e idóneas interrumpen el plazo de seis meses determinado como máximo para acceder al recurso de amparo constitucional´(SC 0079/2007-R de 23 de febrero).

           En ese contexto, la SC 0521/2010-R de 5 de julio, señaló que: ´A efectos de un correcto cómputo del plazo de seis meses para la interposición de la acción de amparo constitucional, teniendo en cuenta el plazo prudencial para la interposición del amparo y su naturaleza subsidiaria -que encarna el agotamiento en la misma vía de medios idóneos-debe ser modulado en los siguientes términos:

           1. El cómputo del plazo de los seis meses para la interposición de la acción de amparo, es desde la notificación con la resolución o auto de vista que agota la vía, dado que ha sido el último actuado idóneo. Sin considerar los recursos, incidentes u otros medios no previstos por ley, o presentados extemporáneamente, aún en los casos de equivocación o error en su presentación, los cuales se consideran inidóneos ‘ (las negrillas corresponden al texto).

           En este entendido, el principio de inmediatez, sustentado el mismo en el principio de preclusión de los derechos para demandar, implica que la acción de amparo puede interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial idónea, ya que no se puede pretender que el órgano jurisdiccional esté a disposición en forma indefinida a efecto de la tutela de derechos y garantías constitucionales.

           Consecuentemente, cuando se impugnen resoluciones judiciales o administrativas, el inicio del cómputo del plazo de los seis meses debe ser, a partir de la comisión de los actos denunciados o de notificada la última decisión administrativa o judicial cuando existan medios idóneos y específicos, toda vez que cuando se reclama ante instancias no competentes, por medios inidóneos o de forma extemporánea, éstos no interrumpen el plazo establecido de caducidad en las acciones de amparo constitucional, ya que al no ser mecanismos legales, no pueden generar una consecuencia jurídica que impida la prescripción del derecho a acceder a dicho recurso; en tal sentido, sólo las vías legales e idóneas interrumpen el plazo de seis meses determinado como máximo para acceder al recurso de amparo constitucional».

III.2.  Sobre el principio de informalismo que rige en materia administrativa

          

           Al respecto, la SCP 1086/2012 de 5 de septiembre, estableció que: “El art. 4 inc. l) de la LPA, prevé los principios generales de la actividad administrativa, entre los que se encuentra el informalismo, el que se sostiene que la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo.

           De donde se desprende que la administración pública tiene la facultad de excusar la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, pudiendo proseguirse el procedimiento administrativo sin perjuicio de que aquellos se cumplan con posterioridad; en este sentido, la jurisprudencia constitucional en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, estableció lo siguiente: ‘...el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados...’; empero, si bien, la administración pública debe interpretar la actividad del administrado siempre a su favor, esa interpretación tiene sus alcances y límites, y está contenido en el hecho de que no puede suplir ni favorecer la dejadez o negligencia del administrado.

           (...)

           Ambos principios; es decir, el de informalismo y el de favorabilidad, deben impregnar toda la labor administrativa en pro del administrado, con la finalidad de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del mismo”.

III.3.   Análisis del caso concreto

    La parte accionante alegó la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus componentes de motivación, fundamentación y congruencia, el acceso a la justicia y a la seguridad; y, a los principios de legalidad y de ninguna condena sin juicio previo y proceso legal “nulla poena sine juditio”, señalando que: a) Kuniaki Murakami Vaca, Director Técnico del SEDES de Pando, ante el recurso jerárquico planteado dentro del proceso sancionatorio seguido contra la Farmacia B&B PHARMA de su propiedad, dictó la RA 001/2017 de 22 de febrero sin competencia, siendo dicha facultad del Ministro de Salud y Deportes, tal como establece la Ley del Medicamento; b) Gil Antonio Arteaga Pereira, Asesor Legal de la precitada institución, sin ser parte del referido proceso sancionatorio y fuera del plazo establecido -quince días- emitió la RA 001/2016 de 24 de octubre; y, c) El 9 de agosto de 2016 a horas 01:00 Elizabeth Rocha Merubia, ex Responsable del Programa Departamental de Farmacias; Heidi Aquino Collarani, ex Responsable de Vigilancia y Control, hoy Responsable del Programa Departamental de Farmacias y William Noto Pacema, ex Estadístico del Programa de Farmacias, sin estar presentes y sin verificar que la Farmacia de su propiedad estuviese cumpliendo el rol de turnos asignado en esa fecha, pegaron una notificación en forma de sticker y la suscripción del acta de inspección correspondiente, oportunidad en la que le aplicó una multa.

    De la revisión de antecedentes se observa que, el 9 de agosto de 2016 a horas 01:00, personal del SEDES de Pando, efectuaron la supervisión de cumplimiento del rol de turnos de farmacias particulares establecido para esa fecha, labrando al respecto un acta que refiere entre otros aspectos, que la Farmacia B&B PHARMA -de propiedad de la ahora accionante-, se encontraba cerrada incumpliendo el aludido rol de turnos. Al respecto, la Responsable Departamental del Programa de Farmacias de la referida institución, mediante Informe de Rol de Turno de las Farmacias Particulares de 8 de agosto de 2016, CITE PROG. FARMACIAS 112/2016 de 11 de agosto, puso en conocimiento del Director Técnico de la indicada institución, lo anotado en la citada acta.

    Consta de igual manera que, mediante Aviso de Conocimiento de Infracción, Notificación 022/2016, con cargo de recepción de 21 de septiembre de 2016, se citó a Farmacia B&B PHARMA a una audiencia con el Asesor Jurídico del SEDES de Pando, fijada para el 26 del mes y año señalados, a horas 10:00, refiriendo que si en el plazo concedido no presentaba descargo, se procedería a “…incumplimiento por contravención a la Ley 1737 Ley de Medicamentos en su Capítulo IX” (sic).

    Al respecto, en cumplimiento de la notificación aludida ut supra, de acuerdo a lo evidenciado en el acta de 26 de septiembre de “20169” -lo correcto es 2016-, a horas 10:00 de la fecha señalada, “Walter H. Ibañez” y la accionante, en sus condiciones de Gerente General y propietaria, respectivamente, de la Farmacia B&B PHARMA, se apersonaron ante la oficina de Asesoría Jurídica del SEDES de Pando, dejando sentado que en el aviso de conocimiento de infracción, no se cumplió con el conducto regular, mismo que sería ante la Jefatura de Farmacias y Laboratorios de la señalada institución departamental, y que por ello, debía notificársele nuevamente, siguiendo la vía correcta.

    Más adelante, la Responsable Departamental del Programa de Farmacias del SEDES de Pando, remitió ante el Director Técnico de la misma institución, Informe sobre el proceso de sanción, según el Capítulo XXI de la Ley del Medicamento, haciendo una breve relación de antecedentes, y refiriendo que en cumplimiento a referida ley, Capítulo XX -infracciones- en su art. 59 inc. i) -falta de atención en las farmacias de turno-, se la consideraba como infracción punible; asimismo, que el art. 62 del mismo cuerpo normativo, indica: “Las sanciones económicas establecidas, se cobrarán a simple notificación al infractor. De no ser cubiertas al tercer día se cobrarán por la vía coactiva fiscal”.

    Posteriormente, mediante notificación 023/2016 de 5 de octubre, Segundo Aviso de Conocimiento de Infracción, se citó a la Farmacia B&B Pharma, para la audiencia ante la Jefatura Departamental del Programa de Farmacias del SEDES de Pando, para el 7 de igual mes de 2016, indicando que si en el plazo concedido no presentara descargo alguno, se procederá a “…incumplimiento por contravención a la Ley del Medicamento Nº 1737 en su capítulo IX” (sic); llevándose a cabo la misma en la referida fecha, interviniendo el abogado la de la ahora accionante, indicando que se hizo el aporte de la documental de descargo correspondiente, alegando que no existió la infracción acusada.

    Así, el Asesor Legal del SEDES de Pando, emitió RA 001/2016, que resolvió imponer la Sanción Administrativa Definitiva, por infringir la Ley del Medicamento en su Capítulo XX, art. 59 inc. i), de conformidad con el art. 146 de su Decreto Reglamentario, en su párrafo in fine impone la multa pecuniaria de Bs1 500.- (un mil quinientos bolivianos) a la farmacia B&B PHARMA, otorgándole el plazo de 72 horas para su respectiva cancelación.

   

    Contra la señalada Resolución, la ahora accionante formuló recurso de revocatoria, alegando que la misma habría sido emitida por el Asesor Jurídico de la referida institución, sin competencia para hacerlo, toda vez que la autoridad competente para conocer y resolver dicho mecanismo de impugnación sería el Director Técnico del SEDES de Pando, desconociendo de esa forma, la Ley de Procedimiento Administrativo. El aludido recurso fue rechazado mediante RA 002/2016, emitida por la autoridad referida, quien a la vez confirmó la Resolución Administrativa recurrida.

    Más adelante, la hoy accionante interpuso recurso jerárquico contra la RA 002/2016, alegando que a tiempo de su emisión, no se valoró la prueba presentada, de la que ni siquiera se hizo mención, y que dicha Resolución resultaba ser una simple relación de hechos, al margen de que suplantó funciones que no le corresponde, estando por lo tanto viciada de nulidad absoluta por mandato de la Constitución Política del Estado, solicitando por ello, que se remitan antecedentes ante el superior jerárquico a efectos de que revoque la resolución impugnada. Al respecto, el Director Técnico del SEDES de Pando, emitió la RA 001/2017, que estableció en su Artículo Único, lo siguiente: “De conformidad con lo establecido en el art. 61 del Procedimiento Administrativo de la ley 2341 y reglamento a la Ley de procedimiento administrativo art. 124 inciso c), aprobado mediante D.S. 27113 de 23 de julio de 2003, se RECHAZA el recurso jerárquico interpuesta por BETZABE LOURDES VILLARROEL ROJAS, contra la Resolución Administrativa Nº 002/2016, CONFIRMANDO TOTAL la Resolución Administrativa Nº002/2016 de fecha 07 de diciembre de 2016. Cual ratifica la Resolución Administrativa Nº 001/2016 de fecha 24 de octubre de 2016” (sic).

Ahora bien, de lo señalado se desprende que la accionante, en su condición de propietaria de la Farmacia B&B PHARMA, fue sancionada mediante RA 001/2016, con una multa económica por incumplir el rol de turnos previamente establecido, ante lo cual interpuso los recursos de impugnación previstos -revocatoria y jerárquico- siendo notificada con la RA 001/2017 que resolvió su recurso jerárquico el 3 de marzo de igual año, tal como consta en la diligencia de notificación cursante a fs. 58, que en el caso de autos resultaría ser la última Resolución de cierre del ámbito administrativo; en ese contexto, en el marco de lo glosado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, la acción de amparo constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial, en el presente caso, desde la notificación practicada a la accionante con la Resolución jerárquica emitida por el Director Técnico del SEDES de Pando; es decir, el 3 de marzo de 2017, momento a partir del cual se computa el plazo de seis meses para la interposición de la presente acción tutelar, mismo que concluyó el 3 de septiembre del mismo año, y del formulario del Sistema Integrado de Registro Judicial (SIREJ), se tiene que la presente acción de defensa fue presentada el 6 de julio de 2018, cuando el plazo había vencido.

    No obstante, de lo referido precedentemente, la revisión minuciosa de lo tramitado en sede administrativa, da cuenta que la accionante cumplió con el procedimiento establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento, con la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico; sin embargo, llama la atención lo reclamado por la prenombrada en la presente acción de defensa, respecto a la falta de competencia de la autoridad que resolvió el recurso jerárquico mediante la RA 001/2017; es decir, el Director Técnico del SEDES de Pando, pues de la cita textual realizada ut supra, de la parte resolutiva de la señalada Resolución, se advierte la invocación de los arts. 61 de la LPA y 124 inc. c) de su Reglamento, señalando que dichas normas servirían de sustento para la emisión de la misma.

    Remitiéndonos al texto de las señaladas Leyes tenemos: “ARTÍCULO 61.- (Formas de Resolución). Los recursos administrativos previstos en la presente Ley, serán resueltos confirmando o revocando total o parcialmente la resolución impugnada, o en su caso, desestimando el recurso si este estuviese interpuesto fuera de término, no cumpliese las formalidades señaladas expresamente en disposiciones aplicables o si no cumpliese el requisito de legitimación establecido en el Artículo 11º de la presente Ley”.

    Por otra parte, el art. 124 inc. c) del DS 27113, prevé: “(RESOLUCIÓN JERÁRQUICA) La autoridad administrativa resolverá el Recurso Jerárquico en un plazo máximo de sesenta (60) días computables a partir del día de su interposición:

    (…)

    c. Rechazando o confirmando en todas sus partes la resolución de instancia recurrida”.

    Sin embargo, al margen de las dos normas citadas textualmente, corresponde también remitirnos a lo dispuesto por el art. 123 del citado Decreto Supremo, que en cuanto al recurso jerárquico, establece:

   

    “Artículo 123.- (ÓRGANOS COMPETENTES) Son órganos competentes para resolver el Recurso Jerárquico:

a)   El Presidente de la República tratándose de actos administrativos de instancia emitidos por los Ministros de Estado.

b)   El Ministro de la Presidencia, tratándose de Recursos de Revocatoria desestimados o rechazados por los Prefectos de Departamento.

c)   Los Ministros de Estado tratándose de Recursos de Revocatoria o desestimados o rechazados por las autoridades, órganos o entidades administrativas de su dependencia o entidades sobre las que ejerce tuición.

d)   Los prefectos de Departamento tratándose de Recursos de Revocatoria desestimados o rechazados por las autoridades, órganos o entidades administrativas de su dependencia”.

e)   Las máximas autoridades administrativas de las entidades descentralizadas, tratándose de Recursos de Revocatoria desestimados o rechazados por las autoridades, órganos o entidades administrativas de su dependencia.

De la norma transcrita se entiende entonces, que al ser el SEDES de Pando una institución dependiente del Gobierno Autónomo del referido departamento, correspondía a la máxima autoridad departamental resolver el recurso jerárquico interpuesto por la ahora accionante, no así al Director Técnico de citada institución de salud, lo que implica que el proceso sancionador llevado a cabo contra la impetrante de tutela, por la comisión de la supuesta infracción del Capítulo XX, art. 59 inc. i) de la Ley del Medicamento, no fue resuelto en su instancia jerárquica por la autoridad designada por ley para tal efecto, lo que conlleva la vulneración de su derecho al debido proceso.

Bajo ese contexto, no obstante haber sido interpuesta la presente acción de amparo constitucional, fuera del plazo de los seis meses previsto por el art. 129.II de la CPE, replicado en el art. 55 del CPCo, este Tribunal como garante de los derechos constitucionales, no puede dejar de pronunciarse respecto a vulneraciones que resultan por demás evidentes, como es el caso del proceso administrativo seguido contra la ahora accionante, que fue desarrollado en franco desconocimiento de la normativa aplicable al caso, lo que conllevó a la lesión de su derecho al debido proceso; por ello, haciendo abstracción del principio de inmediatez que rige la acción de amparo constitucional, en observancia del principio de informalismo administrativo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en virtud del cual la administración pública debe interpretar la actividad del administrado siempre a su favor, sin que esto implique suplir ni favorecer la dejadez o negligencia del mismo; y, toda vez que, en el presente caso, como se observa de la relación de hechos efectuada, la administrada -es decir la accionante- siguió el procedimiento establecido para la impugnación de las resoluciones, y fue más bien, la administración pública que equivocó el desarrollo de este, por lo tanto no puede la administrada -hoy accionante-, sufrir las consecuencias de la negligencia, en el caso concreto, del SEDES de Pando; por ello, aplicando el principio de verdad material, que se ajusta a los hechos suscitados en el referido proceso administrativo, corresponde conceder la tutela y consiguientemente, dejar sin efecto la RA 001/2017, emitida como consecuencia del recurso jerárquico formulado por la ahora impetrante de tutela; toda vez que, es esta la Resolución de cierre de la instancia administrativa; a fin de que se reencause el trámite administrativo, y sea la autoridad llamada por ley -la prevista en el art. 123 inc. d) del DS 27113-quien conozca y resuelva el mencionado recurso jerárquico, y se pronuncie sobre la totalidad de los agravios denunciados, respecto al desarrollo del procedimiento administrativo desplegado para sancionarla.

Por otro lado, con relación al incidente de nulidad de notificación de 9 de abril de 2018, que mereció la nota de rechazo de 18 del mismo mes y año, es necesario aclarar que el mismo, no reanudó el plazo de inmediatez que rige la acción de amparo constitucional, puesto que una problemática es la pretendida invalidez por falta de competencia de todo el proceso administrativo sancionatorio que concluyó con la emisión de la Resolución de Recurso Jerárquico 001/2017 de 22 de febrero, y otra muy distinta la referida a la eficacia de la diligencia de notificación que en criterio de la accionante le causó indefensión, que no fue impugnada en la presente acción tutelar, incidente que no constituye el mecanismo procesal idóneo para el restablecimiento de los derechos invocados, puesto que no interrumpe el cómputo de plazo de caducidad para la interposición de la presente acción de defensa, como lo define los lineamientos citados en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional.

En cuanto al pago de daños y perjuicios, y la condenación de cancelación de costas y costos procesales a los demandados, tal cual solicita la accionante en su petitorio, el art. 39.I del CPCo, establece: “La resolución que conceda la acción, podrá determinar también, la existencia o no de indicios de responsabilidad civil o penal, estimando en el primer supuesto  el monto a indemnizar por daños y perjuicios…”, de donde se infiere que la determinación de establecer responsabilidad civil y consiguiente indemnización por daños y perjuicios no es obligatoria, sino que estará supeditada al análisis de cada problemática y las particularidades propias de esta; así, en el caso concreto no corresponde imponer el pago de costas, dada la forma de resolución y los fundamentos expuestos precedentemente.

Por lo señalado precedentemente, el Juez de garantías, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

                                                        

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 18 de julio de 2018, cursante de fs. 93 a 96 vta., pronunciada por el Juez Público de Familia Primero del departamento de Pando; y, en consecuencia:

1º CONCEDER en parte la tutela impetrada, respecto a Kuniaki Murakami Vaca, Director Técnico del SEDES de Pando, con relación del derecho al debido proceso y la solicitud de dejar sin efecto la RA 001/2017 de 22 de febrero, para que se remita el recurso jerárquico deducido por la ahora accionante, ante la autoridad competente, prevista en el art. 123 inc. d) del DS 27113.

2º Denegar la tutela en cuanto a los demás demandados, así como la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, y congruencia, acceso a la justicia y seguridad; además de los principios de legalidad y ninguna condena sin juicio previo y proceso legal “nulla poena sine juditio”.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Al no haber existido consenso en Sala dentro del presente caso, dirime el Dr. Petronilo Flores Condori, Presidente; siendo de Voto Disidente la Magistrada, MSc. Georgina Amusquivar Moller.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

PRESIDENTE

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA