SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0055/2019-S1

De la descripción realizada tanto al memorial de la demanda contenciosa administrativa como a la Sentencia Agroambiental Nacional ahora cuestionada, se tiene que en una primera parte el impetrante de tutela denunció que se vulneró el principio de preclusión establecido por ley, aduciendo que en el proceso de saneamiento existen etapas que se van cerrando, y que en el caso de su predio “San Roque” ya se encontraba en la etapa de exposición pública de resultados, informe de conclusiones que ya fue aprobado por el Director Departamental del INRA Santa Cruz, por lo que a su criterio el relevamiento de información en gabinete y campo, la evaluación técnico jurídico y la exposición pública de resultados fueron actos ya cumplidos; por lo que, las mismas debieron ser respetadas por mandato legal establecido en la Disposición Transitoria Décima de la Ley 3545; asimismo, sosteniendo la transgresión a la irretroactividad de las normas, relacionado con lo anteriormente manifestado, el peticionante de tutela en su demanda contenciosa administrativa refirió que la Resolución Suprema 12547 se basó esencialmente en la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS 007/2010 que supuestamente habría anulado obrados del saneamiento de los predios “San Juan” y “San Roque” de forma ilegal, señalando como base legal el art. 266 del DS 29215 cuya vigencia fue a partir del 2 de agosto de 2007 y aplicable a los procesos de saneamiento iniciados desde esa fecha, por lo que esta norma no está por encima de la Ley 3545, cuya Disposición Transitoria referida a criterio del ahora accionante salvaba expresamente las resoluciones y actos cumplidos, razón por la cual sostiene que las tres etapas cumplidas en el proceso de saneamiento del fundo “San Roque”, no podían reabrirse ni retrotraerse como el INRA lo hizo al emitir la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS 007/2010, que ordenó anular actuados hasta la evaluación técnica jurídica y ciertos actos de relevamiento de campo.

De lo descrito, puede precisarse que en esta parte el accionante cuestiona la determinación supuestamente ilegal de retrotraer las etapas del proceso de saneamiento de su terreno, cuando éstas a su criterio precluyeron, basándose erróneamente en el art. 266 del DS 292915, que en su opinión no correspondía aplicar en observancia al principio de irretroactividad de la ley, habiendo asimismo desconocido la Disposición Transitoria Décima de la Ley 3545 que salvaba las resoluciones y actos cumplidos; en ese sentido, lo que se advierte en una primera parte es que lo que se observa es la determinación de haber dispuesto la nulidad de obrados del saneamiento de las propiedades “San Juan” y “San Roque” en base al art. 266 del DS 29215, nulidad que fue establecida en la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010, por lo que a partir de esta aclaración y considerando los argumentos referidos por la parte entonces actora, las autoridades demandadas, precisamente procedieron a referirse a la aplicación del discutido artículo y la emisión de la Resolución precedentemente citada, que en cuanto a los puntos aludidos respondieron que la decisión del INRA de anular obrados, no solo fue dispuesta en razón al art. 266 del DS 29215, sino que dicha entidad administrativa se encontraba en la obligación de asumir las recomendaciones realizadas por la ex Superintendencia Agraria y el Viceministerio de Tierras; toda vez que, respecto la primera se tenía la Resolución Administrativa 116/2007 de 10 de octubre que confirmó la Resolución Administrativa Superintendencia Agraria 115/2006 que concluyó declarar probada la denuncia interpuesta contra el INRA por fraude en la ejecución del proceso de saneamiento de los predios “San Roque” y “San Juan”, decisión a partir de la cual se sugirió al INRA establecer la nulidad de obrados; asimismo, el Viceministerio de Tierras por Informe Técnico Legal, en base a la  Resolución Administrativa Superintendencia Agraria 115/2006 y la denuncia realizada por la Comunidad Cururu como parte del pueblo demandante, determinó que el INRA no había cumplido los procedimientos legales establecidos en los arts. 169 inc. a), 171 y 173 del Reglamento agrario aprobado por el DS 25763, por lo que en base a ello y considerando el art. 260 del señalado Reglamento, el citado Viceministerio recomendó reencausar el procedimiento, correspondiendo al INRA realizar el control de calidad previsto en el art. 266 del DS 29215 y disponga la nulidad de actuaciones, antecedentes sobre los cuales las entonces autoridades -hoy demandadas- manifestaron que considerando que las irregularidades denunciadas fueron de tal magnitud que incluso se tuvo la intervención de otras entidades administrativas, habiendo señalado las mismas a su turno la necesidad de anular obrados, concluyeron en este sentido que en efecto correspondía al INRA realizar un control de calidad para establecer lo realmente ocurrido en el proceso de saneamiento, en estricta aplicación del principio de verdad material, más aun cuando el proceso se encontraba en ejecución, sosteniendo asimismo, que pese a que se contó con resultados preliminares, los mismos no dejan de estar sujetos a la valoración y posición final de la instancia revisora como en el caso lo fue el INRA a través de su Dirección Nacional, por lo que para las autoridades demandadas no existió por parte del INRA incorrecta aplicación del art. 266 del 29215 por cuanto el mismo se encontraba vigente a tiempo de suscitarse las observaciones y denuncias que derivaron en la nulidad de obrados, por lo que como consecuencia de los hechos probados por el INRA en aplicación de la ejecución de este control de calidad previsto en el mencionado artículo es que dio como resultado la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS 007/2010 que declaró la nulidad de obrados hasta el informe de evaluación técnica jurídica, considerando a partir de ello que el acto administrativo fue correctamente emitido.

En este sentido, de lo descrito se entiende que la base fundamental para la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS 007/2010 radicó a parte de la consideración del art. 266 del 29215, de las determinaciones administrativas sugeridas de otros entes de la administración, lo que generó suficiente convicción al INRA para establecer la nulidad de obrados, y respecto al referido artículo, correspondía su aplicación; toda vez que, el mismo se encontraba vigente a tiempo de suscitarse las observaciones y denuncias. Ahora bien en lo que respecta a la supuesta violación del principio de irretroactividad de la ley reconocido en el art. 123 de la CPE, relacionada a esta incorrecta aplicación del art. 266 del DS 29215, las autoridades demandadas señalaron que dicha vulneración no sería evidente; por cuanto, al momento que el INRA estableció la nulidad de obrados no existía aun derecho alguno emergente del saneamiento consolidado a favor del demandante, considerando que el proceso de saneamiento seguía en curso, sin posición final de la entidad administrativa, respondiendo de esta forma a la referida  observación.

Ahora bien, en cuanto a que la Disposición Transitoria Decima de la Ley 3545, salvaba los actos y las Resoluciones emitidas, correspondiendo mantener las mismas y que lo señalado por el art. 266 del DS 29215 no podría contradecir la señalada Disposición Transitoria, las autoridades demandadas manifestaron que el art. 266 del DS 29215 reconoce al INRA que el mismo debe aplicar estándares de calidad a actuaciones cumplidas, sin perjuicio de los controles internos que establezcan las Direcciones Departamentales; por lo que, al no existir mayor fundamento que el referido por el actor frente a lo determinado por el señalado artículo, concluyeron que le es permitido al INRA realizar este tipo de examen de calidad, el cual no solo se limita a los controles del INRA departamentales, más aun si en el caso se estableció mediante proceso el fraude en la ejecución del proceso de saneamiento.

Con lo que a partir de la respuesta vertida por las autoridades demandadas, se tiene que en toda esta primera parte dirigida a verificar la legalidad de la Resolución Administrativa 007/2010 que dispuso la nulidad de obrados y sobre la cual se realizaron todas estas observaciones acerca de la supuesta vulneración o desconocimiento de los principios de preclusión e irretroactividad de la ley, así como la supuesta incorrecta aplicación del art. 266 del DS 29215 y la contravención a lo establecido en la Disposición Transitoria Décima de la Ley 3545, no solo fueron considerados y resueltos por las entonces autoridades -hoy demandadas-, sino que de su respuesta se advierte que, la misma contó con la suficiente motivación y fundamentación, pues como se tiene señalado, las referidas autoridades establecieron que la determinación de anular obrados se debió a la consideración y aplicación del art. 266 del DS 29215 en base al cual realizaron el control de calidad al proceso de saneamiento desarrollado además de las Resoluciones Administrativas que sugirieron la realización de esta labor por parte del INRA a fin de verificar si las denuncias suscitadas en el proceso eran o no evidentes, lo que provocó que dicha entidad administrativa emitiera la Resolución Administrativa 007/2010, y que la aplicación de este articulo -266 del DS 29215- era pertinente toda vez que el mismo se encontraba vigente a tiempo se suscitarse las observaciones y denuncias; pero además, porque no existía ningún derecho consolidado emergente del proceso de saneamiento que como bien explicaron aún se encontraba en curso, no siendo suficiente lo alegado por la parte actora para considerar la errónea aplicación del señalado artículo, que el mismo no podría contradecir lo dispuesto en la Ley 3545, pues a partir del articulo cuestionado se le otorgó al INRA la facultad de aplicar estándares de calidad a actuaciones incluso ya cumplidas, por lo que se entiende que  lo aludido por la parte demandante en sentido de que la Disposición Transitoria Decima salvara los actos y resoluciones emitidas, ello no impide que el INRA en ejercicio de esta su facultad pueda realizar estándares de calidad  a actuaciones ya cumplidas, de lo que se concluye que no resulta evidente que se hubiese omitido expresar razonamientos en cuanto los aspectos expresados por la parte hoy impetrante de tutela, a más de que la respuesta vertida, contó con la suficiente fundamentación y motivación, consecuentemente no se evidencia en este punto de análisis la alegada vulneración al derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, correspondiendo sobre los mismos denegar la tutela solicitada.

Ahora bien, resuelta esta primera parte de la demanda contenciosa administrativa, del contenido de la misma se tiene que luego de que la parte demandante ahora peticionante de tutela se refiriera estas observaciones relacionadas en esencia a que en el proceso de saneamiento desarrollado sobre el predio “San Roque” no debía aplicarse el art. 266 del DS 29215, manteniéndose firme los actos y resoluciones en base al principio de preclusión e irretroactividad de la ley, posterior y contradictoriamente a su planteamiento principal, manifestó que en aplicación al señalado art. 266 del DS 29215 el INRA debió realizar un trabajo de gabinete y de campo, y que al no haberlo hecho, vició de nulidad todo el procedimiento seguido después de la aprobación del informe de conclusiones.

Al respecto, las autoridades demandadas señalaron que dicho aspecto no era posible realizarlo, por cuanto la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010 que anuló obrados, solo dispuso tal determinación hasta la evaluación técnica jurídica, correspondiendo entonces emitir el informe de conclusiones, el cual determinó el incumplimiento de la función social.

En ese sentido, sobre la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010, claramente las entonces Magistradas -hoy demandadas-, respondiendo a los argumentos de la parte demandante del proceso de saneamiento, señalaron que evidentemente dicha Resolución habiendo sido  legalmente notificada de manera personal a las partes, la misma no fue objeto de recurso de impugnación alguno, adquiriendo en consecuencia ejecutoria, manifestando que en efecto correspondía que los perjudicados con la referida Resolución interpongan el recurso de revocatoria y jerárquico y que al no haberlo hecho ocasionaron la estabilidad del acto administrativo, lo que implica que los aspectos sobre los cuales se pronuncia con los informes que forman parte inherente de la misma, no pueden ser revisados nuevamente por la negligencia de la parte actora consintiendo los resultados de la misma, aspecto por el cual las autoridades demandadas establecieron que el control de legalidad se efectuará sobre los actos administrativos posteriores a la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010.

En este sentido, y acorde a tal entendimiento al inicio del análisis realizado a través de la Sentencia Agroambiental Nacional -hoy cuestionada- se sostuvo que considerando los arts. 75 y siguientes del DS 29215, que regula la impugnación de las resoluciones administrativas que no definan derecho propietario son susceptibles de oposición mediante los recursos administrativos previstos en el Reglamento, los cuales no pueden reclamarse mediante la acción del contencioso administrativo, identificándose como estos recursos al de revocatoria y jerárquico, sosteniendo asimismo que  conforme al art. 84 de la Ley 1715, se establece que, las Resoluciones Administrativas notificadas no recurridas dentro de los plazos establecidos o cuando medie renuncia expresa al término de impugnación quedarán ejecutoriadas, concluyendo que la fuerza ejecutoria de los actos administrativos depende de la presunción de la legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuado, y su firmeza se adquiere cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso o se renuncie expresamente a ellos dando lugar a la perención, sosteniendo en el presente caso que contra la Resolución Administrativa RA-DNUCSS 007/2010 no se interpuso recurso alguno habiendo adquirido estabilidad administrativa.

Bajo ese contexto, si bien en la demanda contenciosa administrativa el demandante -ahora accionante- refirió diversos aspectos acerca de observaciones de la verificación en campo como medio de comprobación de la FES manifestando que los funcionarios del INRA informaron que los animales eran criados en el fundo “Santa Bárbara” y luego trasladados a “San Roque”; sin considerar que, en el primer predio la crianza de ganado era para producción lechera y en el segundo para producción cárnica, lo cual debió ser tomado en cuenta; que el art. 237 del DS 25763, o el art. 165.I inc. a) del DS 29215, no obligan a porcentajes mínimos o máximos para el reconocimiento de la actividad ganadera; por lo que, la presencia de ganado y la infraestructura verificada son elementos esenciales para considerar la función social; que la aludida Resolución Suprema vulneró el principio de buena fe y el de inocencia, al considerar como otro aspecto para la anulación del proceso que los formularios estaban sobre escritos y con borrones, cuando estos fueron subsanados por los funcionarios del INRA emitiendo uniformemente sus conclusiones; que la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS 007/2010 afirmó que se trasladó animales de una propiedad a otra sin prueba alguna, que la cantidad y propiedad de los animales tampoco fue observado por el pueblo indígena, y otros aspectos que descartan la presencia de fraude; por lo que, tales aspectos no debieron ser parte de la Resolución Suprema; y que desde su apersonamiento al proceso de saneamiento y a las pericias de campo, demostró que su predio fue adquirido en 1990, adjuntando su escritura de transferencia cuyos antecedentes agrarios datan desde 1964, consecuentemente, la sobreposición del terreno señalado con áreas de colonización no impide adjudicar una superficie menor a la pequeña propiedad, y que, otro de los fundamentos para revertir y declarar tierras fiscales a su hacienda “San Roque”, fue que este se encuentra sobrepuesto a la Reserva Forestal Guarayos, creada y ampliada bajo los DDSS 8660, 11615 y 12268, por lo cual conforme el art. 410.II de la CPE, las leyes se aplican con preferencia a decretos supremos y otras normas de menor jerarquía; en tal sentido, conforme a la normativa agraria, el aprovechamiento del fundo “San Roque” en la ganadería es concordante con el Plan de Uso de Suelo (PLUS) de Santa Cruz, que tiene rango de Ley Nacional de aplicación preferente a todos los decretos que dieron vida a la zona de Reserva Forestal Guarayos, cabe aclarar además que el tramite agrario que origina el derecho propietario de San Roque es anterior a la creación de dicha área; de la Sentencia examinada conforme se aludió en el párrafo anterior, las autoridades demandadas establecieron que el análisis de legalidad convergía sobre los actuados administrativos emitidos de manera posterior a la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010 cuya legalidad se cuestionó.

Así, en ese contexto, las entonces Magistradas -hoy demandadas- refirieron que las observaciones realizadas al informe de conclusiones tienen que ver con la información recabada en las pericias de campo ejecutadas en el proceso de saneamiento del fundo “San Roque” el año 2003, concluyendo dicho informe en el incumplimiento de la función social del predio y que ello transgredía lo dispuesto en los arts. 397 de la CPE, 2 de la Ley 1715 y 164 de su Reglamento por parte del beneficiario identificado en el relevamiento en campo de la propiedad “San Roque”, asegurando que dichas conclusiones no eran diferentes de las contenidas en la serie de informes que determinaron la nulidad de obrados, que estaban establecidas en el documento de informe de conclusiones, y cuyos argumentos -se entiende del incumplimiento de la función social- no fueron  desvirtuados por el actor, que como único argumento acerca de todas las pericias de campo solamente se señaló que no se cumplió con lo establecido en el art. 266 del DS 29215 puesto que a su criterio debía realizar un trabajo de gabinete y de campo, lo cual -se reitera- las autoridades demandadas manifestaron que no era posible, toda vez que la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS 007/2010 solo anuló obrados hasta el informe de evaluación técnica jurídica, correspondiendo emitir entonces el informe de conclusiones, el cual determinó el incumplimiento de la función social.

En ese entendido, las autoridades demandadas considerando que el informe de conclusiones emitido a partir de la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010, estableció que el demandante no comprobó el cumplimiento de la función social, que es lo que se pretende al cuestionar todo lo realizado en las pericias de campo ejecutadas en el proceso de saneamiento de 2003, es que al respecto concluyeron que conforme a los antecedentes, se verificó que en el predio  “San Roque” no se identificó ninguna mejora y que el ganado contado no fue declarado con ninguna marca, existiendo contradicciones serias respecto a las fotografías anexadas de la cantidad de ganado, y consecuentemente señalaron que no existieron elementos determinantes para establecer el cumplimiento de la función social, resultando acertadas las conclusiones arribadas en el informe de conclusiones, sin que existe prueba idónea presentada por el actor que desvirtúe las mismas en lo que respecta a la función social, siendo este el elemento central para que se defina la extensión mensurada al fundo “San Roque”.

En ese entendido, bajo el contexto referido se tiene que todo lo cuestionado acerca de los datos de las pericias realizadas en campo detalladas anteriormente por el demandante del proceso contencioso administrativo, fueron respondidas por las autoridades demandadas al referir que; primero, la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010 determinó la nulidad de obrados hasta el informe de evaluación técnica jurídica correspondiendo emitir el informe de conclusiones; segundo, que dicha Resolución Administrativa no fue impugnada por ningún recurso administrativo como el de revocatoria ni el jerárquico; tercero, que en base a dicha Resolución se emitió el informe de conclusiones que estableció que el demandante         -hoy impetrante de tutela- no comprobó el cumplimiento de la función social; cuarto, que el resultado del informe de conclusiones fue acertado porque de antecedentes se evidenció que en el predio no se identificó ninguna mejora, que el ganado no fue declarado con ninguna marca, que existen contradicciones serias respecto a las fotografías anexadas de la cantidad de ganado, aspectos que no fueron desvirtuados por el demandante, pues únicamente se limitó a cuestionar que se debió realizar un trabajo de campo, cuando ello no era posible conforme se sostuvo al establecer la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010 que la anulación de obrados solo era hasta el informe de evaluación técnica jurídica; en ese sentido, todos los aspectos referidos no podían ser considerados, con lo cual todos sus planteamientos fueron respondidos, además de contar con la debida motivación y fundamentación habiendo concluido la Sentencia Agroambiental -impugnada- que, teniendo en cuenta que los argumentos del actor radicaban fundamentalmente en observar los motivos que dieron origen a la Resolución Administrativa RA-DN UCSS 007/2010, y que al haber la misma adquirido estabilidad administrativa, no correspondía referir mayores argumentos de fondo de la indicada Resolución, quedando subsumidos todos los demás fundamentos que tienen relación directa con lo establecido en la mencionada Resolución, por lo que frente a todo el examen realizado corresponde concluir que la determinación asumida por las autoridades demandadas en la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 59/2017, estuvo acorde al planteamiento efectuado en la demanda contenciosa administrativa, -se reitera- habiéndola respondido con la debida motivación y fundamentación, correspondiendo por ello denegar la tutela solicitada al respecto.