SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0195/2021-S4

El solicitante de tutela, a través de su abogado ratificó in extenso su demanda de acción de amparo constitucional y ampliando el mismo señaló que: 1) Tiene el grado de teniente efectivo con cinco años de antigüedad; por lo que, al haber culminado sus estudios en la carrera de derecho y estando en curso su titulación en la modalidad de trabajo dirigido, solicitó el reconocimiento de dos años de antigüedad conforme establecen los arts. 86 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana y 32 del Reglamento del Personal; empero, la Comisión de Apelación en su Resolución lo señaló como si fuera Capitán para ascender a Mayor, que es otro tratamiento en la antigüedad, uno de los requisitos por el que decidieron no convocarlo; 2) En el mencionado fallo se hace mención al art. 38 del Reglamento de Personal que contempla la edad límite y permanencia en el grado para efectos de los sub oficiales, clases y policías egresados, pero dicho precepto no contempla al grado de Teniente, debiéndose en todo caso hacerse mención al art. 35 de dicha normativa; 3) En relación a la antigüedad establecida en el art. 32 del Reglamento de Personal, se tiene que éste contempla que el personal de la policía nacional que obtenga título profesional universitario en provisión nacional, tendrá derecho a acumular por una sola vez dos años de antigüedad en su grado (en este caso el grado de Teniente), a los efectos de ascensos; empero, por efectos de la pandemia mundial por COVID-19, la UMRPSXCH en todas sus carreras suspendió sus actividades, motivo por el que no pudo concluir con su titulación y realizar el trámite posterior al vencimiento del trabajo dirigido para el diploma y título en provisión nacional, resultando una situación ajena a su voluntad y que se hizo conocer en su momento al Comandante General de la Policía Boliviana, al ser el conducto regular para el reconocimiento de esos dos años de antigüedad, solicitando que se convoque a exámenes de manera condicional para ser presentado del mencionado título; 4) En cuanto al puntaje, se aclaró al Tribunal de apelación que la Dirección de Personal no calificó su antigüedad porque la base de datos no se encontraba actualizada, en virtud a ello solo se computó hasta la gestión 2017; sin embargo, hasta el 2019 sobrepasa el puntaje de los mil puntos exigidos para el ascenso; 5) Respecto al requisito de no tener procesos disciplinarios o penales, se adjuntó el certificado que emitió el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana de La Paz, en el que certificaron que su persona no contemplaba información referente a procesos disciplinarios pendientes ni suspensiones indefinidas, como tampoco registraba proceso penal en la vía ordinaria; 6) Fundamentando su solicitud de medida cautelar, refirió que su persona sería perjudicado dos años en caso de no ser convocado al examen de ascenso, es decir, que a la fecha cuenta con cinco años de antigüedad, la próxima gestión cumpliría seis años como requisito normal para ser convocado a examen de ascenso, sin embargo, la excepcionalidad del art. 32 del Reglamento del Personal y el art. 86 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana establecen que al culminar un estudio universitario, el beneficiario puede solicitar la acumulación de dos años de antigüedad, hecho que de no concederse la tutela quedaría en la nada perjudicando a su persona para ser beneficiario de ese derecho;y, 7) Tomó la modalidad de trabajo dirigido, empero no cuenta con un respaldo porque la UMRPSXCH, por la emergencia sanitaria por COVID-19 está cerrada, no habiendo podido certificar tal situación, estando su folder y el avance en Secretaría de la Dirección de Carrera, sin embargo, el trabajo dirigido lo viene realizando desde marzo, siendo su tutor Wilder Castillo.

Por su parte, las autoridades demandadas, en atención al memorial de apelación, dictaron la RA de 29 de junio de 2020, desarrollando lo que sigue: 1) El Reglamento de Personal de la Policía Boliviana en su art 28 manda que "Son requisitos para ascender al grado inmediato superior a) Tener la antigüedad reglamentaria en el grado...e)  Cumplir con los requisitos exigidos por el SEP (Aprobación de exámenes de ascenso y aprobación en los institutos policiales)", asimismo, en su art. 32 inc. a), contempla: “El personal de la Policía Nacional que obtenga el Título profesional universitario en Provisión Nacional, tendrá derecho a acumular, por una sola vez, dos años de antigüedad en su grado a los efectos ascenso. El trámite de reconocimiento de esta antigüedad deberá ser efectuado en el plazo Improrrogable de treinta (30) días, de la fecha de obtención de su título Transcurrido este plazo, no se reconocerá el beneficio” (las negrillas son nuestras); 2) El 15 de enero de 2019, mediante Memorándum Circular Fax 013/2019, el Comando General de la Policía Boliviana, a través de la Dirección Nacional de Personal, emitió convocatoria para la postulación de los servidores públicos policiales, a rendir exámenes de ascenso gestión 2020, disponiendo que los Capitanes, Tenientes, Subtenientes, Suboficiales, Sargentos, Cabos y Policías, debían presentar su respectiva solicitud indefectiblemente hasta el día (no refieren fecha); 3) De la revisión de antecedentes de hecho y de derecho de Dennis Ariel Cabrera Mamani –hoy accionante–, con el grado de Teniente, se tiene que la Comisión de Apelación, realizó la valoración de los informes de la Dirección Nacional de Personal del Comando General, del Departamento de Evaluación y Capacitación y del Departamento de Escalafón Único, ambos dependientes de la Dirección Nacional de Personal, que registran su postulación como "Observado por no tener antigüedad en el grado”; 4) El apelante presentó ante la Comisión de Apelación como descargo para el reconocimiento de su antigüedad, Certificación emitida por la Decana de la Facultad de Derecho de la UMRPSFXCH, que establece que el mismo es alumno regular de ésta, habiendo vencido el quinto año; adjuntando asimismo una copia simple del Certificado de Egreso y Resolución Rectoral que decreta la suspensión de actividades administrativas; 5) El art. 86 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana y 32 del Reglamento de Personal, son categóricos al hacer mención al Título Profesional Universitario; empero, el impetrante Dennis Ariel Cabrera Mamani, formuló su petición exhibiendo un Certificado de Egreso y Certificación de culminación de estudios, mismos que no tendrían la calidad del documento exigido que acredita haber culminado un plan de estudios, sino solamente la aprobación del pensum de materias que lo habilita para una modalidad de titulación; motivo por lo que, el apelante solicitó ser convocado de manera condicional entretanto tramita su título profesional; sin embargo, lo señalado no corresponde ser considerando, puesto que el Reglamento de Convocatoria a Exámenes de Ascenso, Cursos de Pre y Post Grado de la Policía Boliviana, establece la posibilidad de convocar de forma condicionada a las servidoras y servidores públicos policiales que, a tiempo de su postulación, se encuentren sometidos a proceso administrativo disciplinario Policial o Penal en la vía ordinaria; 6) El peticionante de tutela, a la fecha de formular su pretensión no cumple lo dispuesto por el art. 28 inc. a) del Reglamento de Personal con relación a la antigüedad en el grado, para ascenso al nivel inmediato superior, tampoco con la previsión contenida en el art. 44 del "Reglamento Específico de Evaluación para Ascenso al Grado de General y Calificación de Jefes y Oficiales de la Policía Boliviana” respecto a la antigüedad en su grado y menos aún con la previsión contenida en el art. 5.I del Reglamento de Convocatoria de Exámenes de Ascenso, Cursos de Pre y Post Grado de la Policía Boliviana, que establece "Requisito de fondo* Capitán a Mayor permanencia en el grado de 6 años de 13 a 18 años de servicio, inc. a) tener el grado y la antigüedad computable al 31 de diciembre de la gestión correspondiente, para el ascenso al grado inmediato superior, por lo que corresponde, no convocar a Dennis Ariel Cabrera Mamani a rendir exámenes de ascenso al grado inmediato superior gestión 2020, por cuanto no cumple con el requisito de fondo señalado en los arts. 28 inc. a), 32 y 38 del Reglamento de Personal y art. 5.II del Reglamento de Convocatoria a exámenes de Ascenso, Cursos Pre y Post Grado dela Policía Boliviana.

Ahora bien, conforme a la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que el debido proceso contiene como uno de sus componentes el derecho a la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, debiendo entenderse a las razones de la determinación contenida en una resolución, exigencia a ser cumplida por las autoridades judiciales y administrativas a tiempo de emitir sus fallos, citando los motivos de hecho y derecho, base de sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba, en la que los motivos sean expuestos de forma concisa y clara, no siendo exigible una exposición amplia de consideraciones y citas legales ni tampoco ser una mera relación de los documentos o mención de los requerimientos de las partes, sino una estructura de forma y de fondo que permita la comprensión de los fundamentos de la decisión asumida.

Bajo ese contexto, es evidente que el accionante solicitó la emisión de la Resolución Administrativa de reconocimiento de dos años de antigüedad en su grado de Teniente, haciendo conocer que si bien no presentaba su título en provisión nacional, era como emergencia de la pandemia por COVID-19 que le impidió concluir con su trámite de obtención del mencionado título; por lo que, a fin de poder ser convocado a exámenes de ascenso para la gestión 2020, de manera condicional, solicitó al Comando General instruya para que el Departamento Nacional de Escalafón Único inserte su nombre en las listas de los convocados a exámenes de ascenso en la gestión referida; sin embargo, de la lectura del memorial de apelación se tiene que dicho nombre no fue considerado en la convocatoria efectuada, en razón a que no cumplió con la presentación del título en provisión nacional, lo que le motivó a presentar el recurso de apelación que mereció la RA de 29 de junio de 2020, que resolvió no convocarlo a dicho examen por no cumplir con el requisito de fondo como es la presentación del título en provisión nacional.

De la revisión de dicha Resolución, se advierte que no se hizo mayor análisis ni consideración a la situación por la que atravesaba y atraviesa Bolivia, por la pandemia por COVID-19, que paralizó en gran medida todos los trámites no solo administrativos; sino los que, en la vida cotidiana se van realizando, ello implica que aun teniendo la voluntad de cumplir con plazos, requisitos y otros que la situación en ese momento particular impedía poderlos efectivizar, en razón a las medidas de contención de propagación del virus asumidas por el Gobierno Central del Estado, hecho que sin duda alguna también alcanzó al impetrante de tutela, quien se vio impedido de realizar cualquier trámite para la obtención de su título en provisión nacional, debido a circunstancias ajenas a su voluntad que le limitaron toda posibilidad de agilizar el título referido, exigido como requisito para acceder al beneficio de acumulación de dos años de antigüedad en el grado que ostenta; en ese entendido, se evidencia que los demandados, lejos de considerar aquella situación como un motivo materialmente viable para flexibilizar dicha exigencia, se apegaron a extremos formalistas sustentados en la aplicación de la letra muerta de la ley, coartando la posibilidad al accionante la posibilidad de ser convocado a un examen que pudiera incidir en un ascenso posterior, beneficio éste al que todos los funcionarios policiales pueden acceder en su momento.

En ese entendido, si bien la solicitud de emisión de la Resolución Administrativa, se encontraba sujeta al cumplimiento de una condición, como era la presentación de su título en provisión nacional, para lograr, primero se le reconozca la acumulación de dos años, de acuerdo a lo contemplado por los arts. 86 de la LOPN y 32 inc. a) del Reglamento de Personal y segundo, que dicho reconocimiento le dé lugar a ser parte de la convocatoria a exámenes de ascenso para la gestión 2020, normativa concordante con el art. 28 del Reglamento de Personal de la Policía Nacional, que dispone que son requisitos para ascender al grado inmediato superior; a) Tener la antigüedad reglamentaria en el grado; b) No exceder el límite de edad señalado para cada grupo; c) Cumplir con el Reglamento del Plan de Carrera; d) Aprobar las calificaciones de hojas de Concepto; y, e) Cumplir con los requisitos exigidos por el “SEIP” (Aprobación de exámenes de ascenso y aprobación en los institutos policiales), debe tenerse presente que, conforme se tiene de la RA de 29 de junio de 2020, emitida por la Comisión de apelación, dichas exigencias fueron cumplidas por parte del solicitante de tutela, pues no se advierte ninguna observación al respecto, salvo aquella referida a la presentación del título en provisión nacional que le habilitaba para poder solicitar la acumulación de años de antigüedad, reconocidos por una sola vez en su grado a los efectos del ascenso.

Por otra parte, del análisis de la RA de 29 de junio de 2020, se observa que esta tampoco dio una cabal respuesta respecto del precedente constitucional ofrecido por el accionante, en el cual; al igual que, en el presente caso, el entonces impetrante de tutela también se vio impedido de presentar el título profesional en provisión nacional, por cuestiones ajenas a su voluntad; aspecto que, por principio de igualdad, debió ser considerado al momento de resolver la causa que motiva esta acción de defensa, máxime si, conforme se tiene de la contrastación de ambos casos, ninguno de ellos refleja una condición emergente de un proceso disciplinario o penal.

En virtud de lo señalado, tomando en cuenta que la obligación del accionante concluía a tiempo del cumplimiento efectivo de la condición, como era la exhibición y entrega del título en provisión nacional, y siendo que el interesado había presentado documentación que acreditaba que la UMRPSFXCH había suspendido sus actividades administrativas debido a las medidas de contención del COVID-19 asumidas por el Gobierno Central del Estado, correspondía que de manera excepcional y en observancia al principio de favorabilidad se le dé al peticionante de tutela la posibilidad de ser insertado en la lista de la convocatoria para exámenes de ascenso gestión 2020, otorgándole además un tiempo razonable para que éste pudiera cumplir con la condición a la que voluntariamente se sometió, entendiendo con ello, que teniendo la certeza de que su título en provisión nacional estaba pendiente de ser emitido, tuvo la motivación de comprometerse a su entrega cuando se restablecieran las actividades laborales y de otra índole en el departamento de Chuquisaca, extremo que se hace evidente al momento en el que en audiencia manifestó que habría culminado sus estudios en la carrera de derecho y estaba en curso su titulación en la modalidad de trabajo dirigido; siendo que, las autoridades demandadas, de haber considerado favorablemente esta situación, pudiesen en todo caso, de no cumplirse el compromiso asumido por el accionante, aun habiendo aprobado el examen de ascenso, no hacer efectivo el beneficio de acumulación de años ni el ascenso de grado, quedando su situación como funcionario policial en el mismo estado en el que se encontraba antes de la convocatoria a dicho examen; es decir, con el grado de Teniente y sin ningún beneficio de antigüedad de los dos años; omisiones que no solamente lesionaron el debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia; sino que, haciendo evidente la abstracción del principio de favorabilidad, vulneraron también el principio de igualdad, al no haber aplicado en la tramitación de su causa el precedente jurisprudencial contenido en la SCP 0124/2014 que resolvió un caso similar, en el cual, el impetrante de tutela no pudo, por razones ajenas a su voluntad, presentar el título en provisión nacional para acceder al beneficio de acumulación de dos años de antigüedad; extremos estos que, en definitiva, afectaron directamente su derecho al trabajo y a una justa remuneración, debido a que el ascenso de grado pretendido, implicaría para el accionante un avance en sus condiciones institucionales y profesionales, y acarrearía sin duda una mejora en sus ingresos económicos, siendo además que, también se atentó contra su derecho a la educación al impedírsele acceder a un nivel superior de educación en el servicio policía, lo que sin duda atenta contra la dignidad humana y el libre desarrollo de la personalidad del solicitante de tutela; haciendo en consecuencia viable la concesión de la tutela impetrada.

No obstante todo lo antes expuesto, es preciso manifestar que si bien la concesión de tutela, determinada mediante el presente fallo constitucional, tiene por objetivo el resarcimiento de las lesiones ocasionadas por los ahora demandados respecto a los derechos reclamados por el solicitante de tutela, y conllevaría dejar sin efecto la RA de 29 de junio de 2020, emitida por la Comisión de Apelación para Convocatoria a Exámenes de Ascenso de la Policía Boliviana, Gestión 2020; y los Memorándums TRD 0013/2020 y ESC/TRGG.JJ.OO 480/2020, emitido por la Dirección Nal. Pers. Esc. Único, conforme se tiene establecido en la Conclusión II.6 del presente fallo constitucional, el impetrante de tutela, mediante memorial presentado el 8 de febrero de 2021, puso a conocimiento de este Tribunal Constitucional Plurinacional, la solicitud formulada por escrito el 18 de octubre de 2020 ante el Director Nacional de Personal de la Policía Boliviana, de reconocimiento de dos años de antigüedad para efectos de ascenso en la gestión 2020, adjuntando copia legalizada del título en provisión nacional de abogado, expedido el 9 de octubre de igual año; por cuyo efecto, el Comando General de la Policía Boliviana – Dirección Nacional de Personal, emitió la RA 0865/20 de 1 de diciembre, defiriendo lo impetrado, resolvió disponer la acumulación de dos años de antigüedad por única vez en su grado actual para efectos de ascenso a favor de Dennis Ariel Cabrera Mamani, conforme al art. 86 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana, concordante con el art. 32 del Reglamento de Personal de la Policía Boliviana; cumpliendo a cabalidad con todos los requisitos exigidos por la propia normativa interna de la referida institución; que en su momento fue extrañada; evidenciándose en observancia al principio de verdad material, que la pretensión formulada a través de la presente acción de amparo constitucional, ya fue satisfecha con la emisión de la RA 0865/20 que le reconoció al accionante los años de antigüedad requeridos.

Consecuentemente, si bien habrá de concederse la tutela, por principio de economía procesal y a la luz del principio de verdad material, siendo que si bien al momento de la formulación de la primera solicitud de reconocimiento de dos años de antigüedad ante la institución policial, el accionante no cumplió debidamente los requisitos exigidos, dando lugar a la denegatoria de su pretensión, que acarreó la interposición de la presente acción tutelar, se evidencia que, con posterioridad a la celebración de audiencia constitucional y resolución de la misma por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, el accionante, finalmente obtuvo el título en provisión nacional y formuló nuevamente su pretensión ante las instancias correspondientes, que fue favorablemente atendida; por lo que, a la fecha, al haber desaparecido el problema jurídico inicialmente planteado, corresponde modular los efectos del presente fallo constitucional, disponiendo que, todos los actuados posteriores a la emisión de la RA de 29 de junio de 2020, que motivó la interposición de la acción de amparo constitucional que se revisa, se mantienen vigentes.