Sentencia C-214/24

§25.   De manera preliminar, le corresponde a la Sala abordar dos asuntos. El primero, relacionado con la aptitud de la demanda. El segundo, referente a la necesidad de integrar la unidad normativa.

2.1. La demanda satisface los requisitos de aptitud frente al cargo admitido

§26.   La Corte Constitucional ha enfatizado que la acción pública de inconstitucionalidad es expresión del derecho de participación en una democracia, y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuración normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la República. El ejercicio de dicho mecanismo, sin embargo, no está desprovisto de exigencias que, si bien no pueden constituirse en barreras para el acceso a la administración de justicia, están orientadas a dar cuenta (i) de la presunción de corrección de las leyes, con mayor precisión e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la República, que deriva del carácter epistemológico del proceso democrático, y de la pretensión de estabilidad del ordenamiento jurídico en beneficio de la seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del juez constitucional, que, por un lado, no debe asumir por sí mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participación y el debate ciudadano.

§27.   Bajo tal premisa, y partiendo del contenido del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma, el promotor del respectivo escrito de acusación debe (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) indicar las disposiciones superiores que estima infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo que se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad. El promotor de la acción, por supuesto, también debe explicar la razón por la cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto (arts. 241, C.P. y 2, Decreto 2067 de 1991).

§28.   En relación con el tercero de los anteriores requisitos, la exigencia se traduce en que la acusación presentada se apoye en razones (i) claras, esto es, cuando la acusación formulada es comprensible y de fácil entendimiento; (ii) ciertas, cuando la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda; (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Constitución; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes, en la medida en que la acusación contenga todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.

§29.   En esta ocasión, uno de los intervinientes, el Departamento Administrativo de la Función Pública, cuestionó la aptitud de la demanda. De forma general, señaló que el texto presentado por el ciudadano “obedece a una interpretación subjetiva e irrelevante en cuanto al decreto ley demandado” y que “no cumple con los requisitos mínimos”.

§30.   Contrario a lo expuesto por el interviniente, la Sala Plena considera que la demanda es apta, en el cargo admitido, en la medida que identifica la disposición acusada y la norma superior que estima infringida. Además, expone de manera razonable los motivos por los cuales trasgrediría la Constitución.

§31.   En efecto, el actor delimitó la acusación a la expresión “delegados” contenida en el artículo 132 del Decreto Ley 262 de 2000, y desistió del cargo por violación del derecho a la igualdad, de modo que el razonamiento se concentró en la infracción del artículo 280 superior. Esta estructura argumentativa sigue un hilo conductor plenamente definido que satisface el presupuesto de claridad.

§32.   El cargo también cumple el criterio de certeza puesto que del texto de la disposición acusada se deriva que los procuradores judiciales II entran en la categoría de “los demás empleados” y, por lo tanto, solo tendrían derecho hasta por tres días de permiso remunerado. No se trata entonces de una lectura subjetiva de la norma. Además, dado que el artículo acusado no incluye una referencia expresa a los procuradores judiciales, el actor dirigió razonablemente su reproche hacia la expresión “delegados”. Como se explicará más adelante, el análisis constitucional requiere integrar todo el inciso segundo de la norma acusada, pero, en una etapa inicial y atendiendo el principio pro actione, era válido que el actor escogiera la expresión “delegados”, debido a que tanto los procuradores delegados como los judiciales son agentes del Ministerio Público que intervienen de manera permanente ante las autoridades judiciales.

§33.   Por otra parte, el cargo es específico en la medida que plantea un reproche concreto contra la disposición acusada. El actor no propone un debate general sobre el principio de igualdad, cargo que de hecho fue desistido. Se concentra, más bien, en exigir el respeto por el mandato de equiparación previsto en el artículo 280 de la Constitución para un grupo de servidores específicos, los procuradores judiciales II. Y para ello, explica que, aunque los procuradores judiciales II intervienen ante los tribunales superiores, estos no reciben los mismos días de permiso remunerado a los que tienen derecho los magistrados de esa instancia.

§34.   En estos términos, el cargo es pertinente debido a que se soporta directa y principalmente en un mandato de rango constitucional contenido en el artículo 280 superior. Visto así, en su conjunto, el actor logra presentar un cargo suficiente para motivar una duda sobre la constitucionalidad de la disposición.

2.2. Integración de la unidad normativa

§35.   Con fundamento en el inciso 3º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha considerado que excepcionalmente puede hacer uso de la facultad de acudir a la integración normativa, con el objeto de “ejercer debidamente el control constitucional y dar una solución integral a los problemas planteados por el demandante o los intervinientes”. Sin embargo, el ejercicio de esta facultad tiene un carácter excepcional, por cuanto –salvo en los eventos de control automático– la competencia de la Corte sólo se activa cuando los ciudadanos formulan sus demandas de constitucionalidad.

§36.   La jurisprudencia ha diferenciado dos eventos en los cuales procede extender el objeto del control de constitucionalidad. El primero tiene lugar cuando la demanda se dirige contra una proposición jurídica incompleta, es decir, contra (i) palabras o expresiones de la norma que, tomadas de manera aislada no disponen de contenido normativo o contenido regulador, es decir, no producen por sí mismas efecto jurídico alguno o (ii) porque, de declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus partes, perdería sentido o contenido normativo. En este evento, la extensión del objeto de control tiene por objeto integrar la proposición jurídica completa para permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, pues sólo es posible contrastar con la Constitución aquellos fragmentos del lenguaje del legislador que expresen un contenido normativo completo.

§37.   El segundo evento se presenta cuando la demanda se dirige contra una proposición jurídica completa, pero esta forma unidad normativa con otras que no fueron demandadas. Esto ocurre cuando la norma demandada sí dispone de contenido normativo autónomo, pero (i) se encuentra reproducida en otra norma o (ii) tiene una relación directa y estrecha con otra de cuya constitucionalidad se tienen dudas. En estos casos, con la integración de la unidad normativa se busca que el fallo de inexequibilidad no sea carente de efectos, es decir, inocuo para garantizar la supremacía constitucional.

§38.   En esta ocasión, la Sala Plena considera que se configura el primer supuesto que habilita la integración de la unidad normativa. En efecto, la expresión “delegados” contenida en el artículo 132 del Decreto Ley 262 de 2000 no ofrece, por sí sola y de manera aislada, una disposición de contenido claro y completo. Para poder desarrollar el análisis de constitucionalidad, se hace imprescindible entonces integrar la totalidad del inciso segundo artículo 132 del Decreto Ley 262 de 2000, pues solo así es posible identificar un contenido completo que determine los distintos sujetos que quedan comprendidos por la norma y el número máximo de días de permiso remunerado que pueden solicitar.