Sentencia T-299/25

33.             Legitimación en la causa por activa. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser ejercida directa o indirectamente por cualquier persona que estime una afectación o amenaza de sus derechos fundamentales. Dentro del ejercicio indirecto, el Defensor del Pueblo y los personeros municipales pueden interponerla a favor de terceros (artículo 282 de la Constitución), siempre que la persona afectada lo solicite (sin necesidad de que ocurra un acto de apoderamiento[33]) o se encuentre en situación de desamparo o indefensión. La Corte Constitucional ha precisado que esta facultad debe ejercerse dentro de los límites legales, por lo que se requiere que se demuestre plenamente el supuesto fáctico que legitime la actuación del Defensor[34].

34.             En el caso concreto, la Defensoría del Pueblo Regional Magdalena demostró de manera suficiente que: (i) el 22 de octubre de 2021, el representante del Consejo Comunitario presentó ante dicha entidad una solicitud para inscribir a la comunidad en el RUV; y (ii) la comunidad accionante se encuentra en una situación de indefensión debido a las condiciones de orden público en la zona, las consecuencias del conflicto armado que han afectado al consejo comunitario y, como se evidenció en los antecedentes, la persistencia de limitaciones tecnológicas entre sus integrantes, así como la incapacidad del representante para leer y escribir.

35.             Legitimación en la causa por pasiva. Conforme al artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela debe dirigirse contra la autoridad pública con capacidad legal para responder como demandado. El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 establece que procede frente a acciones u omisiones de autoridades públicas y, excepcionalmente, en contra de particulares cuando se acrediten los supuestos del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, cuando en cualquiera de los dos casos vulneren o amenacen derechos fundamentales, ya sea por ser responsables de la afectación o por tener el deber legal de resolver las pretensiones planteadas[35].

36.             La UARIV, entidad en contra de la cual se presentó la acción de tutela, fue creada por la Ley 1448 de 2011[36], y su estructura fijada en el Decreto 4802 de 2011. Se trata de una “Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, (…) perteneciente al Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación.”[37]

37.             El artículo 168 de la Ley 1448 de 2011 dispone que a esta entidad se le atribuye la coordinación del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, que tiene como finalidad asegurar la implementación de la política pública en esta materia. Por su parte, el numeral segundo de dicha norma le asigna la función de garantizar la operación de la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas, mientras que el numeral tercero le encarga administrar el RUV y la protección de la integridad de la información.

38.             Con esto, se puede observar que la entidad cuenta con capacidad para ser parte en el presente proceso. Primero, es la entidad a la que se le acusa haber vulnerado los derechos fundamentales del consejo comunitario al negarle su inclusión en el RUV y, segundo, las funciones descritas en el fundamento jurídico anterior demuestran su aptitud legal para ser la llamada a responder por la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados.

39.             Por lo anterior, la Sala advierte que la UARIV está legitimada por pasiva, dado que es la entidad responsable de administrar el RUV y decidir sobre la inclusión de víctimas individuales o colectivas.

40.             Inmediatez. El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela es un mecanismo destinado a la protección inmediata de los derechos fundamentales. Las normas no prevén actualmente un término específico, y la jurisprudencia constitucional ha señalado que debe presentarse dentro de un término razonable desde que ocurrió la afectación del derecho o se generó la amenaza[38].

41.             En el presente caso, la Sala considera cumplido este requisito, dado que el acto administrativo señalado por la parte demandante como carente de motivación adecuada corresponde a la Resolución No. 20239027 del 13 de diciembre de 2023. Según lo manifestado por la entidad accionada, dicho acto fue notificado el 20 de febrero de 2024[39], mientras que la acción de tutela fue presentada el 3 de abril de 2024[40]. Esto indica que entre la notificación del acto administrativo y la interposición de la acción transcurrieron 43 días, un término plenamente razonable para garantizar la defensa de los derechos fundamentales que el accionante considera vulnerados.

42.             Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede cuando no existan otros medios judiciales para superar la amenaza o afectación de los derechos fundamentales alegada. No obstante, cuando existan otros medios judiciales, este mecanismo constitucional procederá en dos supuestos: (i) como mecanismo definitivo, cuando no exista otro medio judicial idóneo y eficaz, o (ii) de manera transitoria, para evitar un perjuicio irremediable[41].

43.             En relación con el primer supuesto, la jurisprudencia ha señalado que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario agote de forma diligente los mecanismos judiciales disponibles, siempre que sean idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente vulnerados[42]. La Corte ha precisado que la idoneidad y efectividad de estos medios no pueden asumirse o descartarse en abstracto, sino que deben evaluarse conforme a las circunstancias particulares del caso[43].

44.             En este marco, el juez debe considerar factores como (i) la condición del accionante y si es sujeto de especial protección constitucional, y (ii) su situación de debilidad manifiesta, con el fin de aplicar una valoración flexible del requisito de subsidiariedad. Por ejemplo, en la Sentencia T-404 de 2017, la Corte explicó que el principio de subsidiariedad no puede aplicarse con la misma rigurosidad cuando el solicitante pertenece a un grupo de especial protección. En estos casos, el análisis de procedibilidad se estudia con menos rigidez, dado que las autoridades judiciales deben actuar con especial diligencia y adaptabilidad, y con reconocimiento de que estas personas han enfrentado situaciones que han restringido su acceso a las garantías constitucionales básicas.

45.             Ahora, los actos administrativos de la UARIV, incluidos aquellos que niegan la inclusión en el RUV, pueden ser impugnados mediante recursos administrativos, como el de reposición y el de apelación. Incluso, conforme el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, que contiene el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procedería a solicitud de parte la revocatoria directa. No obstante, lo cierto es que el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela no exige su agotamiento previo[44].

46.             En cuanto a la vía judicial, la cual sí sería en principio exigible respecto de la procedencia de la tutela, es preciso anotar que tales actos pueden ser controvertidos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa a través del control de nulidad o del de nulidad y restablecimiento del derecho, en línea con lo que para acto determina el precitado Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

47.             De ahí que, la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de la UARIV relacionados con el RUV es excepcional. En principio, no puede invocarse para omitir los mecanismos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa[45]. Lo cierto es que, como se indicó, resulta imperativo examinar el contexto particular en el que se ejerce la acción de tutela cuando, en principio, como ocurre en este caso, caben otros medios judiciales.

48.             En esta oportunidad, como se indicó, se trata de un colectivo que afirma haber sido víctima de la violencia. Al respecto, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que las víctimas del conflicto armado interno han estado expuestas a un contexto de violencia que las sitúa en una condición de vulnerabilidad y son sujetos de especial protección constitucional.

49.             En línea con lo anterior, la Sentencia SU-599 de 2019 señaló que “la acción de tutela es el mecanismo idóneo para garantizar el goce efectivo de los derechos de este grupo de personas y, en especial, en los casos en que la protección y garantía de los mismos depende de la inclusión en el RUV, en razón de su condición de sujetos de especial protección constitucional”.

50.             Lo anterior no implica, de manera alguna, que las víctimas de la violencia no estén obligadas a acudir a las instancias legalmente establecidas[46]. En este sentido, el análisis del requisito de subsidiariedad debe efectuarse con un enfoque menos rígido que atienda a dicha condición y a las circunstancias particulares de cada caso[47]. El estudio menos rígido lo que supone es que el análisis del requisito de subsidiariedad debe tener en cuenta que dichos procedimientos “pueden llegar a tornarse ineficaces, ante la urgente e inminente necesidad de salvaguardar sus derechos como sujetos de especial protección constitucional”[48].

51.             Por ello, el juez constitucional debe evaluar si el medio judicial ordinario resulta idóneo y eficaz, con base en las pruebas del caso concreto[49].

52.             En el presente caso, la Sala observa que, una vez examinados estos parámetros, los medios de control de nulidad, y nulidad y restablecimiento del derecho, aunque idóneos en sí mismos, imponen una exigencia desproporcionada para el goce efectivo de los derechos fundamentales del consejo comunitario accionante. Así, para el caso que atañe a la Corte en esta oportunidad, acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no resulta eficaz. Esto, por cuanto la vía judicial carece de la capacidad para garantizar una respuesta oportuna y efectiva a la presunta transgresión de los derechos en las circunstancias específicas relatadas en este caso.

53.             El Consejo Comunitario ha denunciado múltiples hechos victimizantes y delitos[50], y ha alegado su condición de sujeto de protección colectiva, conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 008340 del 2 de noviembre de 2023 expedida por la UNP[51]. Además, tanto la comunidad como la Defensoría del Pueblo han señalado que el territorio presenta serias dificultades de desplazamiento y una delicada situación de orden público[52]. Este escenario de vulnerabilidad descrito, en los términos de la jurisprudencia constitucional, se traduce necesariamente en barreras de acceso a la administración de justicia. Las cuales se agravaban por cuanto se ha advertido una presunta respuesta negativa o una eventual omisión por parte de las autoridades llamadas a adoptar medidas para superar estas problemáticas.

54.             Ahora, aun cuando la Defensoría Regional del Pueblo, en representación de la comunidad, inició la solicitud de revocatoria directa del acto administrativo que negó la inclusión en el RUV, lo cierto es que tales medios no constituyen un supuesto que deba agotarse de cara a la procedencia de la acción de tutela[53]. En cualquier caso, este hecho puede ser tomado como un acto de diligencia por parte de la Defensoría en la iniciativa que ha tenido para apoyar a la comunidad para el efectivo restablecimiento de sus derechos fundamentales. No obstante, el escenario de presunta afectación de las garantías constitucionales de la comunidad, al momento de la interposición de la acción de tutela, no se había resuelto.

55.             Dicho escenario permite concluir que exigir a los miembros de la comunidad que hubiesen formulado esta controversia a través de los medios previstos en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para controvertir este acto administrativo era excesivo. La comunidad en sí misma se encuentra en una situación de vulnerabilidad que les genera barreras de acceso a la administración de justicia, y que hasta el momento han requerido de la colaboración de otras autoridades como la Defensoría del Pueblo para agenciar la garantía de sus derechos sin que, para el momento en que se promovió la tutela, se hubiese resuelto la problemática. De hecho, la Sala advierte que, a pesar de haberse proferido un nuevo acto administrativo, el desconocimiento de los trámites procedimentales llevó al consejo comunitario y a sus autoridades a ignorar su contenido, como se analizará en el próximo capítulo.

56.             En síntesis, la Sala encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela en el caso concreto y, con ello, se hace procedente la acción de tutela para analizar el fondo de la controversia planteada.