Sentencia C-632/11

2.1. El actor comienza por señalar que las disposiciones demandadas, contenidas en la Ley 1333 de 2009, no son claras, pues dan lugar a varias interpretaciones que, de cualquier modo, resultan contrarias a la Constitución Política y a tratados internacionales de derechos humanos, en la medida en que desconocen garantías básicas del debido proceso de sus destinatarios, en particular, los principios de non bis in ídem, de legalidad de la sanción, de reserva de ley y de separación de funciones públicas.

2.1.1. Para el demandante, un primer acercamiento hermenéutico lleva a la conclusión de que las medidas compensatorias no tienen carácter sancionatorio, sino simplemente reparatorio, toda vez que el legislador no las definió expresamente como sanciones administrativas, ni las incluyó o reguló en el capítulo correspondiente a las sanciones y medidas preventivas. A ello, se suma el hecho de que, conforme al parágrafo 1° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, al finalizar el procedimiento sancionatorio ambiental, además de las sanciones, pueden imponerse otras medidas administrativas, lo cual permite indicar que no se trata del mismo instrumento.

2.1.1.1. El primer problema consiste en que al autorizarse dentro del proceso sancionatorio la reparación de los perjuicios causados al medio ambiente, y, al mismo tiempo, permitir el ejercicio de la acción civil para reparar esos mismos daños, se vulnera el principio de non bis in ídem, previsto en el artículo 29 Superior, debido a que un solo hecho constitutivo de infracción al ambiente genera dos procesos distintos con igual pretensión, y la consecuencia de ello es una doble indemnización de perjuicios: la ordenada por la autoridad administrativa ambiental y la ordenada por la autoridad judicial correspondiente. Lo anterior, a su vez, produciría un enriquecimiento sin justa causa de la administración, en tanto que obtendría una doble reparación del daño y un provecho económico injustificado por una misma conducta dañina, lo cual se traduce en violación del principio de interdicción de la arbitrariedad, consagrado en el Preámbulo de la Constitución y en los artículos 1° y 2° del mismo ordenamiento.

2.1.1.2. Por otro lado, el segundo problema se deriva del hecho de que la norma le atribuye funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas ambientales, sin que se cumplan los presupuestos previstos en la Constitución Política para dicho efecto. A juicio del actor, definir si existe el deber jurídico de reparar los perjuicios ocasionados por el daño al medio ambiente, así como el monto de la indemnización a cargo del particular responsable, es una función jurisdiccional que ha sido asignada de manera exclusiva a los jueces de la República. Sin embargo advierte, con apoyo en la jurisprudencia constitucional, que la libertad de configuración legislativa del Congreso de la República para otorgar funciones jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas, se encuentra limitada a que las competencias atribuidas estén claramente definidas y determinadas en la ley, y a que dichas autoridades gocen de la independencia e imparcialidad de un juez. En el caso de las autoridades administrativas ambientales, en criterio del libelista, no existe esa independencia e imparcialidad que se exige para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, ya que su estructura orgánica y funcional es absolutamente jerarquizada y, en materia sancionatoria ambiental, no existe separación de las funciones de investigación y de sanción. Además, estima que la norma no es clara en señalar cuál de todas las autoridades ambientales ejercerá las funciones jurisdiccionales.

A manera de ejemplo, sostiene que existen varias disposiciones en el ordenamiento jurídico que consagran expresamente la potestad sancionatoria ambiental en cabeza de determinadas autoridades administrativas, sin separar el ejercicio de funciones preventivas, de investigación y de sanción, como sucede en el caso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, los Establecimientos Públicos Ambientales y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques.

2.1.2. A juicio del demandante, una segunda interpretación de las normas demandadas podría ser aquella según la cual, las medidas compensatorias, aunque accesorias, son de tipo sancionador, toda vez que el artículo 4° de la Ley 1333 de 2009 le atribuye expresamente una función compensatoria a las sanciones administrativas.

El anterior argumento podría reforzarse con la idea de que, adicionalmente, (i) estas medidas se aplican en el marco del proceso sancionatorio ambiental; (ii) únicamente pueden imponerse en el acto administrativo que pone fin a la actuación administrativa y (iii) solo surgen si se logra demostrar la existencia de la infracción o el daño ocasionado al medio ambiente o a los recursos naturales.

2.1.2.1. Sin embargo, para el actor esta opción interpretativa no resuelve los problemas de constitucionalidad que presentan las disposiciones acusadas, pues a través de ellas se desconocen por entero los principios de legalidad y de tipicidad que gobiernan el derecho administrativo sancionador, en la medida en que el legislador omitió establecer los tipos de medidas compensatorias y no definió los criterios claros, objetivos y suficientes para determinarlas.

En efecto, tras un breve recuento jurisprudencial acerca de la aplicación del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador, sostiene que dicho principio constituye una garantía irrenunciable de los administrados, que si bien es cierto debe entenderse en un sentido más amplio o flexible que en el campo del derecho penal, dadas las garantías que allí se involucran, también lo es que exige la precisión de criterios o elementos que definan, tanto la infracción como la sanción administrativa, de tal forma que se evite la ambigüedad del texto, su indeterminación o la apreciación discrecional del operador jurídico.

No obstante, refiriéndose concretamente al contenido del artículo 31 de la Ley 1333 de 2009, advierte que el legislador no definió cuáles eran las medidas compensatorias, ni remitió a ninguna norma para regular el vacío, además, no complementó el concepto con otras disposiciones de la misma ley y tampoco indicó criterio alguno para determinarlas. Dicha generalidad, a su juicio, revela un alto grado de inseguridad jurídica y vulnera el principio de legalidad, pues dentro de las posibilidades de compensar y reparar el daño ambiental caben múltiples opciones que van, desde el pago de sumas de dinero hasta la construcción de grandes obras para mitigar el impacto ambiental, cuya imposición queda al arbitrio del funcionario competente.