Sentencia C-632/11

8.1. Los artículos 31 y 40 de la ley 1333 de 2009, en lo acusado, regulan aspectos relacionados con las medidas compensatorias y con los tipos de responsabilidad que pudieran derivarse del daño ambiental. Concretamente, en ellos se advierte, por una parte, que la imposición de una sanción no exime al infractor de cumplir las medidas compensatorias adoptadas para restaurar el daño o el impacto causado al medio ambiente con la infracción, y por la otra, que la imposición de la sanción procede sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.

8.2. El demandante cuestiona de manera general lo referente a las medidas compensatorias, sobre la base de sostener que, si las mismas se consideran como sanciones propiamente dichas, con ellas se desconocen los principios de legalidad y de tipicidad que gobiernan el derecho administrativo sancionador, en la medida en que ni las normas acusadas, ni ninguna otra disposición de orden legal, establecen los tipos de medidas compensatorias, ni definen criterios claros, objetivos y suficientes para determinarlas. Sostiene igualmente que sí, por el contrario, las medidas compensatorias se consideran simples medidas administrativas, vulneran el principio del non bis in ídem, pues al tiempo que se permite la compensación de los perjuicios causados al medio ambiente dentro del proceso administrativo sancionatorio, también se autoriza el ejercicio de la acción civil para reparar esos mismos daños, con lo cual un solo hecho constitutivo de infracción ambiental genera una doble reparación.

8.3. Al respecto, cabe anotar, inicialmente, que el régimen sancionatorio ambiental contenido en la Ley 1333 de 2009, hace referencia a tres tipos de medidas: las preventivas, las sancionatorias y las compensatorias. Tratándose de las medidas preventivas y compensatorias, se les ha querido atribuir a ellas, como se pretende ahora, la naturaleza de verdaderas medidas sancionatorias, y, por esa vía, imputarles el presunto desconocimiento de algunas de las garantías que conforman el debido proceso.  

8.4. Pues bien, recientemente, esta Corporación precisó que la naturaleza jurídica de las medidas adoptadas en materia ambiental, lo determina la finalidad perseguida con las mismas, esto es, los objetivos y propósitos que con ellas se pretendan satisfacer, y no su gravedad o nivel de intensidad, ni tampoco las consecuencias que de ellas se pudieran derivar.

8.5. En la Sentencia C-703 de 2010, la Corte tuvo oportunidad de referirse al punto, a propósito de una demanda formulada por quien en esta causa también funge como actor, promovida contra distintas disposiciones de la citada Ley 1333 de 2009. En dicha ocasión, el demandante le atribuía a las medidas preventivas un contenido sancionatorio, y tras de ello, las acusaba también de desconocer el principio del non bis in ídem.

En el mencionado fallo, la Corte manifestó que las medidas preventivas encuentran fundamento en los principios de “prevención” y de “precaución”, propios del derecho internacional y recogidos por nuestra legislación interna, en virtud de los cuales se pretende que las autoridades ambientales adopten medidas anticipadas para conjurar un hecho o situación que afecte el medio ambiente o genere un riesgo grave que se debe prevenir. Conforme con ello, la Corte definió las medidas preventivas como aquellas que “responden a un hecho, situación o riesgo que, según el caso y de acuerdo con la valoración de la autoridad competente, afecte o amenace afectar el medio ambiente y que, como su nombre lo indica, su propósito consiste en concretar una primera y urgente respuesta ante la situación o el hecho de que se trate, para precaver la eventual ocurrencia de un daño irreversible o de muy difícil o costoso tratamiento que podría generarse si no se interviene oportunamente o para hacer cesar la actividad o situación causante de la afectación previamente valorada por la autoridad ambiental que adopta la medida”.  

A partir de los anteriores presupuestos, la Corte concluyó que las medidas preventivas, en razón a la finalidad que persiguen, no son sanciones.  Explicó sobre el particular, que aun cuando la medida preventiva pueda producir consecuencias gravosas y restrictivas, se aplica en un contexto distinto a aquél que da lugar a la imposición de una sanción y, por tanto, no tiene esa condición. Concretamente, señaló la Corte en el citado fallo que: “[n]o es, entonces, la gravedad de la intervención administrativa o de sus consecuencias lo que define la índole preventiva o el carácter de sanción reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que, en un caso, es responder eficazmente y de manera inicial a una situación respecto de la cual se crea, con un criterio fundado, que afecta o pone en riesgo el medio ambiente y en el otro consiste en reaccionar ante la infracción ambiental comprobada después de haberse surtido el procedimiento administrativo legalmente previsto. La valoración general acerca de la manera de actuar en una u otra circunstancia le corresponde al legislador en ejercicio de su facultad de configuración, y únicamente queda por señalar que no le asiste razón al actor cuando sostiene que las medidas preventivas son, en realidad, sanciones.”

8.6. Tratándose de las medidas compensatorias, ya se ha mencionado que a ellas se refieren los artículos 31 y 40 (parágrafo) de la Ley 1333 de 2009, cuando señalan que el infractor que ha sido objeto de una sanción por daño ambiental, debe también cumplir con “las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción”. Aun cuando tales mandatos no consagran una definición clara y precisa de las medidas compensatorias, a partir de sus contenidos normativos se puede identificar cuál es su alcance y cuales los propósitos y objetivos que con ellas se persiguen.

8.7. Así, de acuerdo con tales disposiciones, por medidas compensatorias se entiende el conjunto de acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, dirigidas a lograr la recuperación, rehabilitación o restauración de los sistemas ecológicos que han sido degradados, dañados o destruidos como consecuencia de una infracción ambiental, y que le corresponde adelantar al infractor una vez ha quedado establecida su responsabilidad. En ese sentido, las medidas compensatorias están enfocadas directamente a la protección de la naturaleza, en cuanto buscan el retorno de los recursos naturales o el ambiente a la situación previa al impacto ambiental, o en su defecto, a lograr que tales bienes o su entorno sean mejorados o recuperados sustancialmente.