Sentencia C-632/11

5.1. Como ya se mencionó, el artículo 80 de la Constitución Política, en forma expresa, le impone al Estado el deber de “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”. De dicho mandato surge la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, ejercida dentro del propósito de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales.

5.3. En diferentes pronunciamientos[18], la Corte ha explicado que, en el Estado contemporáneo, los deberes y obligaciones de los particulares y las funciones de los servidores públicos, se han incrementado  notablemente y, con ello, también el repertorio de infracciones en que se ven comprometidos unos y otros. Tal hecho ha conducido a que la represión de los ilícitos, que correspondía de manera exclusiva a la Rama Judicial, a través de la justicia penal, tenga ahora que ser compartida con autoridades administrativas de diverso orden, en virtud del principio de colaboración armónica, ante la imposibilidad de los primeros para asumir el conocimiento y juzgamiento de todo tipo de infracciones.

5.4. De este modo, en la actualidad, “la potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos”[19].

5.5. Se trata, en esencia, de un poder de sanción, que no es discrecional sino reglado, radicado en cabeza de las autoridades administrativas y ejercido directamente por éstas, cuando se constata el incumplimiento de los distintos mandatos que la ley impone a los administrados y a las mismas autoridades públicas. Dicho poder, dentro del campo en el que se desarrolla, conlleva, además, que la intervención de la autoridad judicial solo sea eventual y con posterioridad a la actuación de la administración, cuando los afectados hagan uso de las acciones contenciosas previstas en el ordenamiento jurídico. 

5.6. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el fundamento de la potestad sancionadora de la administración, “se suele situar en la función de policía que pretende asegurar el orden público y en el poder de policía que, con la finalidad de garantizar el orden público, permite regular el ejercicio de las libertades individuales e imponer sanciones orientadas al cumplimiento de las medidas de policía”[20]. Si los órganos de la administración tienen la facultad jurídica para fijar obligaciones o para regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato debe necesariamente conllevar, correlativamente, la asignación de atribuciones sancionatorias en cabeza de la autoridad que impuso la obligación o de otra del mismo género, con el propósito de garantizar su cumplimiento y, por esa vía, asegurar la vigencia del orden jurídico mediante la imposición de los castigos correspondientes.

5.7. En plena armonía con lo dicho, también ha precisado la jurisprudencia que, en todo caso, la potestad sancionatoria de la administración encuentra un claro fundamento constitucional en distintas disposiciones de la Carta, “que van desde el señalamiento de los fines del Estado, contemplados en el artículo 2º, hasta el establecimiento, en el artículo 209, de los principios que guían la función administrativa y, señaladamente, el de eficacia, pasando por el artículo 29 superior que, al estatuir la aplicación del debido proceso ‘a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’, reconoce, de modo implícito, que la administración está facultada para imponer sanciones”[21].

5.8. En relación con sus manifestaciones, también ha dicho este Tribunal que la potestad administrativa sancionadora suele asumir dos modalidades específicas. Una es la potestad disciplinaria, que se ejerce frente a los propios servidores públicos que desconocen los deberes y prohibiciones impuestos por el ordenamiento; y la otra es la potestad correccional, que opera para reprimir las infracciones en que incurren los particulares por desconocer las obligaciones o restricciones impuestas por las leyes, ya sea en el campo de los servicios públicos o en las otras actividades de la administración -higiene, tránsito, financiera, fiscal, ambiental, etc-. A este respecto, ha aclarado la Corte que la “naturaleza jurídica de dicha potestad es indudablemente administrativa, y naturalmente difiere de la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de un ilícito penal”.

5.9. A propósito de esto último, la jurisprudencia[22] ha destacado que, no obstante pertenecer ambas al campo del derecho sancionador general, entre la potestad sancionadora administrativa y la potestad punitiva penal, existen claras y marcadas diferencias, surgidas de la finalidad que una y otra persiguen, de los bienes jurídicos que son objeto de protección, del tipo de sanciones que adoptan y del grado de afectación de los derechos que resultan comprometidos con la imposición de las respectivas sanciones. En la Sentencia C-703 de 2010, la Corte, retomando lo dicho en pronunciamientos anteriores, explicó las citadas diferencias de la forma que sigue:

“En cuanto la finalidad, se afirma que el derecho penal tiene los objetivos sociales más amplios tales como ‘la protección del orden social colectivo’ y, tratándose de la persona del delincuente, el logro de ‘un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador’, mientras que el derecho administrativo sancionador ‘busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales’ a cargo de la administración.

Los bienes jurídicos de cuya protección se ocupa el derecho penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la importancia de los bienes jurídicos protegidos mediante el derecho administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o facultades asignadas a la administración para permitirle cumplir las finalidades que le son propias y, desde luego, en atención a estas diferencias, las sanciones son distintas, dado que al derecho penal se acude como  ultima ratio, pues comporta las sanciones más graves contempladas en el ordenamiento jurídico, mientras que, tratándose del derecho administrativo sancionador, el mal que inflinge la administración al administrado pretende asegurar el funcionamiento de la administración, el cumplimiento de sus cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los mandatos previstos.

Como consecuencia de lo anterior, la afectación de los derechos correspondientes al destinatario de la sanción es más grave en el derecho penal, ya que la infracción puede dar lugar a la privación de la libertad, sanción que, en cambio, no se deriva de la infracción administrativa, que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privación de un bien o de un derecho o a la imposición de una multa.”

5.10. Cabe destacar que, por expreso mandato del artículo 29 Superior, el debido proceso y los principios que lo informan, son aplicables tanto en el campo del derecho penal, como en la esfera de las actuaciones y decisiones administrativas, en este último caso, con las adaptaciones que corresponde a la naturaleza jurídica propia de tales acciones. Sobre este particular, la Corte ha sostenido que “la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración - correctiva y disciplinaria - está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales”[23].

5.11. Conforme con ello, el propio artículo 29 de la Carta consagra las garantías principales del debido proceso a las cuales debe sujetarse la justicia penal o la administración, cuando se requiera la aplicación de una medida punitiva, destacándose los principios de legalidad, tipicidad, la presunción de inocencia, el principio del juez natural, el de la inviolabilidad de la defensa y, por supuesto, el principio del non bis in ídem, el cual comporta la prohibición de que a nadie se le podrá sancionar dos veces por el mismo hecho.

5.12. No obstante lo dicho, la misma jurisprudencia constitucional ha dejado sentado que, aun cuando los principios propios del derecho penal están llamados a irradiar toda la actividad sancionatoria del Estado, tales principios no se aplican con el rigor propio de esa disciplina al campo del derecho administrativo sancionador, toda vez que, como se mencionó,  entre ellos existen claras y marcadas diferencias, surgidas de la finalidad que persiguen, de los bienes jurídicos objeto de protección, del tipo de sanciones que adoptan y del grado de afectación de los derechos en ellas comprometidos, lo que materialmente impide una asimilación directa y un traslado total de las citadas garantías penales al escenario punitivo de la administración. Sobre este particular, en la Sentencia C-703 de 2010, la Corte precisó:

“Así pues, los principios de derecho penal, ‘como forma paradigmática del control de la potestad punitiva’ no se aplican al derecho administrativo sancionador con el rigor propio de esta disciplina, lo que tiene por resultado una manera diferente de procurar la protección del debido proceso y, en todo caso, desprovista del máximo rigor que alcanza la aplicación estricta del debido proceso en materia penal, ya que los bienes jurídicos afectados por las respectivas sanciones son distintos y no ameritan que el mismo rigor deba ser observado en la totalidad de los casos”.

5.13. En consecuencia, cuando  el  Estado, como desarrollo de su poder de policía impone sanciones a los administrados o a sus propios servidores por desconocer las regulaciones expedidas para mantener el orden social y el adecuado funcionamiento del aparato estatal, debe ser cuidadoso de no afectar los principios básicos que rigen el debido proceso, entre ellos,  los principio de legalidad, tipicidad y contradicción, sin que ello signifique “que sea dable asimilar  el radio de acción de éstos en el campo penal y en el campo administrativo, porque la aplicación irrestricta de éstos, puede desconocer la finalidad misma de la infracción administrativa”[24].  

5.14. Se reitera entonces que, la no aplicación total de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que “mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.[25]”

5.15. En suma, en ejercicio del ius puniendi del Estado, y con el pleno respeto de las garantías del debido proceso, las autoridades administrativas se encuentran plenamente habilitadas para adoptar medidas represivas, contra los administrados y contra los mismos servidores públicos, cuando aquellos adopten conductas que resulten contrarias al orden jurídico preestablecido.

5.16. En relación con esto último, es de interés resaltar que, en materia ambiental, la actividad sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez que, por expreso mandato Superior, corresponde a las autoridades de ese sector, con sujeción a la Constitución y a la ley, formular y diseñar las políticas en ese campo, como también llevar a cabo las labores de control, inspección y vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o afectan el medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y 370) .