Sentencia C-632/11

8.8. La interpretación que hace la Corte acerca de las medidas compensatorias, a partir de las normas de la Ley 1333 de 2009, coincide a su vez con el entendimiento que la doctrina especializada tiene de ellas, en el sentido de sostener que “[l]as medidas compensatorias en asuntos ambientales se han entendido como aquellas tareas que la administración asigna a quien genera un impacto ambiental con el fin de retribuir in natura por el efecto negativo generado”[33].

8.9. Teniendo en cuenta el objetivo que persiguen, las medidas compensatorias se inscriben, entonces, dentro de los mecanismos que el sistema jurídico ambiental ha instituido en defensa de los derechos de la naturaleza. Sobre este particular, es bueno recordar que el daño ambiental da lugar a la afectación de dos tipos de intereses: los personales y los naturales. Conforme con ello, el ordenamiento jurídico, al constituir los medios de defensa y garantía de los derechos, ha previsto la reparación a favor de las personas que puedan resultar afectadas en sus patrimonios y derechos (a través del resarcimiento propio de las acciones civiles                -individuales y colectivas-), y la compensación o restauración para garantizar y asegurar los derechos de la naturaleza, concretamente, en relación con los derechos a mantener y regenerar sus ciclos vitales.

8.10. Como ya se anotó, dentro del propósito universal de propiciar un medio ambiente sano, y bajo el reconocimiento al medio ambiente como un derecho ligado íntimamente con la vida, la salud y la integridad física, los países tienen el compromiso ineludible de dotar a las autoridades competentes de los mecanismos jurídicos necesarios para actuar ante situaciones de peligro, riesgo o daño del medio ambiente. Y aun cuando en el área ambiental se ha precisado que la normatividad debe estar volcada hacia la finalidad preventiva, para los casos en que las acciones preventivas resulten fallidas o insuficientes, deben concebirse también mecanismos jurídicos de responsabilidad que permitan atender los efectos adversos del daño ambiental, no solo respecto de las víctimas sino también de los ecosistemas, en procura de lograr su reestablecimiento a las condiciones existentes ante del daño. En relación con esto último, es bueno considerar que en la actualidad, la naturaleza no se concibe únicamente como el ambiente y entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con derechos propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados. En este sentido, la compensación ecosistémica comporta un tipo de restitución aplicada exclusivamente a la naturaleza.

8.11. Ahora bien, el proceso de restitución o restauración ecológica que se adelanta a través de las llamadas medidas compensatorias, requiere, en cada caso, de una valoración técnica del daño o impacto negativo causado al medio ambiente con la infracción, por cuenta de la autoridad ambiental competente. Tal circunstancia, descarta de plano que el ordenamiento jurídico ambiental pueda hacer una descripción o enumeración taxativa de las medidas compensatorias.

En efecto, el componente tecnológico e incluso científico que identifica el manejo medio ambiental, exige que la medida compensatoria a adoptar, solo pueda determinarse una vez se establezca la clase y magnitud del daño sufrido por el ecosistema en cada situación particular y concreta. De este modo, la naturaleza, alcance y tipo de medida, corresponde definirlo a la entidad técnica ambiental de acuerdo con la evaluación que ésta haga de cada daño, lo cual asegura además, que la misma resulte equilibrada y coherente y permita cumplir el objetivo de restituir in natura el valor del activo natural afectado.

8.12. La circunstancia de que las medidas compensatorias no se encuentren descritas en la ley, no significa, en todo caso, que su imposición quede a la simple discrecionalidad de la autoridad ambiental competente, pues éstas solo se ordenan una vez surtido el respectivo juicio de proporcionalidad. A este respecto, el propio artículo 31 de la Ley 1333 de 2009 es claro en señalar que la sanción y las medidas compensatorias “deberán guardar una estricta proporcionalidad”, lo que permite entender que el alcance de la medida compensatoria es limitado, pues se circunscribe a la proporción del daño ambiental y, en todo caso, no podría ser excesivamente más gravosa que la sanción misma. Además, en cuanto se trata de medidas adoptadas por una autoridad técnica ambiental, éstas pueden ser sometidas a los respectivos controles administrativos y jurisdiccionales, por parte de quienes se consideren injustamente afectados con ellas.   

8.13. No sobra agregar, al respecto, que las medidas compensatorias se inspiran en principios incorporados a convenios internacionales de protección al medio ambiente. Sobre el particular, la Declaración de Estocolmo de 1972, consagra en el Principio 3 que “[d]ebe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse o mejorarse la capacidad de la tierra para producir recursos vitales renovables”. En concordancia con ello, el artículo 174 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea -TCE-, establece, dentro de los principios que gobiernan la política ambiental europea, el principio “quien contamina paga”, también conocido como contaminador-pagador, en virtud del cual, las personas físicas o jurídicas que sean responsables de contaminación o daño ambiental deben asumir los costos de las medidas que sea necesario adoptar para evitarlo, corregirlo o reducirlo[34].   

8.14. A su vez, en lo que toca con nuestra legislación interna, las medidas compensatorias encuentran también un claro fundamento constitucional en el artículo 80 de la Carta, el cual le atribuye al Estado la obligación, no solo de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, sino también, de imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente. El concepto de reparación a que hace referencia la norma en cita tiene por su puesto una doble dimensión, en el sentido que incluye, tanto la reparación personal o humana, como la reparación ecosistémica, es decir, la dirigida a lograr la recuperación in natura del medio ambiente.

8.15. Atendiendo pues a la finalidad que persiguen las medidas compensatorias, encuentra la Corte que, al igual que ocurre con las medidas preventivas, las mismas no tienen el alcance de una sanción por cuanto no se imponen a título de pena. Tal y como ha sido explicado, aquellas no están dirigidas a reprimir la conducta contraria a la ley -que es el propósito de la sanción- sino a lograr la recuperación in natura del medio ambiente que ha resultado afectado a causa de la infracción.

8.16. Se ha entendido por sanción administrativa la medida penal que impone la autoridad competente como consecuencia de una infracción a la normatividad, sea por desconocimiento de disposiciones imperativas o abstención ante deberes positivos. Siendo ello así, es claro que la sanción se constituye en la reacción ante la infracción ambiental[35], buscando exclusivamente castigar la actuación irregular del infractor. El carácter represivo, es entonces el fundamento sobre el que se edifica el concepto de sanción, objetivo que no coincide con el de las medidas compensatorias, las cuales están enfocadas específicamente, como se ha dicho, en la restauración del daño ecológico derivado de la infracción, o lo que es igual, en lograr la reparación del medio ambiente que ha resultado dañado.

8.17. En esa misma dirección, un sector de la doctrina sostiene “que el objeto de sanción administrativa, en esencia, está encaminado a reprimir e imponer las condenas pecuniarias cuando se produce una infracción, pero no obedece a la fijación de obligaciones o medidas compensatorias”[36]. De tal afirmación se puede deducir que las medidas compensatorias y las sanciones persiguen fines y propósitos distintos y, por tanto, que se trata de instituciones jurídicas que no pueden asimilarse. Es claro que, “cuando se impone una medida compensatoria, se entiende que existe un daño derivado de la infracción que no puede ser superado con la simple imposición de la sanción o con el recaudo de la pena pecuniaria”[37].  

8.18. Así las cosas, las medidas compensatorias no constituyen sanción. Coincidiendo con lo expresado por el Ministerio Público, tales medidas no buscan prevenir las infracciones y tampoco buscan reparar lo daños causados a personas determinadas. Se trata de medidas administrativas a través de las cuales se protege el medio ambiente en su componente estrictamente natural, esto es, aplicadas al objeto general de recuperar los recursos naturales renovables. Sobre el punto, debe tenerse presente que no toda carga que las autoridades administrativas imponen a un administrado, a causa o como consecuencia de la comisión de una infracción, tiene la naturaleza de una sanción. Precisamente, en la Sentencia C-401 de 2010, la Corte sostuvo que el régimen sancionatorio ambiental es independiente del que procede en materia de restitución del medio ambiente y de la indemnización a los afectados, buscando precisar con ello que las medidas que se tomen en esos ámbitos específicos, entre las cuales se encuentran las medidas compensatorias, no tienen carácter sancionatorio. En relación con el tema, sostuvo la Corporación en el citado fallo:

“Debe tenerse en cuenta, además, que la misma Constitución defiere, de manera expresa, al legislador, la potestad para definir el contenido de las sanciones en materia ambiental, cuando le atribuye al Estado la responsabilidad de imponer las “sanciones legales” a los responsables del deterioro ambiental (Art. 80 C.P.) y que esas sanciones administrativas no son el único instrumento a través del cual puede obtenerse la protección del ambiente. De hecho, es posible señalar que la consecuencia más gravosa para quien cause daños al ambiente no es, necesariamente,  la sanción, sino que de ordinario lo es la obligación, también prevista de manera expresa en el artículo 80 de la Constitución, de reparar el daño y los perjuicios, lo cual se tramita por vías distintas, que no están sujetas al término previsto en la norma demandada.

En este sentido, cabe observar que el régimen sancionatorio en asuntos ambientales es independiente del que procede en materia de reparación del daño causado o de la indemnización a los afectados, que se rigen por estatutos propios que no se ven afectados por la posibilidad de aplicar o no las sanciones ambientales. De hecho, la propia ley en la que se inserta la disposición demandada es expresa en señalar que la imposición de las sanciones allí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados, y que las mismas se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar”.

8.19. De acuerdo con los criterios antes señalados, a juicio de la Corte, las medidas compensatorias presentan características particulares que permiten identificarlas y distinguirlas de los otros dos tipos de medidas (propiamente sancionatorias y preventivas) que hacen parte del régimen sancionatorio ambiental previsto en la Ley 1333 de 2009. Entre las características que identifican las citadas medidas compensatorias, se pueden destacar las siguientes: (i) están dirigidas, única y exclusivamente, a restaurar in natura el medio ambiente afectado, buscando que éste retorne a la situación en que se encontraba antes del daño ambiental, o a lograr su recuperación sustancial; (ii) las mismas se encuentran a cargo de organismos técnicos de naturaleza administrativa, y solo resultan imponibles si se demuestra la existencia de la infracción ambiental y del daño ocasionado al medio ambiente o a los recursos naturales; (iii) en razón a su carácter estrictamente técnico, no están definidas previamente en la ley y su determinación depende del tipo de daño que se haya causado al medio ambiente; (iv) cualquiera sea la medida compensatoria a adoptar, la misma debe guardar estricta proporcionalidad con el daño ambiental, pudiendo, en todo caso, ser objeto de los respectivos controles administrativo y judicial; finalmente, (v) tales medidas no tienen naturaleza sancionatoria, pues el fin que persiguen es esencialmente reparatorio.

8.20. La circunstancia de que las medidas compensatorias no tengan el alcance de una sanción, sumado al hecho de que las mismas persigan un fin concreto y específico, como es el de proteger el medio ambiente en su componente estrictamente natural, deja sin piso las acusaciones que el actor formula en contra del artículos 31 y del parágrafo 1° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.

8.21. Cabe recordar al respecto, que los cargos sobre la presunta violación de los principios de legalidad y tipicidad, fueron estructurados por el actor tras considerar que las medidas compensatorias constituían verdaderas sanciones. Descartado que éstas tengan naturaleza sancionatoria, no es posible entonces atribuirle a las mismas la violación de los citados principios.

7.22. No obstante, sobre ese mismo particular, debe reiterar la Corte que, contrario a lo que se afirma en la demanda, aun cuando por razones técnicas no es posible que la ley lleve a cabo una descripción de las medidas compensatorias, su imposición por parte de las autoridades ambientales se encuentra sometida al principio de proporcionalidad y, por tanto, no son el resultado de una actuación discrecional. Conforme fue explicado, el mismo artículo 31 de la Ley 1333 de 2009 dispone que la sanción y las medidas compensatorias “deberán guardar una estricta proporcionalidad”, lo que lleva a concluir que el alcance de las medidas compensatorias es limitado, en cuanto debe guardar relación de causalidad con el daño ambiental y estar dirigidas exclusivamente a la recuperación natural del ambiente afectado. En todo caso, dada su naturaleza jurídica, tales medidas se encuentran sometidas, además, a los respectivos controles administrativos y jurisdiccionales, lo cual garantiza que las mismas puedan ser controvertidas y controladas en el evento de existir razones para cuestionar su legitimidad.

8.21.  En punto al cargo por la aparente violación del principio non bis in ídem, el mismo tampoco está llamado a prosperar. Inicialmente, por cuanto ni las medidas compensatorias ni las decisiones tomadas en ejercicio de la acción civil, a causa de haberse producido un daño ambiental, son adoptadas a título de sanción. Desde este punto de vista, no es posible darle aplicación al citado principio, pues, como lo ha dicho ya la Corte[38] y se reiteró en al apartado 5 del presente fallo, éste solo está llamado a operar en el ámbito del derecho sancionador, sobre la base de considerar que por su intermedio se trata de “evitar que las personas sean sometidas por el Estado a permanentes y sucesivas investigaciones y sanciones a partir de un mismo comportamiento [y por cuenta de una misma jurisdicción], colocándolas en estado de absoluta indefensión y de continua ansiedad e inseguridad”[39].

Pero tampoco es posible considerar la violación del principio non bis in ídem desde el punto de vista de su génesis, pues las medidas compensatorias y las acciones civiles, a la luz de la ocurrencia de un daño ambiental, persiguen fines distintos y protegen diferentes bienes jurídicos. En el caso de las medidas compensatorias, éstas son adoptadas por una autoridad administrativa y su objetivo es la recuperación, rehabilitación o restauración de los sistemas ecológicos que han sido degradados, dañados o destruidos como consecuencia de una infracción ambiental. Tratándose de las acciones civiles, sus decisiones son adoptadas por autoridades judiciales dentro del propósito de lograr el resarcimiento del daño ambiental a favor de la persona o personas que hayan podido resultar afectadas.

Ciertamente, como ya fue mencionado, esta Corporación ha considerado que, uno de los casos en que se puede juzgar y sancionar un mismo comportamiento, sin violar el principio non bis in ídem, tiene lugar cuando la conducta imputada ofenda distintos bienes jurídicamente protegidos y cuando los procesos y sanciones atiendan a distintas finalidades. Tales circunstancias se encuentran cumplidas en el presente caso, ya que, mientras las medidas compensatorias o de restitución son impuestas por autoridades administrativas y buscan garantizar los derechos de la naturaleza, las acciones civiles se tramitan ante autoridades judiciales (los jueces civiles) y persiguen la reparación a favor de las personas que han resultado afectadas en sus derechos y bienes a causa del daño ambiental. Sin duda que en uno y otro caso, se busca proteger distintos bienes jurídicos -el interés público y el interés privado-, a través de autoridades que persiguen fines distintos y que pertenecen a distintas ramas del poder público.

8.22. Finalmente, en relación con la posible violación del principio de reserva de ley, que el demandante atribuye al parágrafo 2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, entiende la Corte que el cargo se estructuró también bajo el criterio equivocado, de reconocerle a las medidas compensatorias carácter sancionatorio. Ello es así, pues sólo bajo esa premisa era posible derivar, que al no haberse fijado tales medidas directamente por la ley, le correspondería hacerlo al Gobierno, con base en la competencia asignada en dicha norma, lo cual violaba el citado principio. Ninguno otro puede ser el entendimiento del cargo, si se tiene en cuenta que, tratándose del régimen sancionatorio ambiental, las sanciones aplicables aparecen descritas y enumeradas taxativamente en el mismo artículo 40 de la Ley 1333 de 2009. Por ello, en el contexto del referido régimen, la facultad que se otorga al Gobierno no puede comprender la de establecer directamente  las sanciones ambientales, pues, como se ha dicho, éstas ya están definidas en la misma ley. En realidad, tal atribución se reduce, según lo consagra y lo reconoce la propia disposición acusada, a la de fijar “los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo” con sus “atenuantes y agravantes”, a partir de dos bases objetivas: “la magnitud del año ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor”.

Los contenidos precisos del parágrafo 2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, referidos a la facultad reglamentaria otorgada al Gobierno para fijar los criterios de imposición de las sanciones, no fueron entonces cuestionados por el actor, como se dijo, a la luz de las penas descritas por la norma citada, sino sobre la base de considerar las medidas compensatorias como verdaderas sanciones y de ello deducir, que al no haber sido previstas directamente por la ley, delegar tal facultad al Gobierno implicaba violar el principio de reserva de ley. Así, considerando que las medidas compensatorias no son una sanción, según quedó plenamente establecido en esta sentencia, el cargo por la presunta violación del principio de reserva de ley tampoco está llamado a prosperar, pues, en ese ámbito, no existen sanciones por definir, ni por el Congreso ni, en gracia de discusión, por el propio Ejecutivo.