Sentencia C-632/11

7.2. En ejercicio de tales atribuciones, y dentro del objetivo constitucional de garantizar la protección, preservación y conservación del medio ambiente, las autoridades han venido adoptado una serie de medidas coercitivas dirigidas no solo a castigar a los infractores de las normas ambientales, sino también, a prevenir y reparar los posibles daños ocasionados a los recursos naturales. Tales medidas constituyen lo que se ha denominado “El Régimen Sancionatorio Ambiental”, en el que se consignan las circunstancias generadoras de responsabilidad administrativa para las personas que usan, aprovechan o afectan el medio ambiente y los recursos naturales.

7.3. Puede afirmarse que el régimen sancionatorio ambiental en Colombia se remonta a la Ley 23 de 1973, mediante la cual se le otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables. En ella, además, se consagran algunas medidas en materia de prevención y control a la contaminación ambiental, y para el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales, medidas que estuvieron acompañadas también de ciertos mecanismos coercitivos para quienes desconocieran tales mandatos y pusieran en riesgo el bienestar de las personas.

7.4. Posteriormente, en desarrollo de las facultades otorgadas por dicha ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto-Ley 2811 de 1974, el cual vino a constituir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que se ha constituido desde entonces, en el eje de la regulación en materia de manejo de los recursos renovables en Colombia. En él, se adoptaron también algunas medidas de tipo sancionatorio para quienes violaran las normas sobre manejo y uso de los recursos naturales renovables, remitiendo a su vez, en lo no previsto en dicho código, a las leyes y decretos que contemplaran sanciones sobre la materia.

7.5. A partir de la expedición del Decreto-Ley 2811 de 1974, las autoridades competentes optaron por establecer como estrategia, la de adicionar en cada uno de los decretos reglamentarios que se expidieran para regular el manejo de los distintos recursos naturales, un procedimiento sancionatorio ambiental independiente. Ello ocurrió, por ejemplo, con los decretos 1541 de 1978, que reglamentó el tema de aguas, el 1608 de 1978, sobre fauna silvestre, y con el 1681 de ese mismo año, que se ocupó de lo referente a los recursos hidrobiológicos.

7.6. Más adelante se dictó la Ley 9ª de 1979, que contiene el Código Sanitario Nacional, y en él se consagró un régimen sancionatorio organizado, en el que aparece, por una parte,  la división, clasificación y definición de las llamadas medidas sanitarias o de policía, y por la otra, las sanciones propiamente dichas. Años después  se expidió el Decreto 1594 de 1984, reglamentario del Código Sanitario, en el que se estableció el procedimiento para la imposición de medidas preventivas y también sancionatorias en los temas de aguas y residuos líquidos, y en general, para las conductas previstas en el Código Sanitario.

7.7. Durante la década de los noventa, el Congreso expidió la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organizó el Sistema Nacional Ambiental - SINA y se dictaron otras disposiciones. En dicha ley, se establecieron entonces los fundamentos de la política ambiental colombiana dentro del propósito general de asegurar el desarrollo sostenible de los recursos naturales, proteger y aprovechar la biodiversidad del país y garantizar el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza (art. 1°). En este contexto, se reconoció al Ministerio del Medio Ambiente como el organismo rector de la gestión ambiental correspondiéndole definir las políticas y regulaciones a las que queda sometida la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente (art. 2°). En igual medida, se reorganizó el Sistema Nacional Ambiental (SINA) como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la aplicación práctica de aquellos objetivos que propenden por la protección del patrimonio natural de la Nación y el mantenimiento de un ambiente sano. Desde el punto de vista de su organización jerárquica, el SINA quedó integrado, en orden descendente, por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, los departamentos y distritos o municipios (art. 4°).

Cabe destacar que, entre los artículos 83 a 86, que se integran al Título XII de la citada ley, sobre sanciones y medidas de policía, se fijó propiamente un régimen sancionatorio ambiental. En dichas preceptivas, se previó que cuando ocurriere violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables, el Ministerio o las Corporaciones Autónomas Regionales impondrían las sanciones y medidas preventivas previstas en la misma ley, según el tipo de infracción y la gravedad de ellas, remitiendo para efectos del procedimiento sancionatorio que debía aplicarse, al previsto en el Decreto 1594 de 1984 (arts. 84 y 85).

7.9. Con la entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009, se quiso actualizar y modernizar el sistema sancionatorio ambiental. Se estableció así, a lo largo de sus nueve títulos y 66 artículos, un nuevo régimen sancionatorio en la materia, dentro del cual se contemplan, entre otros aspectos, la titularidad de la potestad sancionatoria en el campo ambiental, las facultades de prevención de la Administración, los principios rectores del sistema sancionatorio, las infracciones en materia ambiental, el procedimiento para la imposición de medidas preventivas y el procedimiento sancionatorio, así como las distintas etapas de los mismos, y las medidas preventivas, compensatorias y las sanciones propiamente dichas.  

7.9.1. En el artículo 1° de la citada ley, se identifican de manera expresa las autoridades administrativas ambientales que se encuentran facultadas para hacer uso de la potestad sancionatoria. En ese sentido, señala el precepto que la potestad sancionatoria en materia ambiental radica en cabeza del Estado, y que éste la ejerce a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos. En tal precepto, se consagra también la presunción de culpa o dolo del infractor en materia ambiental[32], y se precisa que tal presunción dará lugar a las medidas preventivas, y a la sanción definitiva si no se logra desvirtuar la presunción de culpa o dolo -atribuyéndole al infractor la carga de la prueba y la posibilidad de utilizar todos los medios probatorios legales-.

7.9.2. En el artículo 2° se consagra la competencia a prevención en cabeza de las citadas autoridades, quedando estás habilitadas para imponer y ejecutar las medidas preventivas consagradas en esta ley y que sean aplicables, según el caso, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades.

7.9.3. En el artículo 4º se precisa que las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento, al paso que las medidas preventivas, tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.

7.9.4. En su artículo 5º define las infracciones ambientales  como toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Agrega esa disposición, que también constituye infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria. De acuerdo con la norma citada, en las hipótesis de daño, la aplicación de la sanción administrativa ambiental se hará, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. Así, de manera expresa, se dispone que el infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.

7.9.5. En el artículo 36 se establecen como medidas preventivas, de ejecución inmediata y no susceptibles de recurso alguno, (i) las de amonestación escrita; (ii) decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción; (iii) aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres, y (iv) suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos.

7.9.6. A su vez, en el artículo 40 de la ley se contemplan las sanciones que, como principales o accesorias, se impondrán al responsable de la infracción ambiental y que consisten en: (i) multas diarias hasta por cinco mil salarios mínimos mensuales legales vigentes; (ii) cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio; revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; (iii) demolición de obra a costa del infractor; (iv) decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción; (v) restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres; y (vi) trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental. En el parágrafo primero de este mismo artículo, objeto de cuestionamiento, se dispone que la imposición de las sanciones allí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados y que las mismas se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar. De igual manera, en el parágrafo segundo se faculta al Gobierno para reglamentar los criterios a seguir para imponer las sanciones descritas, teniendo en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas.

7.9.7. La previsión contenida en el parágrafo primero del citado artículo 40, ya había sido contemplada en el artículo 31 de la ley, que por supuesto también hace parte de la presente acusación, conforme a la cual la imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción.