Asunto C‑156/21

76.Para comprender mejor el mecanismo de condicionalidad del Reglamento 2020/2092 es necesario detenerse en: a)el procedimiento legislativo seguido para su adopción; y b)los mecanismos análogos ya previstos en el derecho de la Unión, a los que ahora se suma el implantado por ese Reglamento.

A.Procedimiento legislativo seguido en la adopción del Reglamento 2020/2092

77.La elaboración del Reglamento 2020/2092 ha sido especialmente compleja y el proceso legislativo seguido ayuda a interpretarlo de manera adecuada.(36)

78.El origen de este Reglamento hay que buscarlo en el esfuerzo de la Unión por mejorar sus instrumentos orientados a garantizar el respeto de los principios del Estado de derecho por parte de los Estados miembros. Este valor de la Unión, consagrado por el artículo 2TUE, se ha visto amenazado por las prácticas recientes de algunos de sus Estados miembros, como reiteradamente han puesto de relieve el Parlamento y la Comisión. Algunos de esos Estados son grandes receptores de fondos del presupuesto de la Unión.(37)

79.Para hacer frente a las violaciones del Estado de derecho, la Unión cuenta con un arsenal limitado de instrumentos jurídicos:

—El mecanismo del artículo 7TUE tiende a constatar «la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado de los valores contemplados en el artículo 2» o «la existencia de una violación grave y persistente» de esos mismos valores, con las consecuencias inherentes a una u otra constatación. La operatividad del mecanismo está lastrada por la necesidad de decisión unánime del Consejo Europeo, en la segunda de esas hipótesis.

—Los recursos de incumplimiento interpuestos por la Comisión (artículo 258TFUE) o por otro Estado miembro (artículo 259TFUE) permiten dilucidar si un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados.

80.En 2014, la Comisión adoptó un «nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de derecho», destinado a «garantizar una protección eficaz y coherente del Estado de derecho en todos los Estados miembros. Se trata de un marco para abordar y resolver una situación en la que existe una amenaza sistémica para el Estado de derecho».(38)

81.El nuevo marco pretendía «dar respuesta a futuras amenazas para el Estado de derecho en los Estados miembros antes de que se den las condiciones para activar los mecanismos previstos en el artículo 7 del TUE. Por lo tanto, está concebido para cubrir un vacío. No es una alternativa, sino un mecanismo que más bien precede y complementa los mecanismos del artículo 7 delTUE».(39)

82.En 2019, la Comisión actualizó su estrategia y creó el Mecanismo europeo sobre el Estado de derecho.(40) Fundado en un estrecho diálogo con las autoridades y las partes interesadas nacionales, ese mecanismo aporta transparencia y abarca a todos los Estados miembros de manera objetiva e imparcial. La Comisión elabora, con esos datos, un informe anual que incluye una evaluación de cada Estado miembro.(41)

83.En este contexto, la Comisión presentó, en mayo de 2018, una propuesta de reglamento sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de derecho en los Estados miembros.(42)

84.La propuesta suscitó, al parecer, algunas reticencias del Servicio Jurídico del Consejo. El Tribunal de Cuentas hizo determinadas recomendaciones para mejorar su contenido,(43) tras destacar que la propuesta tenía una dudosa base jurídica, era imprecisa en sus criterios, confería un margen de apreciación muy amplio a la Comisión y eludía el procedimiento del artículo 7TUE.

85.Tras una compleja tramitación legislativa, el Consejo Europeo de julio de 2020(44) alcanzó un acuerdo para aprobar el Marco Financiero Plurianual (en lo sucesivo, «MFP») 2021-2027 y el Plan de Recuperación para Europa Next Generation EU (en lo sucesivo, «Plan Next Generation EU»). El acuerdo indicaba que «se establecerá un régimen de condicionalidad para proteger el presupuesto y el Plan Next GenerationEU».

86.Pese a este acuerdo, los dos colegisladores siguieron manteniendo perspectivas diferenciadas en torno a lo que acabaría por ser el Reglamento 2020/2092:

—El Parlamento pretendía proteger el Estado de derecho a través del presupuesto, mientras que el Consejo quería proteger el presupuesto de la Unión mediante el respeto de las exigencias del Estado de derecho.

—El Parlamento defendía una aplicación amplia del Reglamento, mientras que el Consejo quería limitarla, reclamando una relación directa entre la violación del Estado de derecho y los específicos efectos negativos sobre el presupuesto de la Unión.(45)

87.Los dos colegisladores alcanzaron un consenso el 5 de noviembre de 2020 sobre el texto, que con ligeros retoques, se convirtió en el Reglamento 2020/2092, que entró en vigor el 1 de enero de2021.

88.Hungría y la República de Polonia se opusieron al texto convenido por los colegisladores y, aunque no podían vetar su adopción, porque su base jurídica es el artículo 322TFUE, apartado 1, que prevé la mayoría cualificada, amenazaron con impedir la adopción del MFP 2021-2027 y el Plan Next Generation EU, cuya aprobación sí requería la unanimidad de los Estados miembros.

89.La situación se desbloqueó en el Consejo Europeo de diciembre de 2020, en cuyas conclusiones se incluyó un «compromiso» sobre el alcance y la aplicación del Reglamento 2020/2092.(46)

90.Aunque el Consejo Europeo carece de poderes legislativos en este ámbito, sus conclusiones reafirman garantías procedimentales y sustantivas recogidas en el Reglamento 2020/2092 en favor de los Estados miembros y ofrecen una interpretación (que podría calificarse de autorizada, por razón de quien procede, aunque no de vinculante) del significado y el alcance de varios de sus elementos. He de recordar, en cualquier caso, que la interpretación del Reglamento 2020/2092 corresponde al Tribunal de Justicia.

91.En especial, según las conclusiones del Consejo Europeo, el nuevo Reglamento «debe aplicarse respetando plenamente el artículo 4, apartado 2, del TUE, en concreto la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, el principio de atribución, así como los principios de objetividad, no discriminación e igualdad de trato de los Estados miembros».

92.Los elementos de consenso que el Consejo Europeo recoge son, entre otros, los siguientes:(47)

—El objetivo del Reglamento es proteger el presupuesto de la Unión, incluido el Plan Next Generation EU, su buena gestión financiera y los intereses financieros de la Unión.(48)

—El mecanismo de condicionalidad previsto en el Reglamento se aplicará de manera objetiva, justa e imparcial y sobre la base de hechos probados, garantizando la tutela judicial efectiva, la no discriminación y la igualdad de trato de los Estados miembros.

—Con el fin de garantizar el respeto de estos principios, la Comisión tiene la intención de elaborar y adoptar directrices sobre la forma en la que debe aplicarse el Reglamento, así como un método para llevar a cabo su evaluación. Estas directrices se elaborarán en estrecha concertación con los Estados miembros. En caso de que se interponga un recurso de anulación en relación con el Reglamento, las directrices se finalizarían tras la sentencia del Tribunal de Justicia para incorporar cualquier elemento pertinente derivado de dicha sentencia.(49)

—Las medidas adoptadas con arreglo al mecanismo deberán ser proporcionadas a la repercusión de la vulneración del Estado de derecho en la correcta gestión financiera del presupuesto de la Unión o en sus intereses financieros. Habrá de establecerse adecuadamente que hay un nexo causal suficientemente directo entre dicha vulneración y las consecuencias negativas para los intereses financieros de la Unión.

—Los factores desencadenantes recogidos en el Reglamento habrán de entenderse y aplicarse como una lista cerrada de elementos homogéneos, y no estar abiertos a factores o acontecimientos de diferente naturaleza. El Reglamento no se refiere a deficiencias generalizadas.(50)

—La aplicación del mecanismo tendrá carácter subsidiario respecto a los demás procedimientos previstos en el derecho de la Unión y se aplicará cuando estos no permitan proteger el presupuesto de la Unión de manera más eficaz.

93.Con este «compromiso» del Consejo Europeo, Hungría y la República de Polonia levantaron su veto al MFP y al Plan Next Generation EU y el Reglamento 2020/2092 fue adoptado finalmente por el Consejo el 14 de diciembre y por el Parlamento el 16 de diciembre de2020.(51)

94.La reducción del ámbito de aplicación del Reglamento 2020/2092, mediante el requisito del vínculo «suficientemente directo» entre la ejecución presupuestaria y la violación de los principios del Estado de derecho, se ha «contrarrestado», en cierta forma, con la aplicación de este mecanismo de condicionalidad financiera a los fondos movilizados por la Unión en favor de los Estados miembros a través del Plan Next Generation EU, establecido de conformidad con el Reglamento (UE) 2020/2094.(52) El Reglamento 2020/2092 se aplicará, además, tanto a las vulneraciones «generalizadas» de los principios del Estado de derecho, como a las «puntuales».(53)

95.La (in)aplicación del Reglamento 2020/2092 sigue, no obstante, generando enfrentamientos institucionales entre la Comisión y el Parlamento.(54)

B.Mecanismos de condicionalidad financiera en el derecho de la Unión

96.La Unión cuenta con un presupuesto que le proporciona los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas. Ese presupuesto se nutre, sin perjuicio de otros ingresos, con cargo a los recursos propios (artículo 311TFUE) según las disposiciones que establezca una decisión del Consejo.(55) El presupuesto es el instrumento del derecho de la Unión que traduce anualmente el principio de solidaridad(56) en términos financieros y reviste una importancia constitucional.

97.Los ingresos y los gastos del presupuesto anual de la Unión los determina la programación plurianual a la que alude el artículo 312TFUE. El MFP garantiza la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios. En la actualidad está vigente el MFP 2021-2027,(57) que contempla un aumento del 0,6% de los recursos propios, junto a los fondos movilizados con la adopción del Instrumento de Recuperación para hacer frente a las consecuencias económicas de la COVID-19.(58)

98.La ejecución del presupuesto de la Unión es responsabilidad de la Comisión, según el artículo 317TFUE, párrafo primero. La ha de realizar «en cooperación con los Estados miembros de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 322[TFUE], con arreglo al principio de buena gestión financiera. Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera».(59)

99.El artículo 310TFUE, apartado 6, preceptúa que «la Unión y los Estados miembros, de conformidad con el artículo 325, combatirán el fraude y cualquier otra actividad ilegal que perjudique a los intereses financieros de la Unión».

100.El Reglamento Financiero(60) prevé que la Comisión puede ejecutar el presupuesto de la Unión de manera directa, de modo indirecto y mediante gestión compartida con los Estados miembros. En la práctica, más del 70% del presupuesto es ejecutado por la Comisión en gestión compartida con los Estados miembros, según lo prescrito en el artículo 63 del Reglamento Financiero. En esa gestión compartida, las autoridades de los Estados miembros efectúan, por delegación, las tareas necesarias para la ejecución de los fondos del presupuesto de la Unión, sometidas al control de la Comisión.(61)

101.En este contexto de ejecución presupuestaria compartida entre la Comisión y los Estados miembros han aparecido los mecanismos de condicionalidad que acogen el Reglamento Financiero y otras normas específicas de la Unión.

102.Los regímenes de condicionalidad para proteger la buena gestión del presupuesto reflejan un fenómeno más amplio de utilización de la condicionalidad tanto en el derecho de la Unión como en otros países (entre ellos, los que cuentan con sistemas jurídicos federales)(62) y en organizaciones internacionales, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial.

103.En el derecho de la Unión, la condicionalidad se aplica con naturalidad a las adhesiones de los nuevos Estados, sujetas al respeto de los denominados criterios de Copenhague, y es una práctica habitual en las relaciones exteriores de la Unión, cuyas ayudas al desarrollo se supeditan, con esa misma naturalidad, al respeto de exigencias en materia de derechos humanos.(63)

104.En el ámbito de las relaciones internas entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión, la condicionalidad se ha empleado, especialmente, en los instrumentos de cohesión económica y social y en la gestión del presupuesto.(64)

105.Sin ánimo de exhaustividad, cabe citar los siguientes ejemplos de condicionalidad financiera en el nuevo Reglamento sobre disposiciones comunes a los fondos estructurales para el período 2021‑2027:(65)

—Condicionalidad medioambiental y climática, prevista en el artículo 6 («Objetivos climáticos y mecanismo de ajuste climático») y en el artículo 9, apartado 4.

—Condicionalidad basada en el respeto de «principios horizontales» (artículo 9) relativos a la protección de los derechos fundamentales y a la conformidad con la Carta de Derechos Fundamentales en la ejecución de los Fondos.

—Condicionalidad ligada a objetivos específicos, prevista en el artículo 15 («Condiciones favorecedoras») y en el anexoIII.(66) Este último contiene «las condiciones favorecedoras horizontales que se aplicarán a todos los objetivos específicos y los criterios necesarios para evaluar su cumplimiento». El anexoIII incluye mecanismos de seguimiento eficaces del mercado de contratación pública; instrumentos y capacidad para la aplicación eficaz de las normas sobre ayudas estatales; aplicación y ejecución efectiva de la Carta de los Derechos Fundamentales; y ejecución y aplicación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (CDPD) de conformidad con la Decisión 2010/48/CE del Consejo.(67) Si no se respetan esas condiciones, la Comisión puede suspender el reembolso de los gastos incurridos por el Estado.

—Condicionalidad macroeconómica, prevista en el artículo 19 («Medidas que vinculan la eficacia de los Fondos a una buena gobernanza económica»). Con ese precepto se habilita al Consejo, previa propuesta de la Comisión, para suspender la totalidad o parte de los compromisos o pagos de uno o varios de los programas de un Estado miembro: i)cuando ese Estado miembro no adopte medidas corretoras suficientes o no actúe para evitar un desequilibrio excesivo, determinado en virtud del Reglamento (UE) n.º1176/2011;(68) ii)cuando la Comisión concluya que el Estado miembro no ha tomado medidas con arreglo al Reglamento (CE) n.º332/2002(69) y decida no autorizar el desembolso de la asistencia financiera concedida a ese Estado miembro; y iii)cuando el Consejo estime que un Estado miembro no cumple el programa de ajuste macroeconómico al que se refiere el artículo 7 del Reglamento (UE) n.º472/2013(70) o las medidas requeridas por una decisión del Consejo adoptada de acuerdo con el artículo 136TFUE, apartado1.

106.En la misma línea, los artículos 96 y 97 del Reglamento sobre disposiciones comunes 2021-2027 autorizan, respectivamente, a la Comisión a interrumpir el plazo para el pago o suspender pagos a los Estados miembros cuando haya una irregularidad o deficiencia graves o un dictamen motivado de la Comisión en relación con un procedimiento de incumplimiento en virtud del artículo 258 del TFUE sobre una cuestión que ponga en riesgo la legalidad y regularidad del gasto. También puede la Comisión, a tenor del artículo 104, realizar a posteriori una corrección financiera, reduciendo la ayuda de los Fondos a un programa cuando se produzcan este tipo de situaciones.

107.Los mecanismos de condicionalidad se hallan asimismo en reglamentaciones sectoriales aplicables a instrumentos financieros de la Unión. Valgan como ejemplo estos:

—Condicionalidad macroeconómica, prevista en el artículo 10 del Reglamento (UE) 2021/241,(71) en términos similares a los del artículo 19 del Reglamento sobre disposiciones comunes 2021-2027. La condicionalidad macroeconómica de los fondos estructurales se traslada al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que es el principal vehículo financiero del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea, adoptado mediante el Reglamento 2020/2094 para completar el MFP con objeto de afrontar las consecuencias financieras del COVID-19. La ejecución de este Mecanismo la llevará a cabo la Comisión en régimen de gestión directa, de conformidad con las normas pertinentes adoptadas de acuerdo con el artículo 322TFUE, en particular, el Reglamento Financiero y el Reglamento 2020/2092.

—Condicionalidad orientada a conseguir el respeto de las normas sobre derechos humanos en la gestión europea integrada de las fronteras, prevista en el artículo 4 del Reglamento (UE) 2021/1148.(72)

—Condicionalidad orientada al respeto de los derechos humanos y de objetivos medioambientales prevista en el artículo 4 del Reglamento (UE) 2021/1229, que establece el instrumento de préstamo al sector público en el marco del Mecanismo para una Transición Justa.(73)

—Condicionalidad climática y medioambiental para los pagos directos a los agricultores en el marco de la PAC, prevista en los artículos 43 a 47 del Reglamento (UE) n.º1307/2013.(74)

108.Estos mecanismos de condicionalidad son variados, pero todos ellos responden a una lógica común: se supedita la elegibilidad para un pago con cargo al presupuesto de la Unión al respeto de determinadas exigencias horizontales, distintas y suplementarias respecto a las directamente previstas por el fondo europeo sobre el que se imputa elpago.(75)

109.La condicionalidad financiera que instaura el Reglamento 2020/2092 se vincula, en lo que atañe a la ejecución presupuestaria, al respeto del Estado de derecho, «esencial para la protección de los demás valores fundamentales [del artículo 2TUE]».(76) En cuanto condición horizontal, los Estados miembros han de atenerse a ella al ejecutar el presupuesto de la Unión.

110.La condicionalidad financiera supone un nexo entre solidaridad y responsabilidad. La Unión transfiere fondos de su presupuesto a los Estados miembros siempre que se gasten de manera responsable, lo que conlleva hacerlo en consonancia con los valores de la Unión, como el del Estado de derecho. Únicamente si la ejecución del presupuesto observa los valores de la Unión habrá la suficiente confianza mutua entre los Estados miembros a la hora de dotar a la propia Unión de los medios financieros imprescindibles para cumplir sus objetivos.

111.A nadie se le oculta que esta nueva dimensión de la técnica de la condicionalidad tiene repercusiones que inciden significativamente en las relaciones de la Unión con los Estados miembros. A resultas del mecanismo de condicionalidad, las instituciones de la Unión cuentan con atribuciones reforzadas para conseguir que los Estados miembros se atengan a los valores del derecho de la Unión cuando intervengan en la gestión del presupuesto de la Unión.

112.Ahora bien, la utilización de la técnica de la condicionalidad financiera en normas de derecho derivado ha de ajustarse a las exigencias del derecho originario y encajar en las competencias atribuidas a la Unión.

113.Hasta hoy, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha abordado, sobre todo, la condicionalidad medioambiental aplicada a los pagos directos a los agricultores,(77) así como la condicionalidad macroeconómica de la que se ocupó, de manera favorable, la sentencia Pringle.(78)

114.En esta última sentencia, el Tribunal de Justicia estimó que la condicionalidad era un mecanismo apto para conseguir el respeto del derecho de la Unión y de las medidas de coordinación de las políticas económicas de los Estados adoptadas por las instituciones de la Unión. También indicó que la condicionalidad macroeconómica prevista en los artículos 3, 12, apartado 1, y 13, apartado 3, párrafo primero, del Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE)(79) aseguraba la compatibilidad de las actividades del MEDE, en especial, con el artículo 125TFUE y con las medidas de coordinación adoptadas por la Unión.(80)

115.Este asunto y el asunto C‑157/21 ofrecen al Tribunal de Justicia la posibilidad de desarrollar su jurisprudencia sobre la condicionalidad financiera, extendiéndola a un instrumento con el que sus instituciones, para proteger el presupuesto de la Unión, fomentan la observancia, por parte de los Estados miembros, del valor Estado de derecho consagrado en el artículo2TUE.

116.Tras estas consideraciones, abordaré el análisis de los sucesivos motivos de nulidad invocados por el Gobierno húngaro.