Asunto C‑156/21

A.Alegaciones de las partes

267.El Gobierno húngaro esgrime que el concepto de Estado de derecho sobre el que se funda el Reglamento 2020/2092 es abstracto, no puede ser objeto de una definición uniforme en el derecho de la Unión y han de concretarlo los ordenamientos de cada Estado miembro. El artículo 2, letraa), del Reglamento 2020/2092 ampliaría ese concepto y afectaría negativamente a la seguridad jurídica.

268.Además, para el Gobierno húngaro, los «aspectos» en los que se precisa la noción de Estado de derecho en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 (que ejemplifica algunos de los ámbitos en los que son posibles las infracciones) se expresan de manera abierta y abstracta, vulnerando las exigencias de seguridad jurídica.

269.Ese mismo defecto se extendería a otros preceptos del Reglamento 2020/2092 [artículo 4, apartado 1 y apartado 2, letrah); artículo 5, apartado 3; artículo 6, apartados 3 y 8], lo que conlleva un elevado grado de inseguridad jurídica.

270.El Parlamento y el Consejo rebaten estas alegaciones, estimando que la definición de Estado de derecho a efectos de la aplicación del Reglamento 2020/2092 es válida y respeta la seguridad jurídica, al igual que el resto de las condiciones de aplicación del mecanismo de condicionalidad.

B.Apreciación

271.Comenzaré recordando que, según el Tribunal de Justicia:

—El principio de seguridad jurídica «exige, por un lado, que las normas jurídicas sean claras y precisas y, por otro, que su aplicación sea previsible para los justiciables, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas. En concreto, dicho principio exige que una normativa permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que estos puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia».(140)

—Ese principio «se impone con especial rigor cuando se trata de una normativa que puede implicar consecuencias financieras».(141)

—«Toda vez que es inherente a una norma jurídica un cierto grado de incertidumbre sobre su sentido y alcance, es preciso limitarse a examinar […] si el acto jurídico de que se trata adolece de una ambigüedad tal que impide que dicho Estado miembro pueda disipar con suficiente certeza posibles dudas sobre el alcance o el sentido del Reglamento impugnado».(142)

—Las exigencias del principio de seguridad jurídica no «pueden interpretarse en el sentido de que exigen que una norma que utilice un concepto jurídico abstracto mencione los distintos supuestos concretos en los que podrá aplicarse, ya que el legislador no puede determinar por anticipado todos esos supuestos».(143)

—La observancia del imperativo de seguridad jurídica debe ponderarse con otros intereses públicos.(144)

272.Aunque la noción de Estado de derecho como valor de la Unión consagrado en el artículo 2TUE es amplia, nada obsta a que el legislador de la Unión la precise en un ámbito material específico, como el de la ejecución presupuestaria, a los efectos de establecer un mecanismo de condicionalidad financiera.

273.La noción de Estado de derecho tiene un significado autónomo en el ordenamiento de la Unión. No puede dejarse a los derechos nacionales de los Estados miembros la fijación de sus contornos, por el riesgo que implicaría para su aplicación uniforme. Aunque no haya sido objeto hasta ahora de un desarrollo legislativo sistemático, probablemente no habría obstáculos a que pueda serlo, en los ámbitos de las competencias propias de la Unión.

274.La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha contribuido al desarrollo del valor Estado de derecho, como ya he reseñado, en lo que atañe a sus implicaciones para la tutela judicial efectiva o para la independencia judicial. Sus enseñanzas pueden facilitar al legislador de la Unión pautas que ayuden a especificar ese valor en normas de derecho derivado. Así ha ocurrido con el Reglamento 2020/2092.

275.En el marco de su control de legalidad, el Tribunal de Justicia ha de verificar si la definición de Estado de derecho que contiene el artículo 2, letraa), del Reglamento 2020/2092, así como los indicios de vulneración (artículo 3) y los ejemplos de infracción de los principios que engloba (artículo 4, apartado 2), se ajustan a las exigencias del principio de seguridad jurídica.

276.En la definición del artículo 2, letraa), del Reglamento 2020/2092 hay tres elementos:

—El Estado de derecho es un valor de la Unión consagrado en el artículo 2TUE.

—Comprende siete principios jurídicos: el de legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas; el de seguridad jurídica; el de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; el de tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia, por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales, también en lo que respecta a los derechos fundamentales; el de separación de poderes; y el de no discriminación e igualdad ante laley.

—Estos principios deben ser interpretados «habida cuenta de los demás valores y principios de la Unión consagrados en el artículo 2TUE».

277.Esta definición que, repito, se hace a los meros efectos del Reglamento 2020/2092, retoma la noción del artículo 2TUE y la desarrolla con la especificación de los siete principios que el legislador incluye. Estos se apoyan en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y en trabajos de la Comisión(145) que, a su vez, son tributarios de los elementos del Estado de derecho identificados por instancias internacionales, como la Comisión de Venecia.(146)

278.La caracterización del Estado de derecho mediante la referencia a los principios antes señalados cumple los requisitos mínimos de claridad, precisión y previsibilidad que demanda el principio de seguridad jurídica. Los Estados miembros tienen un nivel de conocimiento suficiente de las obligaciones que derivan de ellos, máxime si se considera que, en su mayoría, han sido desarrollados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

279.Ciertamente, esos principios tienen un inevitable grado de abstracción y no es posible que el legislador identifique todos los casos en los que serán aplicables. Tal circunstancia, común a toda norma jurídica que dé virtualidad a un principio de derecho, no infringe por sí sola las exigencias de la seguridad jurídica. Corresponde a la labor del intérprete concretar su aplicación a un supuesto específico.

280.La identificación en el artículo 3 del Reglamento 2020/2092 de algunos «indicios de vulneración de los principios del Estado de derecho» (atentados a la independencia de los jueces, ausencia de sanciones a las decisiones ilícitas o arbitrarias de las autoridades públicas o limitación de la disponibilidad y la eficacia de las vías de recurso) revela el esfuerzo del legislador para facilitar la aplicación de los principios del Estado de derecho e incrementar la seguridad jurídica.

281.Lo mismo cabe decir del artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2020/2092, que contiene una lista indicativa de elementos en los que se pueden producir vulneraciones de los principios del Estado de derecho.

282.Esa lista pretende acotar las violaciones de los principios del Estado de derecho que pueden dar lugar a la adopción de las medidas de condicionalidad del Reglamento 2020/2092, cuando exista un vínculo directo con la ejecución del presupuesto de la Unión.

283.La letrah) de esa enumeración alude a «otras situaciones o actuaciones de las autoridades que sean pertinentes para la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o para la protección de los intereses financieros de la Unión». Su inclusión, como ya he expuesto, resulta lógica y la amplitud de sus términos no afecta a la seguridad jurídica más que cualquier otra cláusula similar. Esta cláusula es ineludible ante la imposibilidad de detallar exhaustivamente el catálogo de actuaciones de los Estados miembros aptas para infringir los principios del Estado de derecho al ejecutar el presupuesto de la Unión.

284.El artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 limita su aplicación a un ámbito material de competencia de la Unión, como es la ejecución de su presupuesto. Aporta, de este modo, seguridad jurídica a los Estados miembros permitiéndoles conocer ex ante en qué «aspectos» de su actuación opera la condicionalidad financiera por violación de los principios del Estado de derecho, circunscrita a la ejecución del presupuesto de la Unión.

285.La utilización de conceptos relativamente indeterminados en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 no conlleva, a mi juicio, una ambigüedad contraria a las exigencias del principio de seguridad jurídica. Las que recoge son nociones ampliamente empleadas en otras normas de la Unión, en especial en el ámbito financiero. Su clarificación adicional será trabajo de la práctica administrativa de la Comisión(147) y del Consejo al aplicar el Reglamento 2020/2092, bajo el posterior control del Tribunal de Justicia.

286.El Gobierno húngaro añade a los que acabo de analizar otros artículos del Reglamento 2020/2092 que, en su opinión, infringen también el principio de seguridad jurídica.

287.En primer lugar, se refiere al artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092, que contempla medidas correctoras cuando «[…] una vulneración de los principios del Estado de derecho en un Estado miembro […] afecta o amenaza con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de un modo suficientemente directo».

288.Para el Gobierno húngaro, la posibilidad de adoptar las medidas en caso de riesgo grave extendería la aplicación del Reglamento 2020/2092 a situaciones inciertas o no demostradas. Además, habilitaría a la Comisión para proponer la adopción de medidas arbitrarias, desligadas de la ejecución del presupuesto de la Unión, en contradicción con las exigencias de seguridad jurídica.

289.No creo, sin embargo, que esos argumentos puedan compartirse. La previsión de medidas no solo para cuando haya una violación probada de los principios del Estado de derecho directamente vinculada con la ejecución del presupuesto de la Unión, sino también para cuando exista un riesgo grave de que así ocurra, no conlleva ninguna inseguridad jurídica.

290.Como expondré en la respuesta al cuarto motivo del recurso, es habitual en las disposiciones financieras y presupuestarias de la Unión que se tengan en cuenta tanto las infracciones ya cometidas como el riesgo grave o la amenaza grave de que se vayan a producir.

291.De seguirse la tesis del Gobierno húngaro, cualquier norma jurídica difícilmente podría considerar como supuesto de hecho un riesgo o una amenaza, nociones que, de suyo, aluden al futuro en términos no del todo predecibles.(148)

292.En segundo lugar, el Gobierno húngaro reitera que la referencia del artículo 4, apartado 2, letrah), del Reglamento 2020/2092 a «otras situaciones o actuaciones de las autoridades que sean pertinentes para la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o para la protección de los intereses financieros de la Unión» es incompatible con el principio de seguridad jurídica. Ya he explicado por qué no comparto este argumento.

293.En tercer lugar, el Gobierno húngaro estima que el artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092 infringe el principio de seguridad jurídica, al no concretar debidamente el tipo y el alcance de las medidas correctoras que se pueden adoptar contra el Estado miembro y porque no garantiza que haya un vínculo directo entre estas y la violación de los principios del Estado de derecho.

294.Recuerdo que el artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092 autoriza que se adopten medidas proporcionadas a las repercusiones reales o potenciales de la vulneración de los principios del Estado de derecho en la correcta gestión financiera del presupuesto de la Unión o en los intereses financieros de la Unión. Para su aprobación, habrán de sopesarse la naturaleza, la duración, la gravedad y el alcance de la vulneración de esos principios.

295.No aprecio ninguna incompatibilidad con el principio de seguridad jurídica en esta manera de determinar el tipo y el alcance de las medidas. Como señala el Parlamento, la eficacia del mecanismo de condicionalidad financiera reposa en la facultad conferida a la Comisión para proponer las medidas correctoras adecuadas a las especificidades de cada supuesto. En todo caso, la Comisión ha de justificar y motivar las medidas que proponga al Consejo y estas quedan sometidas al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.

296.En cuanto a la (hipotética) inexistencia de un vínculo directo entre la violación y las medidas correctoras, debida a que, con arreglo a la última frase del artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092, «las medidas se centrarán, en la medida de lo posible,(149) en las acciones de la Unión […] afectadas por la vulneración», de nuevo la alegación del Gobierno húngaro me resulta poco convincente.

297.No encuentro en esta disposición ninguna incompatibilidad con el principio de seguridad jurídica, porque hay situaciones en las que no resulta posible, ex ante, prever qué respuestas corresponderán mejor a las acciones infractoras. Es lógico que la Comisión y el Consejo disfruten de la posibilidad de adoptar medidas correctoras, incluidas las «cruzadas» en los términos ya dichos,(150) siempre que lo justifiquen adecuadamente y con el control posterior del Tribunal de Justicia.

298.En cuarto lugar, el Gobierno húngaro aduce que el artículo 6, apartados 3 y 8, del Reglamento 2020/2092 infringe el principio de seguridad jurídica, porque no define de manera suficientemente precisa las informaciones que la Comisión ha de ponderar al llevar a cabo sus evaluaciones.

299.Este argumento también debe rechazarse. La Comisión ha de demostrar las vulneraciones de los principios del Estado de derecho, así como la proporcionalidad de las medidas correctoras que entienda adecuadas para revertir esas infracciones. Me parece lógico que, a esos efectos, pueda recabar información de todas las fuentes a su alcance, como indica el artículo 6, apartado 3, del Reglamento 2020/2092. Si el Estado infractor estima que esas informaciones no son certeras, cuenta con dos rondas de consultas para rebatirlas ante la Comisión, previamente a que esta proponga las medidas al Consejo.

300.En virtud de lo expuesto, el tercer motivo del recurso ha de desestimarse.