Asunto C‑156/21

202.En su segundo motivo de recurso, el Gobierno húngaro denuncia dos vulneraciones de los Tratados:

—La del artículo 7TUE.

—La del artículo 269TFUE y del principio de equilibrio institucional del artículo 13TUE, apartado2.

203.Al referirse a la (supuesta) violación del artículo 7TUE, el Gobierno húngaro la pone en relación con la del principio de atribución de competencias del artículo 4TUE, apartado 1, y del artículo 5TUE, apartado 2, por inadecuación de la base jurídica sobre la que se apoya el Reglamento 2020/2092. En cuanto repite, de este modo, argumentaciones del primer motivo de nulidad, me remito a lo que ya he expuesto sobre ellas.

A.Primera parte del segundo motivo: violación del artículo 7TUE

1.Alegaciones de las partes

204.El Gobierno húngaro esgrime que el procedimiento del Reglamento 2020/2092 no es sino una concreción del previsto en el artículo 7TUE, lo que no consiente este precepto ni ningún otro del derecho primario. Dos de las tres etapas de aquel procedimiento coincidirían con las del mecanismo del artículo 7TUE, cuyas condiciones de lanzamiento son más rigurosas que las aplicables a la adopción de medidas sobre la base del Reglamento impugnado.

205.A juicio del Gobierno húngaro, el objetivo del Reglamento 2020/2092 coincide con el del artículo 7TUE, ya que pretende reprimir las violaciones a los principios del Estado de derecho mediante la imposición de sanciones. Así lo pondrían de relieve la ausencia de un verdadero mecanismo de condicionalidad; la falta de vínculo real entre las violaciones de los principios del Estado de derecho y el presupuesto de la Unión; la conexión de las medidas con las aplicables a las violaciones del Estado de derecho, más que con el presupuesto de la Unión; la toma en consideración de la intención del Estado miembro como factor relevante; y que el levantamiento de las medidas esté ligado con el fin de las violaciones.

206.El Parlamento y el Consejo rebaten estos razonamientos, afirmando que el mecanismo del Reglamento 2020/2092 es independiente del procedimiento del artículo 7TUE, persigue objetivos dispares y está regido por normas distintas. Su propósito es proteger el presupuesto de la Unión y no sancionar las violaciones del Estado de derecho. Las condiciones de adopción de las medidas y su tipología difieren de las del artículo 7TUE.

2.Apreciación

207.Para dilucidar si el Reglamento 2020/2092 establece un procedimiento compatible con el del artículo 7TUE, lo primero que se ha de aclarar es si este último es la única vía de la que dispone el ordenamiento jurídico de la Unión para proteger el valor Estado de derecho.

a)No exclusividad del artículo 7TUE para la protección del Estado de derecho

208.En mi opinión, el artículo 7TUE no autorizaría al legislador de la Unión a instaurar, mediante normas de derecho derivado, otro mecanismo análogo, aunque devaluado en sus exigencias materiales y de procedimiento, que tuviera el mismo objetivo de protección del Estado de derecho y que aplicara similares sanciones.

209.Ahora bien, eso no significa que la protección del Estado de derecho únicamente pueda llevarse a cabo a través del artículo 7TUE.(108) Nada impide que, mediante otros instrumentos ajenos al del artículo 7TUE, se provea a esa protección, siempre que sus características esenciales difieran de las de aquel.

210.Los principios del Estado de derecho tienen, como destaca el Consejo, un valor estructural en el ordenamiento jurídico de la Unión, de manera que su violación puede afectarle de forma grave.(109) De ahí que el Tribunal de Justicia, especialmente en su jurisprudencia sobre la independencia judicial(110) y sobre las órdenes europeas de detención y entrega,(111) haya puesto énfasis en los valores del artículo 2TUE y admitido la idoneidad de normas de derecho derivado para protegerlos, al margen de las previsiones del artículo 7TUE. También ha justificado en la protección del Estado de derecho el reconocimiento de la legitimación activa de Estados terceros para interponer recursos de anulación.(112)

211.En lo que atañe a las órdenes de detención y entrega, cuando el Consejo Europeo y el Consejo no hayan adoptado las decisiones mencionadas en el artículo 7TUE, pero existan datos que demuestran la existencia de deficiencias sistémicas o generalizadas relativas a la independencia del poder judicial en el Estado miembro emisor, la autoridad judicial de ejecución puede denegarlas, si hay razones serias y fundadas para creer que, en caso de entrega a este último Estado miembro, la persona reclamada correrá un riesgo real de que se vulnere su derecho fundamental a un proceso equitativo, garantizado por el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta.(113)

212.Se pone así de relieve que, en esas hipótesis, el Tribunal de Justicia utiliza uno de los principios del Estado de derecho para identificar una excepción a la detención y entrega de la persona reclamada, ajena al procedimiento del artículo 7TUE.

213.Algo similar ocurre con la protección de la independencia de los jueces nacionales encargados de aplicar el derecho de la Unión, cuya defensa ha asumido el Tribunal de Justicia apelando, de nuevo, al valor del Estado de derecho,(114) aun cuando no se haya hecho uso del artículo 7TUE.

214.El respeto por un Estado miembro de los valores consagrados en el artículo 2TUE constituye un requisito para poder disfrutar de los derechos derivados de la aplicación de los Tratados a ese Estado miembro. Por lo tanto, un Estado miembro no puede modificar su legislación de modo que dé lugar a una reducción de la protección del valor del Estado de derecho, concretado, en particular, en el artículo 19TUE. Los Estados miembros deben evitar, en relación con este valor, cualquier regresión de su legislación en materia de organización de la administración de justicia, absteniéndose de adoptar medidas que puedan menoscabar la independencia judicial.(115)

215.Estas muestras de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la protección del valor Estado de derecho revelan que las normas emanadas de las instituciones de la Unión que traten de reaccionar, en ámbitos específicos (y no necesariamente a través del mecanismo del artículo 7TUE), contra ciertas violaciones de aquel valor que incidan en la gestión presupuestaria son compatibles con el derecho originario.

216.Si esas violaciones afectan a la ejecución del presupuesto de la Unión por los Estados miembros, insisto, nada obsta a que el legislador de la Unión apruebe una norma (como el Reglamento 2020/2092) para preservar ese presupuesto, sin que por eso entre en conflicto o eluda la aplicación del artículo 7TUE.

b)Comparación del procedimiento del artículo 7TUE con el del Reglamento 2020/2092

217.El análisis del Reglamento 2020/2092 ayuda a dilucidar si el procedimiento que implanta corresponde a un genuino mecanismo de condicionalidad financiera, en la línea de los ya existentes en el derecho de la Unión, o más bien a un instrumento para sancionar las violaciones de los principios del Estado de derecho semejante al del artículo 7TUE.

218.Ese análisis lo he llevado a cabo, en cuanto a la base jurídica del Reglamento 2020/2092, al examinar el motivo de anulación anterior. De él deduzco el rechazo a los argumentos del Gobierno húngaro sobre la naturaleza de la condicionalidad, que, en su opinión, pretende más combatir las violaciones del Estado de derecho que proteger el presupuesto de la Unión.

219.Completaré ahora mi exposición acudiendo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las disparidades entre los mecanismos de condicionalidad financiera(116) y los recursos por incumplimiento, cuyas relaciones proporcionan, por analogía, algunos elementos de apreciación válidos para este asunto. Ambos procedimientos son independientes entre sí, porque tienen objetivos diferentes y se rigen por normas distintas.

220.Entre estas disparidades destacan las siguientes:

—En los recursos interpuestos al amparo del artículo 258TFUE, la Comisión queda en libertad de no continuar adelante, si el Estado miembro ha puesto fin al incumplimiento alegado, lo que no ocurre, por ejemplo, en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA donde la Comisión no goza de una facultad de apreciación que le permita hacer excepciones a las normas que regulan este reparto de cargas.(117)

—En el marco del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, la Comisión ha de aplicar una corrección financiera si los gastos cuya financiación se solicita no fueron efectuados con arreglo a las normas de la Unión. Esa corrección evita que el FEOGA se haga cargo de importes que no hayan servido para financiar un objetivo buscado por la normativa de la Unión controvertida y, por tanto, no constituye, una sanción.(118)

—Los procedimientos de suspensión o de reducción de la ayuda financiera vía fondos estructurales de la Unión para las acciones nacionales difieren del regulado en el artículo 258TFUE, a cuyos trámites no se atienen. Si la Comisión decide no iniciar un procedimiento de incumplimiento o renunciar a su continuación, eso no implica que se halle en la imposibilidad de suspender o reducir la ayuda de la Unión para una acción nacional, especialmente cuando no se han respetado una o varias de las condiciones que debía cumplir dicha financiación. Para eso, es preciso que la Comisión adopte una decisión que, ciertamente, tome en consideración el procedimiento por incumplimiento iniciado conforme al artículo 258TFUE o la declaración de dicho incumplimiento por parte del Tribunal de Justicia.(119)

—Al contrario que la iniciación de un procedimiento por incumplimiento, la decisión de suspender o de reducir la financiación de la Unión constituye un acto lesivo para su destinatario, que puede ser impugnado mediante un recurso interpuesto ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.(120)

221.Esta jurisprudencia se ha utilizado para legitimar cláusulas de condicionalidad que vinculaban el pago de fondos del presupuesto de la Unión al respeto de obligaciones horizontales, como el adecuado funcionamiento de los sistemas nacionales de gestión y control de los fondos, que contribuían a la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión. Lo mismo sucede ante deficiencias sistémicas en el funcionamiento de las autoridades nacionales de ejecución del presupuesto de la Unión.(121)

222.A la luz de esta jurisprudencia, hay que verificar si el mecanismo del artículo 7TUE difiere del establecido por el Reglamento 2020/2092.

223.En cuanto a la adopción de las medidas, el artículo 7TUE la supedita a la constatación de la existencia de una violación grave y persistente, por un Estado miembro, de los valores del artículo 2TUE. El artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092, sin embargo, contempla solo la vulneración de los principios del Estado de derecho, por un Estado miembro, que afecte o amenace con afectar, gravemente y de un modo directo, a la buena gestión financiera del presupuesto o la protección de los intereses financieros de la Unión.

224.El umbral del artículo 7TUE es más exigente que el del Reglamento 2020/2092, ya que reclama la existencia de una violación grave y persistente de cualquiera de los valores del artículo 2 (no solo del Estado de derecho).

225.El artículo 7TUE no requiere un vínculo suficientemente directo con un ámbito específico del derecho de la Unión, lo que sí hace el Reglamento 2020/2092 al exigir la conexión de la vulneración del Estado de derecho con la ejecución del presupuesto de la Unión. La aplicación del Reglamento 2020/2092 es, pues, mucho más limitada que la del artículo 7TUE.

226.El mecanismo del Reglamento 2020/2092, en lo que concierne a las condiciones de adopción de las medidas, se asemeja a otros instrumentos de condicionalidad financiera y de ejecución presupuestaria, y no al del artículo 7TUE. La similitud con aquellos y no con este se refleja, por ejemplo,en:

—El Reglamento Financiero, cuyo artículo 131, apartado 3, autoriza la suspensión del pago de fondos cuando se demuestre, o sea necesario comprobar, que ha habido irregularidades, fraude o incumplimiento de obligaciones en la ejecución del compromiso jurídico o cuando las irregularidades, el fraude o el incumplimiento de obligaciones pongan en tela de juicio la fiabilidad o eficacia de los sistemas de control interno de la persona o entidad que ejecuta los fondos de la Unión, o la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

—El Reglamento sobre disposiciones comunes 2021-2027, que recoge en semejantes términos la posibilidad de suspender pagos (artículo 97, apartado 1) y de hacer correcciones financieras (artículo 104, apartado1).

227.También en lo que atañe a la condicionalidad macroeconómica del Reglamento 2021/241, las medidas correctoras se adoptan, a tenor de su artículo 10, «[…] cuando el Consejo decida, de conformidad con el artículo 126, apartados 8 a 11, del TFUE, que un Estado miembro no ha tomado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo, a menos que haya determinado la existencia de una recesión económica grave en el conjunto de la Unión […]».

228.En lo que concierne a los tipos de medidas, de nuevo el Reglamento 2020/2092 se acerca más a los mecanismos de condicionalidad del Reglamento Financiero y de otras normas de la Unión que al procedimiento del artículo 7TUE.

229.El artículo 7TUE prevé, en su apartado 3, que el Consejo puede decidir suspender «determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate». Las acciones a disposición del Consejo por este título exceden con mucho de las ligadas a la ejecución del presupuesto de la Unión, que contempla el artículo 5, apartado 1, del Reglamento 2020/2092.(122) Estas últimas (suspensiones de programas, de compromisos y de pagos, entre otras) son las típicas del derecho de la Unión sobre la ejecución presupuestaria.

230.Respecto a los criterios de selección de las medidas, en el Reglamento 2020/2092 coinciden, globalmente, con los de la reglamentación financiera de la Unión y se alejan del procedimiento del artículo 7TUE, cuyo apartado 3 prescribe que, al adoptar las medidas, el Consejo tendrá en cuenta sus posibles consecuencias para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.

231.Sobre este extremo, me remito al análisis del artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092 que he desarrollado en el motivo anterior, en cuanto al principio de proporcionalidad como criterio de modulación de las medidas, junto con los de la naturaleza, gravedad y frecuencia de las irregularidades, así como el de sus consecuencias financieras para el presupuesto de la Unión.

232.En las normas financieras de la Unión se hallan también esos mismos criterios y el de vinculación a la regularidad del gasto.(123) El procedimiento de condicionalidad macroeconómica del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia incluye, además del de proporcionalidad, otros criterios específicos, de carácter social o económico.(124)

233.Sobre el levantamiento de las medidas, el artículo 7TUE, apartado 4, señala que el Consejo podrá decidir la modificación o la revocación de las adoptadas de conformidad con el apartado 3, como respuesta a cambios en la situación que las inspiró.

234.El artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento 2020/2092 aplica un criterio similar, pero ligado a que la infracción de los principios del Estado de derecho tenga incidencia sobre la buena ejecución del presupuesto de la Unión. Solo en esa hipótesis el levantamiento de las medidas de corrección financiera se sujeta a que el Estado miembro revierta tales infracciones.(125)

235.Esa misma lógica se halla en el artículo 10, apartado 6, del Reglamento 2021/241. Las normas financieras generales de la Unión siguen una pauta similar para el levantamiento de medidas, cuando hay una suspensión provisional o una corrección financiera provisional.(126)

236.En suma, las condiciones de adopción, los tipos de medidas, los criterios de selección y los criterios de levantamiento de las medidas acercan el mecanismo del Reglamento 2020/2092 a las normas financieras de la Unión y lo alejan del procedimiento del artículo 7TUE.

237.Estimo, pues, que la primera parte del segundo motivo del recurso ha de desestimarse.

B.Segunda parte del segundo motivo del recurso: violación del principio del equilibrio institucional y del artículo 269TFUE

1.Alegaciones de las partes

238.Según el Gobierno húngaro, el Reglamento 2020/2092 infringe el principio de equilibrio institucional establecido en el artículo 13TUE, apartado 2, así como el artículo 269TFUE en lo que concierne a la competencia del Tribunal de Justicia.

239.El Gobierno húngaro considera que el procedimiento del Reglamento 2020/2092, más fácil, más rápido y más eficaz que el del artículo 7TUE para sancionar las violaciones de los principios del Estado de derecho, altera el equilibrio institucional que subyace en este último y, por tanto, el del artículo 13TUE, en detrimento del Estado miembro afectado. Además, implanta un control sin limitaciones por parte del Tribunal de Justicia, mucho más intenso que el del artículo 269TFUE.

240.El Parlamento y el Consejo rebaten estos argumentos. A su entender, el procedimiento del Reglamento 2020/2092 no infringe el principio del equilibrio institucional, siendo similar al utilizado en otras normas financieras de la Unión. Además, la limitación del control del Tribunal de Justicia prescrita en el artículo 269TFUE no tiene por qué aplicarse a los mecanismos de condicionalidad financiera.

2.Apreciación

241.El Gobierno húngaro aduce dos razones que conducirían a la anulación del Reglamento 2020/2092: a)la relativa a la creación de un procedimiento decisorio paralelo al del artículo 7TUE, que distorsionaría el equilibrio institucional fijado en este y en el artículo 13TUE, apartado 2; y b)la incompatibilidad del control jurisdiccional ilimitado del Tribunal de Justicia sobre las medidas tomadas al amparo del Reglamento 2020/2092 con el mucho más restringido del artículo 269TFUE.

a)Procedimiento decisorio del Reglamento 2020/2092 en comparación con el del artículo 7TUE

242.El artículo 7TUE instaura un sistema rígido de adopción de decisiones con unas modalidades de voto específicas.(127) Los trámites divergen, en función de que se constate un mero riesgo de violación grave de los valores del artículo 2TUE o la existencia deesta.

243.En el primer caso (riesgo de violación):

—La propuesta corresponde a un tercio de los Estados miembros, al Parlamento Europeo o a la Comisión.

—El Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esa constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.

244.En el segundo caso (existencia de violación):

—El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2, tras invitar a ese Estado a presentar sus observaciones.

—Cuando se haya efectuado esa constatación, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas, como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición.

245.El artículo 7TUE prevé pues, dos votaciones en el Consejo, una por mayoría de cuatro quintos y otra por mayoría cualificada, y otra votación, esta unánime, en el Consejo Europeo, sin que el Estado miembro afectado pueda participar en ellas. Es un procedimiento facultativo y sin previsión de plazos para sus diferentes etapas. Se desarrolla, primordialmente, en el seno del Consejo, salvo la iniciativa de propuesta motivada que corresponde a un tercio de los Estados miembros, al Parlamento o a la Comisión.

246.El Reglamento 2020/2092 se aleja de ese esquema y se aproxima a los procedimientos del artículo 258TFUE:

—La iniciativa compete en exclusiva a la Comisión, que la activa cuando constate que hay motivos razonables para considerar que se cumplen las condiciones del artículo 4 del Reglamento 2020/2092.

—La Comisión remite al Estado miembro «una notificación escrita en la que exponga los elementos objetivos y los motivos específicos en los que base sus constataciones» (artículo 6, apartado1).

—En el plazo indicado por la Comisión, el Estado miembro «proporcionará la información requerida y podrá formular sus observaciones», en las que «podrá proponer la adopción de medidas correctoras para abordar las constataciones incluidas en la notificación de la Comisión.» (artículo 6, apartado5).

—La Comisión evaluará la información recibida y las observaciones del Estado miembro, así como la adecuación de las medidas correctoras. Si tiene «la intención de presentar una propuesta [al Consejo], dará al Estado miembro la oportunidad de presentar sus observaciones, en particular, en cuanto a la proporcionalidad de las medidas previstas» (artículo 6, apartados 6y7).

—Si la Comisión persiste en su intención, hará llegar al Consejo una propuesta de decisión de ejecución, exponiendo los motivos específicos y las pruebas en las que base sus constataciones (artículo 6, apartado9).

—El Consejo adoptará la decisión de ejecución de la propuesta de la Comisión, o, por mayoría cualificada, podrá modificarla «y adoptar el texto modificado mediante una decisión de ejecución» (artículo 6, apartado11).

247.Por tanto, en el Reglamento 2020/2092 hay una fase previa gestionada por la Comisión que engloba dos rondas de consultas con el Estado implicado, de manera similar a lo que ocurre en los recursos de incumplimiento. El procedimiento es obligatorio para la Comisión y se fijan plazos en todas sus etapas. Existe una votación en el Consejo, por mayoría cualificada, en la que interviene el Estado afectado.

248.En comparación con el procedimiento del artículo 7TUE, el del Reglamento 2020/2092 es menos rígido y permite, en los términos que se acaban de reflejar, la adopción de medidas correctoras con más facilidad.

249.El Consejo defiende que ese procedimiento respeta el principio del equilibrio institucional y que es semejante al utilizado para otros actos presupuestarios de la Unión sobre la base de los artículos 317TFUE, párrafo segundo, y 291TFUE, apartado2.

250.Esa alegación se enfrenta, sin embargo, a dos dificultades que atañen a la atribución de poderes de ejecución al Consejo y a la intervención del Consejo Europeo en situaciones excepcionales.

251.La atribución de poderes de ejecución al Consejo obedece a «la importancia de los efectos financieros de las medidas adoptadas en virtud de [el Reglamento 2020/2092]».(128) Ahora bien, no está claro que se atenga al artículo 317TFUE, en cuya virtud es únicamente la Comisión, bajo su responsabilidad, la que ejecuta el presupuesto de la Unión en cooperación con los Estados miembros.

252.Un acto normativo como el Reglamento 2020/2092, cuya base jurídica es el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), y que fija normas financieras de ejecución del presupuesto de la Unión ¿puede dotar al Consejo de competencia para ejecutar estas normas?. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ayuda a dar respuesta a esta cuestión.(129) Es posible distinguir, como argumentó el Consejo en la vista, entre la ejecución presupuestaria en sentido estricto (ejecución de compromisos de gasto), que el artículo 317 TFUE atribuye a la Comisión, y la ejecución presupuestaria en sentido amplio, que contempla el artículo 322, apartado 1, letra a), cuando se refiere a las normas financieras sobre el establecimiento y la ejecución del presupuesto. Estas últimas enmarcan la actuación posterior de la Comisión en la ejecución de los compromisos de gasto. Con respecto a estas normas financieras, no hay reserva en el artículo 322 TFUE en favor de la Comisión. Es factible, pues, la participación del Consejo en la ejecución de las normas financieras relativas a la adopción y aplicación del presupuesto, por la vía del artículo 291 TFUE, siempre que esa intervención se justifique,(130) tal como hace en este caso el considerando vigésimo del Reglamento 2020/2092.

253.En efecto, el artículo 291TFUE, que se inserta en el epígrafe del TFUE dedicado a los «actos jurídicos de la Unión», prevé:

—Con arreglo a su apartado 1, los Estados miembros adoptarán todas las medidas de derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión.

—Con arreglo a su apartado 2, «cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, estos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados […] al Consejo».

254.Esta disposición autoriza a dotar tanto a la Comisión como al Consejo de poderes de ejecución normativa que, en su defecto, residirían en los Estados miembros. Uno de los casos específicos en los que se pueden requerir condiciones uniformes de ejecución para atribuir la competencia al Consejo es el relativo a la ejecución presupuestaria, entendida en sentido amplio.

255.Como alega el Consejo, otras normas financieras de la Unión le otorgan también competencias de ejecución presupuestaria. Este es el caso del artículo 19, apartados 6, 7, 8, 11 y 13, del Reglamento sobre disposiciones comunes 2021-2027, que confiere al Consejo el poder de adoptar medidas de ejecución en el mecanismo de condicionalidad macroeconómica que establece. Así sucede también con el Reglamento 2021/241, a tenor delque:

—«La propuesta de la Comisión relativa a la decisión de suspensión de los compromisos se considerará adoptada por el Consejo a menos que este decida, mediante un acto de ejecución, rechazar dicha propuesta por mayoría cualificada en el plazo de un mes a partir de la presentación de la propuesta de la Comisión» (artículo 10, apartado3).

—«A propuesta de la Comisión, el Consejo aprobará mediante una decisión de ejecución la evaluación del plan de recuperación y resiliencia presentado por el Estado miembro […]» (artículo20).

256.Puede aceptarse, pues, que el mecanismo de condicionalidad financiera del Reglamento 2020/2092 responde a uno de esos «caso[s] específico[s] debidamente justificado[s]» que admiten la concesión de poderes de ejecución al Consejo.

257.En cuanto a la participación del Consejo Europeo en el procedimiento decisorio del Reglamento 2020/2092, está prevista solo en su considerando vigesimosexto(131) y no se ha incorporado a su articulado (aunque se mencionó en el compromiso del Consejo Europeo de diciembre de 2020). Puesto que los considerandos han de motivar de forma concisa el ulterior contenido de la parte dispositiva de un acto (es decir, de su articulado), en lo que excedan de esa función no tienen eficacia jurídica.(132)

258.Esa intervención del Consejo Europeo (que toma la forma de un freno de emergencia en el curso del proceso de decisión del Reglamento 2020/2092) no respetaría el derecho originario si tuviese efectos jurídicos obligatorios,(133) pues ninguna norma de los Tratados le atribuye esos poderes.(134)

259.La Comisión acepta la intervención del Consejo Europeo porque se trata de «un debate político que no implica una etapa formal en el procedimiento ni una participación del Consejo Europeo en la ejecución del presupuesto y porque no restará eficacia al mecanismo, dado que no afecta al poder decisorio del Consejo ni al papel de la Comisión».(135)

260.Así entendida, y partiendo de la premisa de que la intervención política del Consejo Europeo no figura en el articulado del Reglamento 2020/2092 ni puede interferir en el procedimiento decisorio que este contempla, las objeciones del Gobierno húngaro contra la intervención del Consejo Europeo devienen inoperantes.

b)Posible violación del artículo 269TFUE

261.Para el Gobierno húngaro, las medidas del Reglamento 2020/2092 se sujetan al control jurisdiccional pleno del Tribunal de Justicia, que puede pronunciarse sobre el fondo de las decisiones adoptadas y no solo sobre «el respeto de las disposiciones de procedimiento». Por el contrario, el artículo 269TFUE circunscribe a estas últimas la impugnación de los actos del Consejo Europeo o del Consejo aprobados en el marco del artículo 7TUE.

262.La premisa implícita en esta parte del motivo es que el mecanismo del Reglamento 2020/2092 coincide, en realidad, con el del artículo 7TUE. Por las razones hasta ahora expuestas, creo que esa premisa no es correcta, lo que desvirtúa todo el desarrollo argumental posterior del Gobierno húngaro.

263.El doble nivel de escrutinio judicial en un supuesto (artículo 263TFUE) y en el otro (artículo 269TFUE) es innegable, pues el Tribunal de Justicia:

—Conserva su competencia general para controlar la legalidad de los actos que la Comisión y del Consejo adopten en aplicación del Reglamento 2020/2092 y sean objeto de un recurso de anulación. Así resulta, en especial, del artículo 263TFUE (respecto a las decisiones que impongan medidas correctoras) y del artículo 265TFUE (respecto de las posibles inacciones de la Comisión en la tramitación del procedimiento).

—Tiene, de acuerdo con el artículo 269TFUE, una competencia limitada a la infracción de las reglas de procedimiento, y no a las de fondo, cuando se interponga un recurso de anulación contra los actos adoptados por el Consejo Europeo o por el Consejo al amparo del artículo 7TUE.

264.El Tribunal de Justicia ha precisado algunos extremos del procedimiento del artículo 7TUE en la sentencia de 3 de junio de 2021, Hungría/Parlamento.(136) Específicamente, ha declaradoque:

—El artículo 269TFUE solo hace referencia a los actos del Consejo y del Consejo Europeo adoptados en el marco del procedimiento del artículo 7TUE, pero no a las resoluciones del Parlamento adoptadas a tenor de ese mismo artículo.(137)

—Esas resoluciones del Parlamento quedan sometidas a la «competencia general que el artículo 263TFUE reconoce al Tribual de Justicia para controlar la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión».(138)

—Como el artículo 269TFUE entraña una limitación a la competencia general del Tribunal de Justicia, ha de interpretarse restrictivamente.(139)

265.En particular, dadas las diferencias entre ambos procedimientos, nada impide que los actos de la Comisión y del Consejo en aplicación del Reglamento 2020/2092 se sujeten al control de legalidad pleno (esto es, sin restricciones) del Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 263TFUE, y no al más limitado del artículo 269TFUE, que solamente se aplica, a título excepcional, a los actos aprobados conforme al artículo 7TUE.

266.La segunda parte del segundo motivo del recurso debe, pues, desestimarse.