Asunto C‑156/21

301.En los motivos cuarto a noveno de su recurso, el Gobierno húngaro insta la anulación de diversas disposiciones del Reglamento 2020/2092 con alegaciones que, en su mayoría, reproducen las invocadas en alguno de los tres primeros motivos de nulidad.

302.Para el Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto de la Unión solo es posible en la medida en que los elementos cuya nulidad se solicita puedan separarse del resto del acto. No se cumple esa exigencia cuando la anulación parcial de un acto modifique su esencia.(151)

303.De acuerdo con esta jurisprudencia, el motivo cuarto del recurso del Gobierno húngaro, en el que pide la declaración de nulidad del artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 es inadmisible, porque este precepto corresponde a la esencia del propio Reglamento, en cuanto establece las condiciones de adopción de las medidas correctoras ante la vulneración de los principios del Estado de derecho que tengan un vínculo directo con la ejecución del presupuesto de la Unión. Sin ese artículo, el Reglamento 2020/2092 no se podría aplicar.

304.El mismo razonamiento sirve para los motivos séptimo y octavo, en los que el Gobierno húngaro solicita la anulación del artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092, que fija los criterios para adoptar las medidas correctoras. Un mecanismo de condicionalidad financiera sin posibilidad de aplicar medidas correctoras, por falta de criterios, resultaría inútil, por lo que aquel artículo es básico para la puesta en práctica del Reglamento impugnado.

305.En cualquier caso, analizaré todos los motivos de anulación parcial, comprendidos los tres que creo inadmisibles, por si el Tribunal de Justicia entendiera que procede entrar en el fondo.

A.Cuarto motivo del recurso: artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092

1.Alegaciones de las partes

306.Según el Gobierno húngaro, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092, en cuanto autoriza la adopción de medidas correctoras en caso de riesgo grave para la buena gestión financiera o para los intereses financieros de la Unión, vulnera los principios de proporcionalidad y de seguridad jurídica.

307.Añade que admitir esa posibilidad, no contemplada en otras normas financieras de la Unión, dispensaría a la Comisión del deber de llevar a cabo una evaluación objetiva para probar el vínculo de una vulneración de los principios del Estado de derecho con la ejecución del presupuesto de la Unión.

308.El Parlamento y el Consejo rebaten esta argumentación del Gobierno húngaro.

2.Apreciación

309.El artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 permite adoptar medidas correctoras cuando «[…] una vulneración de los principios del Estado de derecho en un Estado miembro […] amenaza con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de un modo suficientemente directo».(152)

310.Otras normas financieras de la Unión prevén medidas análogas, tanto para situaciones en las que las infracciones se han consumado como para aquellas en las que concurra el riesgo de que se vayan a producir. Valgan como ejemplos:

—El artículo 63, apartado 2, párrafos segundo y cuarto, del Reglamento Financiero se refiere a la gestión compartida entre la Unión y los Estados miembros e impone a estos Estados controles previos, incluidos in situ, de muestras de operaciones representativas o basadas en el riesgo. Además, «como parte de esta evaluación del riesgo, y de conformidad con las normas sectoriales, la Comisión supervisará los sistemas de gestión y control establecidos en los Estados miembros. En su trabajo de auditoría, la Comisión […] tendrá en cuenta el nivel del riesgo evaluado con arreglo a las normas sectoriales específicas».

—El artículo 104 del Reglamento sobre disposiciones comunes 2021-2027 preceptúa que «la Comisión efectuará correcciones financieras reduciendo la ayuda de los Fondos a un programa cuando llegue a la conclusión de que hay una deficiencia grave que pone en riesgo la ayuda de los Fondos ya abonada al programa».

—El Reglamento Financiero (artículos 135 a 143) instaura un sistema de detección precoz para excluir de la atribución de fondos del presupuesto de la Unión a los solicitantes y beneficiarios inmersos en situaciones que representen un riesgo grave para los intereses financieros de la Unión.

311.Atender únicamente a las vulneraciones ya acaecidas (de las normas de la Unión) y no al riesgo grave de que se produzcan es incompatible con la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión, que reclama el artículo 317TFUE. Una buena gestión financiera implica remediar las vulneraciones ya cometidas, pero también sopesar las amenazas (siempre que sean serias y creíbles) de que esas violaciones vayan a ocurrir y provoquen consecuencias financieras indeseables.

312.La jurisprudencia del Tribunal de Justicia avala la utilización del criterio del riesgo grave para adoptar, frente a los Estados miembros, correcciones financieras u otras medidas protectoras del presupuesto de la Unión, cuando esos Estados aplican controles insuficientes, sin necesidad de probar una pérdida real y efectiva.(153)

313.En el Reglamento 2020/2092 la apreciación del riesgo grave de vulneración de un principio del Estado de derecho directamente vinculado con la ejecución presupuestaria, como criterio para la adopción de medidas correctoras, me parece especialmente pertinente, dado el carácter horizontal del mecanismo de condicionalidad.

314.Por sí solas, las deficiencias generalizadas de las autoridades nacionales respecto al cumplimiento de los principios del Estado de derecho en relación con el presupuesto pueden representar un riesgo para la buena gestión de este y para los intereses financieros de la Unión.

315.El artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 contempla la hipótesis de una amenaza que afecte gravemente al presupuesto o a los intereses financieros de la Unión. Se atiene, así, a las exigencias del principio de proporcionalidad, porque las medidas de reacción ante una situación de riesgo deben ser correlativas a la intensidad de este y a su impacto sobre el presupuesto o sobre los intereses financieros de la Unión. Así lo corrobora el artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092.

316.No se consagra, en contra de lo que sostiene el Gobierno húngaro, una especie de presunción de riesgo que diluya el vínculo entre la vulneración de los principios de Estado de derecho y la ejecución del presupuesto de la Unión. En ningún momento se exime a la Comisión de su obligación de probar la existencia de la amenaza o el riesgo que, insisto, debe ser grave, real y no meramente hipotético.

317.En estas condiciones, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 resulta compatible con el principio de seguridad jurídica, por lo que ha de desestimarse el cuarto motivo del recurso.

B.Quinto motivo del recurso: artículo 4, apartado 2, letrah), del Reglamento 2020/2092

318.Para el Gobierno húngaro, el artículo 4, apartado 2, letrah), del Reglamento 2020/2092 no ofrece una definición precisa de las hipótesis en las que se puede cometer una infracción de los principios del Estado de derecho. Al aludir, sin mayor detalle, a «otras actuaciones y situaciones de las autoridades», el precepto atentaría contra el principio de seguridad jurídica.

319.El motivo ha de ser desestimado por las razones expuestas en la contestación al motivo tercero.

C.Sexto motivo del recurso: violación del artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092

1.Alegaciones de las partes

320.Según el Gobierno húngaro, el mandato del artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 (en síntesis, que el Estado miembro contra el que se adopten medidas continúe financiando a los beneficiarios finales de los programas):

—Es incompatible con la base jurídica de ese Reglamento, pues la obligación recae sobre los presupuestos de los Estados miembros.

—Infringe las disposiciones del derecho de la Unión en materia de déficit presupuestario y vulnera el principio de igualdad de los Estados miembros.

321.El Parlamento y el Consejo se oponen a esta argumentación, reiterando —como ya hicieron en relación con el primer motivo del recurso— que el artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 no impone ninguna obligación adicional a las ya existentes y es imprescindible para garantizar la protección de los derechos adquiridos por los beneficiarios. Subrayan, además, que la responsabilidad de alcanzar los objetivos en materia de déficit presupuestario compete al Estado miembro, conforme a sus propias opciones legislativas, sin perjuicio de que haya de atenerse a las normas de la Unión (entre ellas, al propio Reglamento 2020/2092).

2.Apreciación

322.Sobre la compatibilidad del artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 con la base jurídica del artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), ya me he pronunciado al examinar el primer motivo del recurso.

323.En cuanto a la (in)compatibilidad de ese precepto con las normas de la Unión referentes al control de los déficits públicos excesivos, no comparto la tesis del Gobierno húngaro.

324.Cada Estado miembro (sobre todo, si no pertenece a la zona euro) tiene capacidad para elaborar y controlar sus presupuestos, debiendo observar únicamente los límites que marca el derecho de la Unión. El Reglamento 2020/2092 no interfiere en la libertad de los Estados miembros para elegir, dentro de esos límites, sus propias opciones presupuestarias de ingresos y gastos públicos.

325.En el ejercicio de este poder presupuestario el Estado miembro ciertamente ha de asumir los costes de las correcciones financieras impuestas en el marco del Reglamento 2020/2092 y, en concreto, los derivados de la obligación de respetar la exigencia de continuar financiando a los beneficiarios finales de los programas.

326.En cuanto a la (supuesta) mayor facilidad de los grandes Estados para asumir esta obligación, la igualdad entre los Estados miembros no se contraviene cuando el Reglamento 2020/2092 impone a todos los Estados un idéntico deber de mantener la financiación de los beneficiarios finales.

327.Además, la financiación recibida del presupuesto de la Unión por un Estado miembro está, por lo común, relacionada con el peso económico y la población de ese Estado, como factores relevantes. Los Estados con menor peso económico y población serán beneficiarios de programas de la Unión en proporción a sus características singulares. Las correcciones financieras por vulnerar los principios del Estado de derecho les afectarán, por consiguiente, en esa misma medida.

328.La circunstancia de que el Estado, con independencia de su peso económico y población, sea contribuyente neto o receptor neto de fondos de la Unión no altera esta situación. Lógicamente, los receptores netos de fondos del presupuesto de la Unión estarán proporcionalmente más expuestos al mecanismo de condicionalidad financiera que los contribuyentes netos, pero tal circunstancia es inevitable y no genera discriminación entre los Estados miembros.

329.El sexto motivo del recurso ha de ser, pues, desestimado.

D.Séptimo motivo del recurso: artículo 5, apartado 3, penúltima frase, del Reglamento 2020/2092

330.Para el Gobierno húngaro, el artículo 5, apartado 3, tercera frase, del Reglamento 2020/2092 (con arreglo al que «se tendrán debidamente en cuenta la naturaleza, la duración, la gravedad y el alcance de la vulneración de los principios del Estado de derecho») resulta incompatible con la base jurídica del Reglamento y con el artículo 7TUE. Sostiene que esa previsión no guarda relación con el presupuesto o con los intereses financieros de la Unión y, además, carece de la precisión que exige el principio de seguridad jurídica.

331.Estos argumentos deben rechazarse por las razones esgrimidas al examinar los motivos primero y tercero.

E.Octavo motivo del recurso: artículo 5, apartado 3, última frase, del Reglamento 2020/2029

332.El Gobierno húngaro esgrime que el artículo 5, apartado 3, última frase, del Reglamento 2020/2092 («las medidas se centrarán, en la medida de lo posible, en las acciones de la Unión que se vean afectadas por la vulneración») no garantiza la existencia de una relación directa entre la vulneración de los principios del Estado de derecho que se constate concretamente y aquellas medidas. A su juicio, el precepto vulnera tanto el principio de proporcionalidad como el de seguridad jurídica.

333.El rechazo de este motivo procede por los argumentos expuestos al abordar los motivos primero y tercero.

F.Noveno motivo del recurso: artículo 6, apartados 3 y 8, del Reglamento 2020/2092

334.El Gobierno húngaro estima que el artículo 6, apartados 3 y 8, del Reglamento 2020/2092 (en cuya virtud la Comisión ha de tener en cuenta la «información pertinente procedente de fuentes disponibles, incluidas decisiones, conclusiones y recomendaciones de las instituciones de la Unión, otras organizaciones internacionales pertinentes y otras instituciones reconocidas») vulnera el principio de seguridad jurídica, pues no define adecuadamente las referencias y las fuentes que han de emplearse.

335.El rechazo de este motivo procede por las consideraciones expuestas al abordar el motivo tercero.