Asunto C‑156/21

A.Alegaciones de las partes

117.Según el Gobierno húngaro, aunque el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), faculta al legislador de la Unión para adoptar normas financieras relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión, el Reglamento 2020/2092 no contiene disposiciones presupuestarias o financieras.

118.Por consiguiente, la base jurídica del Reglamento 2020/2092 no es la adecuada y la Unión carece de competencias para aprobar una norma de derecho derivado con este contenido.

119.En su opinión, el Reglamento 2020/2092 permite a la Comisión y al Consejo definir la noción de Estado de derecho y las actuaciones que violan las exigencias impuestas por este valor de la Unión. El mecanismo aprobado autoriza a imponer sanciones que afectan a estructuras fundamentales de un Estado miembro, respecto de las que la Unión carece de competencias.

120.El artículo 322TFUE no ampara estas actuaciones y, por tanto, es una base jurídica inadecuada para el Reglamento 2020/2092, cuyo ámbito de aplicación entraría en conflicto con el procedimiento del artículo7TUE.

121.El Gobierno húngaro expone, además, las diferencias entre el Reglamento 2020/2092 y otras normas financieras y presupuestarias de la Unión cuya base es el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa).

122.Entre los elementos del Reglamento 2020/2092 que resultan incompatibles con artículo 322TFUE el Gobierno húngaro alude, por una parte, a los conflictos de intereses en el reparto de fondos de la Unión. El Reglamento 2020/2092 no contiene ninguna norma de procedimiento para los Estados miembros en relación con el establecimiento de normas sobre los conflictos de intereses y su eliminación, permitiendo así la adopción de medidas contra dichos Estados sobre la base de infracciones no precisadas que van más allá de las exigencias previstas en el Reglamento financiero.

123.Por otra parte, aduce que el artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 obliga a los Estados miembros a financiar con su propio presupuesto los programas a los que la Unión retira sus fondos, con objeto de proteger a los beneficiarios. Esta disposición no se atiene a las normas de ejecución del presupuesto de la Unión y representa una sanción para el Estado miembro que viole las exigencias del Estado de derecho.

124.El artículo 322TFUE, según el Gobierno húngaro, no puede servir de base para imponer obligaciones sobre los presupuestos nacionales, ya que solo propicia la adopción de normas relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión.

125.El Parlamento y el Consejo rebaten los argumentos del Gobierno húngaro y consideran que el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), es la base jurídica adecuada del Reglamento 2020/2092. (81)

126.A juicio de esas dos instituciones,el Reglamento 2020/2092 instaura un mecanismo de condicionalidad presupuestaria (financiera) orientado a garantizar el respeto de las exigencias del Estado de derecho, en línea con otros mecanismos de condicionalidad ya existentes en la Unión. El análisis de la finalidad y del contenido de ese Reglamento así lo justifican.

B.Apreciación

127.Comenzaré recordando la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia sobre la elección de las bases jurídicas en el derecho originario para adoptar normas de derecho derivado:(82)

—«La elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido del acto. Si el examen del acto de que se trate muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante».(83)

—«Además […] puede tenerse en cuenta, para determinar la base jurídica adecuada, el contexto jurídico en que se inscribe una nueva normativa, ya que dicho contexto puede arrojar luz sobre la finalidad de dicha normativa».(84)

—Una vez adoptada una norma de armonización, «el legislador de la Unión no puede ser privado de la facultad de adaptar ese acto a cualquier modificación de las circunstancias o a cualquier evolución de los conocimientos, habida cuenta de la tarea que le incumbe de velar por que se protejan los intereses generales reconocidos por el Tratado».(85)

128.De acuerdo con esta jurisprudencia, el análisis de la finalidad y del contenido del Reglamento 2020/2092 permitirá dilucidar si el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), es la base jurídica adecuada para su adopción, si debería haber sido otra o si la Unión carece de competencia para adoptar ese Reglamento.

1.Finalidad del Reglamento 2020/2092

129.Según su artículo 1, el Reglamento 2020/2092 tiene por objeto establecer «[…] las disposiciones necesarias para la protección del presupuesto de la Unión en caso de vulneración de los principios del Estado de derecho en los Estados miembros».

130.Varios considerandos del Reglamento 2020/2092 ponen de manifiesto el vínculo entre el respeto del Estado de derecho y la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión.

—El considerando séptimo señala que «siempre que los Estados miembros ejecuten el presupuesto de la Unión, […] el respeto del Estado de derecho es una condición previa esencial para cumplir el principio de buena gestión financiera establecido en el artículo 317[…] TFUE».

—El considerando octavo(86) declara que los Estados miembros solo pueden garantizar la buena gestión financiera si las autoridades públicas actúan conforme a derecho, si los fraudes son perseguidos penalmente y si hay un adecuado control jurisdiccional de las decisiones administrativas.

—El considerando noveno(87) destaca la importancia de la independencia judicial y de los servicios de investigación penal para hacer frente a decisiones ilícitas y arbitrarias de las autoridades públicas que podrían perjudicar a los intereses financieros de la Unión.

—El considerando décimo tercero reitera que «existe […] una clara relación entre el respeto del Estado de derecho y la ejecución eficiente del presupuesto de la Unión de conformidad con el principio de buena gestión financiera».

—El considerando décimo quinto insiste en que «las vulneraciones de los principios del Estado de derecho, en particular las que afectan al buen funcionamiento de las autoridades públicas y al control judicial efectivo, pueden atentar gravemente contra los intereses financieros de la Unión».

131.A tenor de esos considerandos, cuya sintonía con el articulado del Reglamento 2020/2092 es innegable, entiendo que la finalidad de este Reglamento es crear un mecanismo específico para asegurar la correcta ejecución del presupuesto de la Unión, cuando un Estado miembro incurra en violaciones de los principios del Estado de derecho que pongan en peligro la buena gestión de los fondos de la Unión o sus intereses financieros.

132.Este objetivo me parece acorde con la elección del artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), como base jurídica del Reglamento 2020/2092.(88)

133.El Parlamento y el Consejo aducen que la finalidad del Reglamento controvertido es la que se desprende de esos considerandos. Rechazan el análisis del Gobierno húngaro cuando afirma que el Reglamento 2020/2092 pretende añadir un procedimiento más a los ya previstos(89) para proteger el Estado de derecho, sin que haya base jurídica para ello en el derecho originario.

134.Ciertamente, el considerando décimo cuarto del Reglamento 2020/2092, leído de forma descontextualizada, parecería ofrecer un cierto apoyo a la tesis del Gobierno húngaro, pues declara que «el mecanismo establecido en el presente Reglamento complementa estos instrumentos protegiendo el presupuesto de la Unión frente a las vulneraciones de los principios del Estado de derecho que afectan a su buena gestión financiera o a la protección de los intereses financieros de la Unión».

135.Esta aparente incoherencia en la lógica de los considerandos del Reglamento 2020/2092 puede deberse al desarrollo de su proceso legislativo. Como ya he explicado, la propuesta inicial de la Comisión reflejaba en menor medida la condicionalidad financiera del mecanismo previsto e incidía más en la protección del Estado de derecho. La oposición del Consejo hizo que el texto final del Reglamento 2020/2092 se convirtiera en un instrumento de condicionalidad financiera, en cuyo marco la salvaguarda del Estado de derecho opera como una condición horizontal que los Estados han de respetar en la ejecución presupuestaria.

136.Por eso, hay que analizar con detalle el contenido del Reglamento 2020/2092 para discernir si el «producto legislativo final» es, verdaderamente, un mecanismo de condicionalidad financiera, como otros del derecho de la Unión. De ser así, el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), brindaría una base jurídica adecuada, porque aquel Reglamento sería una norma relativa a la ejecución presupuestaria.

137.De no ser así, como sostiene el Gobierno húngaro, estaríamos ante un instrumento más para la protección del Estado de derecho, de connotaciones presupuestarias, para el que el artículo 322TFUE no ofrecería una base jurídica adecuada y para cuya implantación la Unión carecería de competencias.

138.En mi opinión, la finalidad del Reglamento 2020/2092 es asegurar, mediante el mecanismo de condicionalidad, la correcta ejecución del presupuesto de la Unión, cuando se produzcan violaciones de los principios del Estado de derecho en un Estado miembro que pongan en peligro la buena gestión financiera de los fondos de la Unión.

139.Tomado en su conjunto, el objetivo del Reglamento 2020/2092 es, pues, proteger el presupuesto de la Unión ante situaciones específicas que amenazan su correcta ejecución y que representan violaciones del Estado de derecho. No pretende, pues, proteger este último mediante un mecanismo sancionador.

140.Desde esta perspectiva, el Reglamento 2020/2092 tiene un propósito equiparable al del Reglamento Financiero, cuya base jurídica en el artículo 322TFUE no se discute.

141.De hecho, en una declaración conjunta elaborada en el momento de su adopción, el Parlamento, el Consejo y la Comisión manifestaron su intención de incorporar el contenido del Reglamento 2020/2092 en el Reglamento Financiero, cuando este sea objeto de una modificación.(90)

142.Como indica el Consejo, la opción del legislador europeo de elaborar una norma para garantizar la ejecución adecuada del presupuesto de la Unión en casos de violaciones del Estado de derecho queda amparada por su poder de apreciación a la hora de legislar.

143.En cualquier caso, esa opción no podría calificarse de manifiestamente errónea. El cumplimiento de los principios del Estado de derecho puede revestir una importancia fundamental para el buen funcionamiento de las finanzas públicas y para la correcta ejecución de los presupuestos.(91)

144.En suma, la creación de un mecanismo de condicionalidad financiera vinculado con el Estado de derecho me parece una opción legislativa plausible y con encaje en el derecho originario.

2.Contenido del Reglamento 2020/2092

145.Al valorar si el Reglamento 2020/2092 tiene cobertura en el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), es indispensable, además, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, analizar su contenido.

146.Ese análisis permitirá verificar si los elementos del Reglamento 2020/2092 son los propios de un genuino mecanismo de condicionalidad financiera (en la línea de los ya existentes en el derecho de la Unión) y discernir, por lo tanto, si el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), le proporciona una correcta base jurídica.

a)Condiciones de adopción de las medidas en el procedimiento del Reglamento 2020/2092

147.Con arreglo al artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092, «se adoptarán medidas adecuadas cuando se determine de conformidad con el artículo 6 que una vulneración de los principios del Estado de derecho en un Estado miembro afecta o amenaza con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de un modo suficientemente directo».

148.Las partes en el procedimiento divergen sobre la interpretación de este precepto:

—El Gobierno húngaro argumenta que establece un procedimiento en tres etapas en el que debe probarse: a)la violación del Estado de derecho; b)el riesgo grave y suficientemente directo para la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión; y c)la necesidad de adoptar medidas proporcionadas para hacerle frente. En su opinión, la base jurídica del artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), no ofrece cobertura para la primera de esas etapas.

—El Parlamento y el Consejo discrepan de esta interpretación y consideran que el procedimiento consta solo de dos etapas: a)la prueba de la existencia de una violación del Estado de derecho que genere directamente un riesgo grave para la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión; y b)la adopción de las medidas para contrarrestarla. De esta manera, la condicionalidad únicamente se aplicaría respecto de aquellas violaciones del Estado de derecho con incidencia directa en la ejecución del presupuesto de la Unión y de una cierta gravedad.

149.A mi juicio, esta última interpretación del artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 es la pertinente. La condicionalidad financiera se limita a aquellas violaciones del Estado de derecho que tengan una relación suficientemente directa con la ejecución presupuestaria y que afecten o amenacen con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros deesta.

150.La interpretación literal conduce a esta conclusión, ya que el artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 requiere un vínculo suficientemente directo entre la violación del Estado de derecho y la ejecución presupuestaria. Solo así podrá activarse el mecanismo de condicionalidad, de modo que el Reglamento 2020/2092 responda no a todas las violaciones del Estado de derecho, sino a las que tengan una conexión directa con la ejecución presupuestaria.

151.En el mismo sentido, aunque el artículo 2, letraa), del Reglamento 2020/2092 ofrece una definición de Estado de derecho, lo lleva a cabo únicamente «a los efectos del presente Reglamento». Es verdad que ese precepto define «Estado de derecho» de una manera general (como valor de la Unión consagrado por el artículo 2TUE) y abierta, porque lo relaciona con los principios que a continuación recoge, pero, repito, con el alcance limitado que acabo de subrayar.

152.En idéntico orden de cosas, el artículo 3 del Reglamento 2020/2092 enumera algunos indicios de vulneración de los principios del Estado de derecho «a los efectos del presente Reglamento».

153.La interpretación sistemática del artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 en relación con otros artículos de este también me lleva a entender que la condicionalidad financiera únicamente se aplica respecto de aquellas violaciones graves del Estado de derecho que incidan directamente en la ejecución del presupuesto de la Unión.

154.Los indicios de «vulneraciones de los principios del Estado de derecho» que incorpora, con carácter enunciativo, el artículo 3 del Reglamento 2020/2092 se circunscriben, en el artículo 4, apartado 2, del mismo Reglamento, a unos ámbitos de actuación de las autoridades nacionales directamente relacionados con la ejecución del presupuesto de la Unión.

155.Los supuestos del artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 corresponden, insisto, bien a actividades específicas de ejecución presupuestaria, bien a actividades generales, siempre que estas últimas impliquen un control sobre actividades de ejecución presupuestaria.

156.Es verdad que algunas actividades generales mencionadas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2020/2092,(92) consideradas de modo aislado, no tendrían por qué incidir, en cuanto tales, en la ejecución del presupuesto de la Unión, en el sentido del artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), ni se conectan automáticamente con la buena gestión financiera(93) o con la protección de los intereses financieros de la Unión.

157.Ahora bien, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 se preocupa de restringir la extensión de aquellas actividades de orden general a las que, llevadas a cabo por las autoridades nacionales, estén conectadas a la ejecución presupuestaria. Así ocurrecon:

—La actuación de los servicios de investigación y de la fiscalía, solo aplicable, en este marco, a «las infracciones del derecho de la Unión relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión o a la protección de los intereses financieros de la Unión» [letrac)].

—El control judicial efectivo a cargo de órganos judiciales independientes, siempre que se ejerza en relación con las acciones u omisiones de las autoridades nacionales que, a su vez, estén conectadas [según las letrasa), b) yc) del mismo apartado] a la ejecución del presupuesto de la Unión [letrad)].

—La prevención y la sanción del fraude, la corrupción y otras infracciones del derecho de la Unión cuando, de nuevo, tengan relación «con la ejecución del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión» [letrae)].

158.En lo que atañe a la cláusula de cierre [letrah)] que alude a «otras situaciones o actuaciones de las autoridades», estas solo podrán encajarse en el Reglamento 2020/2092 cuando «sean pertinentes para la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o para la protección de los intereses financieros de la Unión». La cláusula de cierre no se extiende, pues, a comportamientos desconectados de la ejecución presupuestaria.

159.A mi juicio, la técnica utilizada por el legislador para determinar el ámbito y los requisitos de aplicación del mecanismo controvertido es apropiada en cuanto impone, como condición horizontal para la correcta ejecución del presupuesto, el respeto de los principios del Estado de derecho.

160.Las violaciones graves de estos principios que permitirán aplicar el mecanismo de condicionalidad son las que deriven de actividades de ejecución del presupuesto de la Unión o de actividades generales de las autoridades estatales que se refieran directamente a dicha ejecución presupuestaria.

161.En cualquier caso, el artículo 6, apartado 9, del Reglamento 2020/2092 requiere que la Comisión exponga los motivos específicos y aporte las pruebas concretas de la existencia de una violación grave de los principios del Estado de derecho, relacionada directamente con la ejecución del presupuesto. Solo así se podrán aprobar las medidas adecuadas contra el Estado miembro infractor.

162.La interpretación finalista y la interpretación histórica del artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 también me llevan a deducir que la condicionalidad financiera únicamente se aplica respecto de aquellas violaciones del Estado de derecho que tengan incidencia directa en la ejecución del presupuesto de la Unión.

163.En este sentido, reitero la utilidad de tener en cuenta la evolución del procedimiento legislativo que condujo a la aprobación del Reglamento 2020/2092.

164.Como ya he señalado, la propuesta inicial de la Comisión estaba más orientada a la protección del Estado de derecho y reflejaba en menor medida la condicionalidad financiera del mecanismo. La intervención del Consejo hizo que el texto final del Reglamento 2020/2092 pudiera convertirse, con mayor claridad, en un instrumento de condicionalidad financiera, en cuyo marco la salvaguarda del Estado de derecho opera como una condición horizontal que los Estados han de respetar en la ejecución presupuestaria.

165.En la evolución del texto legislativo un elemento clave ha sido la inserción, en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092, de la exigencia de un vínculo suficientemente directo(94)entre la ejecución presupuestaria y la violación de los principios del Estado de derecho.(95)

166.La introducción de este elemento, muy criticado por alguna doctrina,(96) implica una cierta reducción del ámbito de aplicación de la propuesta inicial de la Comisión. En su redacción final, el mecanismo de condicionalidad financiera se vincula estrictamente a la ejecución del presupuesto de la Unión, con objeto de no infringir el artículo 7TUE y de que el acto normativo pudiera encajar en la base jurídica del artículo 322TFUE.(97)

167.El vínculo suficientemente directo asegura que el mecanismo de condicionalidad no operará respecto a cualquier violación grave del Estado de derecho, sino que se limitará a las que, teniendo ese carácter, estén estrechamente relacionadas con la ejecución presupuestaria.(98) Este vínculo lo debe demostrar la Comisión antes de proponer medidas correctoras y no existe automatismo alguno en su prueba, por muy grave que sea la infracción de los principios del Estado de derecho.

168.El considerando decimotercero del Reglamento 2020/2092 enfatiza ese vínculo al asegurar que «existe por lo tanto una clara relación entre el respeto del Estado de derecho y la ejecución eficiente del presupuesto de la Unión de conformidad con el principio de buena gestión financiera».

169.En suma, la interpretación del artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 con arreglo a los criterios hermenéuticos literal, sistemático, finalista e histórico me conduce a sostener que ese Reglamento implanta un mecanismo de condicionalidad financiera solo aplicable respecto de aquellas violaciones graves del Estado de derecho que incidan directamente en la ejecución del presupuesto de la Unión. Así entendido, el Reglamento 2020/2092 tiene una base jurídica suficiente en el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa).

170.Esta aseveración no se ve afectada por el argumento del Gobierno húngaro sobre la (presunta) contradicción entre los preceptos del Reglamento Financiero relativos a los conflictos de intereses (artículo 61)(99) y el artículo 3, letrab), del Reglamento 2020/2092, que califica de indicio de vulneración de los principios del Estado de derecho, entre otros, que las autoridades nacionales no garanticen «la ausencia de conflictos de interés».

171.Como señala el Consejo, la aplicación del Reglamento 2020/2092 es subsidiaria con respecto a la de las demás normas financieras de la Unión. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2020/2092 prevé que la Comisión active el mecanismo «a menos que considere que otros procedimientos establecidos en la legislación de la Unión permitan proteger el presupuesto de la Unión de manera más eficaz».(100)

172.Eso significa que el procedimiento de resolución de los conflictos de intereses del artículo 61 del Reglamento Financiero se aplicará a los casos específicos y que el mecanismo del Reglamento 2020/2092 únicamente se desplegará cuando el funcionamiento de una autoridad del Estado miembro que intervenga en la ejecución del presupuesto de la Unión se vea comprometida por conflictos de intereses especialmente graves.

b)Criterios de adopción de las medidas en el procedimiento del Reglamento 2020/2092

173.Según el Gobierno húngaro, las medidas que las instituciones de la Unión pueden adoptar en aplicación del Reglamento 2020/2092 son, en realidad, sanciones por violación de las reglas del Estado de derecho, más que auténticas «medidas» de protección del presupuesto de la Unión. Por eso, la base jurídica del artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), es inapropiada.

174.Así se deduciría del considerando décimo octavo y del artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092 que enuncian criterios para modular esas medidas, atendiendo más a la propia violación (esto es, a su naturaleza, duración, gravedad y alcance, además de a la «intención» del Estado miembro) que a la protección del presupuesto de la Unión.

175.El Consejo y el Parlamento responden que el artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092 implanta una jerarquía de criterios, entre los que destacan la proporcionalidad y «las repercusiones reales o potenciales que tenga la vulneración de los principios del Estado de derecho en la correcta gestión financiera del presupuesto de la Unión o en los intereses financieros de la Unión». En cuanto a «la naturaleza, la duración, la gravedad y el alcance de la vulneración de los principios del Estado de derecho», son factores de apreciación subsidiaria. El criterio de la intención del Estado infractor, que menciona el considerando décimo octavo, no tendría valor normativo.

176.A mi juicio, el tenor del artículo 5, apartado 3, y el del considerando decimoctavo del Reglamento 2020/2092 no coinciden plenamente. Este último parece estimar subsidiario, a la hora de adoptar las medidas, el criterio relativo a «los efectos en la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o los intereses financieros de la Unión».

177.No obstante, creo que la interpretación sistemática del artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092 permite deducir que la adopción de medidas debe regirse, ante todo, por la proporcionalidad y por las repercusiones reales o potenciales que tenga la vulneración de los principios del Estado de derecho en la correcta gestión financiera del presupuesto de la Unión o en los intereses financieros de la Unión. Se mantiene así la naturaleza propia de las medidas, que no coincide con la de las sanciones imponibles por la infracción de los principios del Estado de derecho.(101)

178.La naturaleza, la duración, la gravedad y el alcance de la vulneración de los principios del Estado de derecho que realice el Estado infractor únicamente pueden servir para determinar el impacto de sus acciones sobre la ejecución del presupuesto de la Unión.

179.Con esta interpretación, el artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092 encuentra encaje en el artículo 322TFUE, apartado 1, letraa), porque las medidas que contempla son, repito, de corrección presupuestaria y no sanciones al Estado miembro infractor.

180.El Gobierno húngaro duda de que sea compatible con esa base jurídica el contenido de la última frase del artículo 5, apartado 3, del Reglamento 2020/2092 («las medidas se centrarán, en la medida de lo posible, en las acciones de la Unión que se vean afectadas por la vulneración»). Se admitiría así una condicionalidad «cruzada», más allá de la que atañe a la protección del presupuesto de la Unión.

181.La explicación del Consejo, que se apoya en el principio de proporcionalidad, me resulta convincente. La admisión excepcional de la condicionalidad financiera «cruzada» se explica porque determinadas violaciones de los principios del Estado de derecho en las que hayan incurrido las autoridades nacionales pueden afectar a un número muy amplio de sectores y sería desproporcionado adoptar medidas financieras correctoras en todos ellos. También son posibles, como afirmó el Consejo en la vista, supuestos en los que las infracciones de los principios del Estado de derecho sean conocidas tras la plena ejecución de determinados programas de gasto de la Unión y respecto a los que la corrección financiera no es factible. En tal caso, esa corrección podría afectar a otros programas de gasto en curso, con objeto de asegurar la efectividad del mecanismo de condicionalidad.(102)

182.Así entendida, esta admisión excepcional de una condicionalidad financiera «cruzada» (que conlleva la posibilidad de no extender la corrección a todos los sectores afectados por la violación del Estado de derecho o de extenderla a gastos del presupuesto de la Unión en curso) no elimina la naturaleza presupuestaria del mecanismo y es compatible con el artículo 322TFUE.

c)Criterios de levantamiento de las medidas en el procedimiento del Reglamento 2020/2092

183.El artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento 2020/2092 prevé el levantamiento de las medidas a petición del Estado o a propuesta de la Comisión, cuando las condiciones para su adopción desaparecen.

184.Eso significa que la persistencia del impacto o del riesgo de incidencia sobre la ejecución del presupuesto de la Unión es indispensable para que las medidas correctoras de condicionalidad financiera adoptadas se mantengan.

185.Como afirma el Consejo, cuando el impacto sobre la ejecución presupuestaria cesa, las medidas correctoras se levantan, aunque persista la violación de los principios del Estado de derecho por el Estado miembro. Como señaló el Parlamento Europeo en la vista, la posibilidad de levantamiento no existe en el caso de las sanciones.

186.De esta manera se pone de manifiesto (en realidad, se corrobora) que el mecanismo de condicionalidad aplica correcciones financieras y no sanciones por la violación de los principios del Estado de derecho.

d)Protección de los beneficiarios en el procedimiento del Reglamento 2020/2092

187.El artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092,(103) leído a la luz de su considerando décimo noveno, introduce una garantía para los destinatarios finales o los beneficiarios de los programas de gastos financiados con el presupuesto de la Unión.

188.La adopción de medidas de condicionalidad financiera cuando un Estado viole los principios del Estado de derecho no ha de perjudicar a los beneficiarios finales de los fondos, que deberán seguir recibiéndolos. Además, el Estado ha de informar periódicamente a la Comisión del respeto de esta obligación.

189.Para el Gobierno húngaro, el Estado miembro afectado deberá asumir el pago de los fondos a los beneficiarios, en caso de corrección financiera, y lo tendrá que hacer con cargo a su propio presupuesto. El Reglamento 2020/2092 impondría, pues, a los Estados obligaciones respecto a su presupuesto nacional, circunstancia que no prevé el artículo 322TFUE.

190.El Consejo replica que el artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 tiene un efecto declarativo y no impone al Estado miembro obligaciones adicionales a las especificadas en «las normas sectoriales o financieras aplicables». En realidad, solo añadiría una modalidad de control del cumplimiento de las obligaciones ya existentes en normas sectoriales, para proteger a los beneficiarios de fondos del presupuesto de la Unión en caso de correcciones financieras.

191.En mi opinión, la argumentación del Gobierno húngaro debe rechazarse, ya que la protección de los beneficiarios que contempla el artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 es una medida típica y lógica en la gestión compartida de los fondos del presupuesto de la Unión.

192.Como precisa el considerando décimo noveno del Reglamento 2020/2092, «[…] en la gestión compartida, los pagos de la Comisión a los Estados miembros son jurídicamente independientes de los pagos de las autoridades nacionales a los beneficiarios».

193.De esa premisa infiere que las medidas adoptadas en virtud del Reglamento 2020/2092 no afectan «a la disponibilidad de financiación para los pagos a los beneficiarios dentro de los plazos de pago establecidos en las normas sectoriales y financieras aplicables […]. Las obligaciones para con los destinatarios o beneficiarios finales establecidas en el presente Reglamento forman parte del derecho de la Unión aplicable con respecto a la ejecución de la financiación en régimen de gestión compartida».

194.Dada la disociación entre los pagos de la Comisión al Estado miembro y los pagos de las autoridades nacionales de gestión a los beneficiarios de los programas y fondos financiados por el presupuesto de la Unión, es lógico que se imponga, como regla general, la obligación de los Estados de mantener los pagos a los beneficiarios, incluso en caso de corrección financiera adoptada por la Unión.

195.Es más, la corrección financiera perdería su eficacia si las autoridades nacionales pudieran exigir a los beneficiarios la devolución de los fondos recibidos o si no les ingresaran los fondos comprometidos, una vez que las instituciones de la Unión aprueban una medida de protección de su presupuesto ante la existencia de una vulneración de los principios del Estado de derecho que incide en su gestión.

196.En estos casos, la corrección financiera adoptada por las instituciones de la Unión ha de soportarla el Estado miembro infractor y no repercutirla sobre los beneficiarios de los fondos, ajenos a esa infracción.(104)

197.La repercusión de las correcciones financieras solo puede ir en perjuicio de las personas físicas y jurídicas de un Estado miembro cuando estas son responsables de las violaciones de las normas de la Unión que regulan la atribución de los fondos de su presupuesto, circunstancia que no se da, repito, en la aplicación del Reglamento 2020/2092.

198.Por el contrario, si la responsabilidad de las infracciones es de las autoridades nacionales, son estas quienes han de afrontar las consecuencias de sus propios actos, que han motivado las medidas correctoras, (105) como ocurre con la aplicación del Reglamento 2020/2092.

199.En esa misma línea se inscribe el artículo 103 del Reglamento sobre disposiciones comunes 2021-2027 al regular las correcciones financieras aplicadas por los Estados miembros.(106) La protección de los beneficiarios finales la contempla también el artículo 11 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.(107)

200.En definitiva, la garantía que el artículo 5, apartado 2, del Reglamento 2020/2092 instaura en favor de los beneficiarios finales encaja sin dificultades en un mecanismo de condicionalidad financiera y está vinculada con la ejecución del presupuesto de la Unión, por lo que el artículo 322TFUE le ofrece una cobertura suficiente.

201.Estimo, pues, que ha de desestimarse el primer motivo del recurso.