Asunto C‑156/21

338.A la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia:

«1)Desestimar la petición incidental del Consejo por la que solicita no tener en cuenta los pasajes de la demanda de Hungría y de sus anexos, en particular el anexo A.3, que hacen referencia a, reproducen el contenido o reflejan el análisis efectuado en el dictamen del Servicio jurídico del Consejo (documento 13593/18 del Consejo) de 25 de octubre de2018.

2)Desestimar los motivos primero, segundo y tercero del recurso interpuesto por Hungría contra el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, en los que se solicita su anulación.

3)Declarar inadmisibles los motivos cuarto, séptimo y octavo y desestimar los motivos quinto, sexto y noveno del recurso, en los que se solicita, de manera subsidiaria, la anulación de los artículos 4, apartado 1, 4, apartado 2, letrah), 5, apartado 2, 5, apartado 3, penúltima frase, 5, apartado 3, última frase, y 6, apartados 3 y 8, del Reglamento 2020/2092.

4)Condenar a Hungría a cargar, además de con sus propias costas, con las del Parlamento Europeo y del Consejo.

5)La Comisión Europea, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, Irlanda, el Reino de España, la República Francesa, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Polonia, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas».

1Lengua original: español.

2En el asunto C‑157/21, Polonia/Parlamento y Consejo, la República de Polonia formula igual pretensión. En esta misma fecha presento mis conclusiones en ambos asuntos.

3Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión (DO 2020, L433I, p.1).

4Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L145, p.43).

5En aplicación del artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, Hungría requirió que el asunto se atribuyera a la GranSala.

6Artículo de Político, de 29 de octubre de 2018.

7Documento identificado por el Consejo con el número ST 13593 2018 INIT. Los apartados 1 a 8 contienen la introducción y la exposición del marco jurídico y de los antecedentes de hecho, pero omiten el análisis jurídico. Son públicos desde el 18 de diciembre de 2020: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑13593‑2018-INIT/es/pdf. Véase al respecto la sentencia del Tribunal General de 21 de abril de 2021, Pech/Consejo (T‑252/19, EU:T:2021:203), apartados 2a4.

8A una solicitud similar se ha visto confrontado el Tribunal General. Auto de 20 de mayo de 2020, Nord Stream 2/Parlamento y Consejo (T‑526/19, EU:T:2020:210), pendiente de casación y, en el que hay conclusiones del abogado general Bobek de 6 de octubre de 2021 Nord Stream 2/Parlamento y Consejo (C-348/20 P, EU:C:2021:831).

9«Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento».

10Decisión del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO 2009, L325, p.35). A tenor de su artículo 6, apartado 2, «el Consejo y el Coreper podrán autorizar la presentación ante los tribunales de copia o extracto de cualquier documento del Consejo que no se haya hecho accesible al público de conformidad con las normas sobre acceso del público a los documentos».

11Artículo 5: «cuando un Estado miembro presente una solicitud al Consejo, se tramitará de conformidad con los artículos 7 y 8 del Reglamento (CE) n.º1049/2001 y las disposiciones correspondientes del presente anexo. En caso de denegación de acceso total o parcial, se informará al solicitante de que cualquier solicitud confirmatoria deberá dirigirse directamente al Consejo».

12Nota del Consejo de 10 de abril de 2018, relativa al tratamiento de los documentos internos del Consejo, en https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7695-2018-INIT/es/pdf.

13Punto 20: «Los documentos “LIMITE” no deberán hacerse públicos salvo que un funcionario del Consejo debidamente autorizado, la administración nacional de un Estado miembro (véase el apartado 21) o, cuando proceda, el Consejo, hayan tomado una decisión a tal fin, de conformidad con el Reglamento (CE) n.º1049/2001 y con el Reglamento Interno del Consejo».

Punto 21: «Los funcionarios y agentes de las instituciones u órganos de la UE distintos del Consejo no podrán decidir por sí mismos hacer públicos documentos “LIMITE” sin consultar primero a la Secretaría General del Consejo. Los funcionarios y agentes de la administración nacional de los Estados miembros consultarán a la Secretaría General del Consejo antes de tomar una decisión en este sentido, salvo si es manifiesto que dicho documento puede hacerse público, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (CE) n.º1049/2001».

Punto 22: «el contenido de los documentos “LIMITE” solo podrá publicarse en sitios internet o plataformas de la red protegidos y aprobados por el Consejo, o con características de acceso protegido (por ejemplo, el Portal de los Delegados)».

14Sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia (C‑457/18, EU:C:2020:65; en lo sucesivo, «sentencia Eslovenia/Croacia»), apartado 67; y auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento (C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438; en lo sucesivo, «auto Hungría/Parlamento»), apartados 9, 12y13.

15Sentencia Eslovenia/Croacia, apartado 66, con cita del auto Hungría/Parlamento, apartados 8y9.

16Sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05P y C‑52/05P, EU:C:2008:374; en lo sucesivo, «sentencia Suecia y Turco/Consejo»), apartado42.

17Ibidem, apartado36.

18Véanse, en este sentido, las sentencias Suecia y Turco/Consejo, apartados 38 a 44; de 3 de julio de 2014, Consejo/in’t Veld (C‑350/12P, EU:C:2014:2039), apartado 96; y el auto Hungría/Parlamento, apartado11.

19Sentencia de 4 de septiembre de 2018 (C‑57/16P, EU:C:2018:660), apartados 73 a 75; y auto Hungría/Parlamento, apartado13.

20Sentencia Eslovenia/Croacia, apartado70.

21Auto Hungría/Parlamento, apartado 14; y sentencia Eslovenia/Croacia, apartado68.

22Sentencia Suecia y Turco/Consejo, apartado54.

23Ibidem, apartado59.

24Ibidem, apartados 62a66.

25Ibidem, apartados 68y69.

26Una de estas decisiones denegatorias del Consejo es la que el Tribunal General ha anulado en la sentencia de 21 de abril de 2021, Pech/Consejo (T‑252/19, EU:T:2021:203).

27Auto Hungría/Parlamento, apartado 14; y sentencia Eslovenia/Croacia, apartado 68. Como también he explicado, el Reglamento interno del Consejo y sus directrices generales de acceso a sus documentos remiten al Reglamento n.º1049/2001.

28Punto 38 de estas conclusiones.

29Durante la vista. el Consejo no tuvo que opinar sobre el dictamen de su Servicio Jurídico.

30Sentencia Suecia y Turco/Consejo, apartado67.

31Ibidem, apartado 59. En ese mismo apartado se añade: «de hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no solo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad».

32Sentencia Suecia y Turco/Consejo, apartados 68y71.

33Ibidem, apartado57.

34Ibidem, apartado69.

35Ibidem, apartado64.

36Véase Louis, J.-V., «Respect de l’État de droit et protection des finances de l’Union», Cahiers de droit européen, 2020, n.º1, pp.3 a 20; y Baraggia, A. y Bonelli, M., «Linking Money to Values: the new Rule of Law Regulation and its constitutional challenges», German Law Journal, en prensa.

37Hungría es uno de los principales receptores per capita de fondos estructurales de la Unión con 25424713942euros en el MFP 2014-2020 (2532euros por habitante) y con un elevado porcentaje de las inversiones públicas del país cofinanciadas por la Unión, según los datos de la Comisión disponibles en https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/HU. La República de Polonia destaca como uno de los principales beneficiarios de fondos estructurales de la Unión, ya que ha recibido 89990274817euros (2262euros por habitante) en el MFP 2014-2020, según los datos de la Comisión disponibles en https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/PL.

38Documento COM(2014)158 final, de 11 de marzo de 2014, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de derecho.

39El dictamen del Servicio Jurídico del Consejo n.º10296/14, de 27 mayo de 2014, critica esa Comunicación de la Comisión, señalando que el respeto del Estado de derecho solo puede ser objeto de una acción de las instituciones en el marco del procedimiento del artículo 7UE o si hay otra competencia material específica.

40Documento COM(2019)163 final, de 3 de abril de 2019, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo: Reforzar en mayor medida el Estado de derecho en la Unión. Situación y posibles próximas etapas; Documento COM(2019)343 final, de 17 de julio de 2019, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Refuerzo del Estado de derecho en la Unión. Propuesta de actuación.

41Véanse, para los años 2020 y 2021, el Documento COM(2020)580 final, de 30 de septiembre de 2020, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Informe sobre el Estado de derecho en 2020. Situación del Estado de derecho en la Unión Europea; así como el documento COM(2021)700 final, de 20 de julio de 2021, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Informe sobre el Estado de derecho en 2021. Situación del Estado de derecho en la Unión Europea.

42Documento COM(2018)324 final, de 2 de mayo de 2018, Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de derecho en los Estados miembros.

43Ver el dictamen n.º1/2018 del Tribunal de Cuentas sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de mayo de 2018, sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de derecho en los Estados miembros (DO 2018, C291, p.1).

44Documento EUCO 10/20, anexo, apartados 22 y 23, Conclusiones del Consejo Europeo de 21 de julio de2020.

45Véanse Rubio, E., Rule of Law Conditionality — what could an acceptable compromise look like?, Institut Jacques Delors Policy Brief, octubre 2020; Dimitrovs, A., y Droste, H., «Conditionality Mechanism: What’s In It?», VerfBlog, 2020/12/30, https://verfassungsblog.de/conditionality-mechanism-whats-in-it/.

46Documento EUCO 22/20, apartado 2, Conclusiones del Consejo Europeo de 11 de diciembre de 2020. Véanse las críticas a esas conclusiones de Beramdane, A., «Conditionnalité budgétaire ou conditionnalité de l’État de droit?», Revue du droit de l’Union européenne, 2021, n.º1, p.155; Scheppele, K.L., Pech, L. y Platon, S., «Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law», VerfBlog, 2020/12/13, https://verfassungsblog.de/compromising-the-rule-of-law-while-compromising-on-the-rule-of-law/; y de Alemanno, A. y Chamon, M, «To Save the Rule of Law you Must Apparently Break It», VerfBlog, 2020/12/11, https://verfassungsblog.de/to-save-the-rule-of-law-you-must-apparently-break-it/, para quienes el Consejo Europeo actuó ultra vires.

47Véase un detallado análisis en Editorial Comments, «Compromising (on) the general conditionality mechanism and the rule of law», Common Market Law Review, 2021, n.º2, pp.267 a 284.

48Esta afirmación está en la línea de concebir el Reglamento como un instrumento de condicionalidad presupuestaria distinto del mecanismo de protección del Estado de derecho.

49El Parlamento mostró su oposición a este compromiso y criticó a la Comisión por aceptar la necesidad de elaborar directrices para la aplicación del Reglamento 2020/2092 y por condicionar la adopción de estas a la sentencia del Tribunal de Justicia en los posibles recursos de anulación contra dicho Reglamento. Véase la Resolución del Parlamento Europeo, de 8 de julio de 2021, sobre la elaboración de directrices para la aplicación del régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión (2021/2071(INI)). En diciembre de 2021, las directrices no se han adoptado aún, por lo que la aplicación del Reglamento está de facto en suspenso.

50Sobre esta última afirmación, véase la nota 53 de estas conclusiones.

51Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 2020, sobre el marco financiero plurianual 2021-2027, el Acuerdo Interinstitucional, el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea y el Reglamento relativo al Estado de derecho (2020/2923(RSP), en especial, el apartado4.

52Considerando séptimo del Reglamento del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 (DO 2020, L433I, p.23). Véase asimismo el artículo 8 del Reglamento 2021/241.

53Con arreglo al considerando décimo quinto del Reglamento 2020/2092, «las vulneraciones de los principios del Estado de derecho, en particular las que afectan al buen funcionamiento de las autoridades públicas y al control judicial efectivo, pueden atentar gravemente contra los intereses financieros de la Unión. Así sucede con las vulneraciones puntuales de los principios del Estado de derecho y, más aún, con las vulneraciones generalizadas o debidas a prácticas u omisiones reiteradas por parte de las autoridades públicas, o a medidas generales adoptadas por tales autoridades». Nótese, en una línea no coincidente, que, a tenor de las conclusiones del Consejo Europeo de 11 de diciembre de 2020, «el Reglamento no se refiere a deficiencias generalizadas». Esta afirmación no se atiene a lo indicado en aquel considerando, por lo que no puede tener incidencia en la interpretación del Reglamento 2020/2092.

54El 20 de octubre de 2021, el presidente del Parlamento Europeo solicitó al Servicio Jurídico de esta institución que preparase una demanda contra la Comisión Europea por la no aplicación del Reglamento 2020/2092. Dicha demanda está en el origen del recurso por omisión C-657/21, Parlamento Europeo/Comisión, pendiente ante el Tribunal de Justicia.

55Para el MFP 2021-2027, se trata de la Decisión (UE, Euratom) 2020/2053 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por el que se deroga la Decisión 2014/335/UE, Euratom (DO 2020, L424, p.1).

56Ver Lenaerts, K. y Adam, S., «La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne», Cahiers de droit européen, 2021, n.º 2, pp. 307 a 417.

57Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 (DO 2020, L433I, p.11).

58Este Instrumento faculta a la Comisión, con carácter excepcional, para contraer temporalmente en nombre de la Unión empréstitos en los mercados de capitales por un valor máximo de 750 000 millones de euros, de los que un máximo de 360 000 millones se utilizará para conceder préstamos y un máximo de 390 000 millones para sufragar gastos, ambos importes con el fin exclusivo de hacer frente a las consecuencias de la crisis ocasionada por la COVID-19. Como ya señalé en mis conclusiones de 18 de marzo de 2021, Alemania/Polonia (C-848/19, EU:C:2021:218), nota 43, se trata del mayor esfuerzo de solidaridad puesto en marcha por la Unión en su historia.

59El artículo 310TFUE, apartado 5, reitera que «el presupuesto se ejecutará con arreglo al principio de buena gestión financiera. Los Estados miembros y la Unión cooperarán para que los créditos consignados en el presupuesto se utilicen de acuerdo con dicho principio».

60Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º1296/2013, (UE) n.º1301/2013, (UE) n.º1303/2013, (UE) n.º1304/2013, (UE) n.º1309/2013, (UE) n.º1316/2013, (UE) n.º223/2014 y (UE) n.º283/2014 y la Decisión n.º541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º966/2012 (DO 2018, L193, p.1) (en lo sucesivo, «Reglamento Financiero»).

61El artículo 63 del Reglamento Financiero indica que, «cuando la Comisión ejecute el presupuesto en régimen de gestión compartida, se delegarán en los Estados miembros las funciones relativas a la ejecución presupuestaria. La Comisión y los Estados miembros respetarán los principios de buena gestión financiera, transparencia y no discriminación y garantizarán la visibilidad de la acción de la Unión cuando administren los fondos de la Unión. Para ello, la Comisión y los Estados miembros cumplirán sus respectivas obligaciones de control y auditoría y asumirán las responsabilidades resultantes previstas en el presente Reglamento. Se establecerán disposiciones complementarias en las normas sectoriales específicas».

62En los Estados Unidos, las instituciones federales han utilizado, en sus relaciones con los Estados federados y con las entidades locales, la condicionalidad financiera para supeditar la concesión de fondos del presupuesto federal al respeto de, entre otros, la prohibición de la segregación racial en la educación y en los centros de trabajo, la introducción de un salario mínimo, el establecimiento de una administración pública estatal independiente o la determinación de una velocidad máxima en las autopistas de todo el país. El fundamento de esta condicionalidad financiera federal se encuentra en el artículoI, sección 8, cláusula 1, de la Constitución estadounidense (the Spending Clause of the Constitution), que confiere al Congreso poder «to lay and collect Taxes, [...] to [...] provide for the [...] general Welfare of the United States»). El Tribunal Supremo estadounidense ha fijado los requisitos para la utilización de esta condicionalidad, entre otras, en las sentencias, South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203 (1987), y NFIB v. Sebelius, 567 U.S. 519 (2012). Véanse Yeh, Brian T., The Federal Government’s Authority to Impose Conditions on Grant Funds, Congressional Research Service, 2017, en https://sgp.fas.org/crs/misc/R44797.pdf; y Margulies, P., «Deconstructing Sanctuary Cities: The Legality of Federal Grant Conditions That Require State and Local Cooperation on Immigration Enforcement», Wash. & Lee L. Rev. 2018, p.1507.

63Véase Viță, V., «Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality», Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2017, pp.116 a143.

64Véase Viță, V., Conditionalities in Cohesion Policy, Research for REGI Committee, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Bruselas,2018.

65Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (DO 2021, L231, p.159; en lo sucesivo, «Reglamento sobre disposiciones comunes 2021-2027»). Este Reglamento refuerza los mecanismos de condicionalidad ya contemplados para el MFP 2014-2020 en el Reglamento (UE) n.°1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 , por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.°1083/2006 del Consejo (DO 2013, L347, p.320).

66Por otra parte, el anexoIV contiene las «condiciones favorecedoras temáticas aplicables al FEDER, el FSE+ y el Fondo de Cohesión […]».

67Decisión de 26 de noviembre de 2009, relativa a la celebración, por parte de la Comunidad Europea, de la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (DO 2010, L23, p.35).

68Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (DO 2011, L306, p.25).

69Reglamento del Consejo, de 18 de febrero de 2002, por el que se establece un mecanismo de ayuda financiera a medio plazo a las balanzas de pagos de los Estados miembros (DO 2002, L53, p.1).

70Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el refuerzo de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades (DO 2013, L140, p.1).

71Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (DO 2021, L57, p.17).

72Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de julio de 2021, por el que se establece, como parte del Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras, el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (DO 2021, L251, p.48).

73Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14dejulio de 2021, relativo al instrumento de préstamo al sector público en el marco del Mecanismo para una Transición Justa (DO 2021, L 274, p. 1).

74Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º637/2008 y (CE) n.°73/2009 del Consejo (DO 2013, L347, p.608).

75Por ejemplo, el respeto por el Estado miembro de las exigencias de equilibro macroeconómico condiciona la recepción de desembolsos de los fondos estructurales, como el FEDER o elFSE.

76Considerando sexto del Reglamento 2020/2092.

77Entre la jurisprudencia sobre la condicionalidad medioambiental en los pagos directos a los agricultores pueden mencionarse las sentencias de 27 de enero de 2021, De Ruiter (C‑361/19, EU:C:2021:71), apartados 31 a 41; y de 25 de julio de 2018, Teglgaard y Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597), apartados 42 y ss. La sentencia de 7 de agosto de 2018, Argo Kalda Mardi talu (C‑435/17, EU:C:2018:637), apartado 39, señala que, «conforme al artículo 93 de este último Reglamento [n.º1306/2013], las normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales forman parte de las normas de condicionalidad, que, como prevé el artículo 91 del citado Reglamento, deben respetarse bajo pena de sanción administrativa. Dichas normas se establecen a nivel nacional, figuran en el anexoII del citado Reglamento y se refieren en particular al ámbito del medioambiente».

78Sentencia de 27 de noviembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756), apartado 69: «[…] las estrictas condiciones a la que se supedita la concesión de una asistencia financiera por el mecanismo de estabilidad en virtud del apartado 3 del artículo 136TFUE, que es la disposición objeto de la revisión del Tratado FUE, tratan de garantizar que ese mecanismo respetará en su funcionamiento el derecho de la Unión, incluidas las medidas adoptadas por la Unión en el marco de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros».

79Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia, celebrado en Bruselas el 2 de febrero de2012.

80Sentencia de 27 de noviembre 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), apartados 111 y 112. Los apartados 154 a 156 se referían a la actuación de la Comisión en el marco del Tratado MEDE para velar por el cumplimiento de la condicionalidad asociada a la asistencia financiera. Estas mismas referencias se hicieron en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Mallis y Malli/Comisión y BCE (C‑105/15P, EU:C:2016:702), apartado54.

81En lo sucesivo, para evitar repeticiones, daré por sentado que los Estados que han intervenido en la vista (con excepción, lógicamente, de Hungría y la República de Polonia), así como la Comisión, comparten las tesis del Parlamento y del Consejo.

82Sentencias de 8 de diciembre de 2020, Polonia/Parlamento y Consejo (C-626/18, EU:C:2020:1000), apartados 43 a 47; de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/128, EU:C:2020:1001), apartados 38 a 42; y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

83Sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado31.

84Ibidem, apartado32.

85Ibidem, apartado38.

86«Los Estados miembros solo pueden garantizar la buena gestión financiera si las autoridades públicas actúan conforme a derecho, si los casos de fraude, incluido el fraude fiscal, de evasión fiscal, de corrupción, de conflictos de interés y otros incumplimientos del derecho son efectivamente perseguidos por los servicios encargados de la investigación y del ejercicio de la acción penal, y si las decisiones arbitrarias o ilícitas de las autoridades públicas, incluidas las autoridades policiales, son objeto de un control judicial efectivo por parte de órganos jurisdiccionales independientes y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea».

87«La independencia y la imparcialidad de los jueces siempre deben estar garantizadas y los servicios encargados de la investigación y del ejercicio de la acción penal deben poder desempeñar adecuadamente sus funciones. Los jueces y los servicios encargados de la investigación y del ejercicio de la acción penal deben tener a su disposición los recursos financieros y humanos suficientes y los procedimientos que les permitan actuar de manera eficaz y en pleno respeto del derecho a un juicio justo e imparcial, incluido el respeto de los derechos de defensa. Las sentencias firmes deben ejecutarse de forma efectiva. Estas condiciones son necesarias como garantía mínima frente a decisiones ilícitas y arbitrarias de las autoridades públicas que podrían perjudicar a los intereses financieros de la Unión».

88Véase Martín Rodríguez, P., El Estado de Derecho en la Unión Europea, Marcial Pons, Madrid, 2021, p.131, para quien «el art. 322TFUE proporciona una base jurídica más que suficiente para el establecimiento de esta condicionalidad [financiera], que, por otra parte, ya ha existido con respecto a contenidos sustantivos concretos del Estado de derecho […]».

89El mecanismo europeo protección del Estado de derecho, el cuadro de indicadores de la justicia en la UE, el procedimiento de incumplimiento y el procedimiento del artículo7TUE.

90El tenor de esta declaración conjunta es el siguiente: «Sin perjuicio del derecho de iniciativa de la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión convienen en estudiar la posibilidad de incluir el contenido del presente Reglamento en el Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018 («Reglamento Financiero»), en su próxima revisión». Véase su texto en el anexo al documento COM/2020/843 final, de 14 de diciembre de 2020, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo con arreglo al artículo 294, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sobre la posición del Consejo en relación con la adopción de un Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión.

91Véase, en ese sentido, el dictamen n.º1/2018 del Tribunal de Cuentas en relación sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de mayo de 2018, sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de derecho en los Estados miembros (DO 2018, C291, p.1), apartados 10y11.

92Las de las letras c) («el buen funcionamiento de los servicios de investigación y de la fiscalía»), d) («el control judicial efectivo, por órganos jurisdiccionales independientes») y e) («la prevención y la sanción del fraude, incluidos el fraude fiscal, la corrupción u otras infracciones del derecho de la Unión»).

93Según el artículo 2, punto 59, del Reglamento Financiero, la «buena gestión financiera» significa «la ejecución del presupuesto de conformidad con los principios de economía, eficiencia y eficacia».

94La sentencia de 6 de noviembre de 2014, Italia/Comisión (C‑385/13P, EU:C:2014:2350), apartados 68 y 69, contempla la necesidad de una relación suficientemente directa entre un presunto incumplimiento del derecho de la Unión, por parte del Estado miembro beneficiario, y la medida objeto de la financiación solicitada, como elemento que permite a la Comisión ordenar la suspensión de los pagos de fondos estructurales al Estado miembro.

95Martín Rodríguez, P., op. cit., p.133, subraya también que la clave interpretativa del Reglamento 2020/2092 está en la exigencia de afectación «de modo suficientemente directo».

96El editorial de European Papers, 2020, n.º5, pp.1101 a 1104, califica de probatio diabólica para la Comisión el requisito de demostrar que la violación del Estado de derecho se refiere exclusivamente a la protección de los intereses financieros de la Unión. Añade que ese requisito «will presumably render inoperative the conditionality mechanism» y que el Reglamento 2020/2092 «appears to be doomed to fail» si se aplica únicamente a las conductas de los Estados que afecten a la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión.

97Las conclusiones del Consejo Europeo de 10 y 11 de diciembre de 2020, apartado 2, letrae), reafirman que «deberá haberse establecido debidamente que hay un nexo causal suficientemente directo entre dicha vulneración y las consecuencias negativas para los intereses financieros de la Unión. La mera constatación de que ha tenido lugar una vulneración del Estado de derecho no bastará para activar el mecanismo».

98El Consejo Europeo de 10 y 11 de diciembre de 2020 en sus conclusiones, apartado 2, letrah), va más allá del texto del Reglamento al decir que, «cuando tales información y constataciones [en las que la Comisión base su evaluación], independientemente de la fuente, se empleen a efectos de la aplicación del Reglamento, la Comisión velará por que su pertinencia y uso se determinen exclusivamente a la luz del objetivo del Reglamento de proteger los intereses financieros de la Unión».

99A tenor del artículo 61, apartado 3, del Reglamento Financiero, «a los efectos del apartado 1, existirá conflicto de intereses cuando el ejercicio imparcial y objetivo de las funciones de los agentes financieros y demás personas a que se refiere el apartado 1 se vea comprometido por razones familiares, afectivas, de afinidad política o nacional, de interés económico o por cualquier otro motivo directo o indirecto de interés personal».

100En las conclusiones del Consejo Europeo de 11 de diciembre de 2020, apartado 2, letra d), se declaró que «la aplicación del mecanismo respetará su carácter subsidiario. Las medidas adoptadas en el marco del mecanismo solo se tendrán en cuenta en caso de que los demás procedimientos previstos en el derecho de la Unión, en particular los que figuran en el Reglamento sobre disposiciones comunes, el Reglamento Financiero, o bien los procedimientos de infracción del Tratado, no permitan proteger el presupuesto de la Unión de manera más eficaz».

101Véase, por analogía, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la que «[…] la obligación de devolver una ventaja indebidamente percibida a través de una práctica irregular no constituye una sanción, sino la mera consecuencia de la constatación de que no se han respetado las condiciones exigidas para la obtención del beneficio resultante de la normativa de la Unión, lo que convierte la ventaja percibida en indebida» [sentencias de 1 de octubre de 2020, Elme Messer Metalurgs (C‑743/18, EU:C:2020:767), apartado 64; y de 26 de mayo de 2016, Județul Neamț y Județul Bacău (C‑260/14 y C‑261/14, EU:C:2016:360), apartado 50 y jurisprudencia citada].

102Si el Tribunal de Justicia no aceptase este planteamiento, a causa de la debilidad del vínculo con la infracción del Estado del derecho, debería anular únicamente el inciso «en la medida de lo posible» del artículo 5, apartado 3, in fine, del Reglamento 2020/2092 (que no tiene una naturaleza sustancial), de modo que su redacción se limitara a preceptuar que «las medidas se centrarán en las acciones de la Unión que se vean afectadas por la vulneración».

103Véase su transcripción en el punto 11 de estas conclusiones.

104En defensa de los beneficiarios, el Consejo arguye la protección de sus derechos adquiridos y de su confianza legítima, así como el principio de que la repuesta frente a la violación de una obligación no puede conllevar otra infracción.

105En relación con la gestión de los fondos del FEDER, el Tribunal de Justicia ha afirmado que así debe ser incluso cuando la recuperación de los importes no fuera posible, «[…] si se demuestra que esa imposibilidad se debe a una irregularidad o a un comportamiento negligente de dicho Estado miembro» [sentencia de 1 de octubre de 2020, Elme Messer Metalurgs (C‑743/18, EU:C:2020:767), apartado71].

106Sobre la normativa anterior y la jurisprudencia relativa a las correcciones financieras, véase Guillem Carrau, J., «Las correcciones financieras en materia de fondos estructurales», Revista Aragonesa de Administración Pública,2018, n.º 51, pp. 281 a 319.

107Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.°352/78, (CE) n.°165/94, (CE) n.°2799/98, (CE) n.°814/2000, (CE) n.°1290/2005 y (CE) n.°485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549). Su artículo 11 indica: «Salvo disposición explícita en contra establecida por la legislación de la Unión, los pagos relativos a la financiación prevista en el presente Reglamento se abonarán íntegramente a los beneficiarios».

108Véase en este sentido Martín Rodríguez, P., op.cit., pp.99a101.

109Véase Rossi, L. S., «La valeur juridique des valeurs. L’article 2 TUE: relations avec d’autres dispositions de droit primaire de l’UE et remèdes juridictionnels», Revue trimestrielle de droit européen, 2020, n.º 3, pp. 639 a 657.

110El Tribunal de Justica afirma que «la Unión se compone de Estados que se han adherido libre y voluntariamente a los valores comunes proclamados en el artículo 2TUE, los respetan y se comprometen a promoverlos. En particular, se desprende del artículo 2TUE que la Unión se fundamenta en valores, tales como el Estado de derecho, que son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada, en particular, por la justicia. A este respecto, se ha de señalar que la confianza mutua entre los Estados miembros, y, en particular, sus órganos jurisdiccionales respectivos, se asienta en la premisa fundamental de que los Estados miembros comparten una serie de valores comunes en los que se fundamenta la Unión, como se precisa en dicho artículo» [véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de julio de 2021, Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces) (C‑791/19, EU:C:2021:596) apartado 50; de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) (C‑619/18, EU:C:2019:531), apartados 42 y 43; y de 18 de mayo de 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» y otros (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393), apartado160].

111Sentencia de 17 de diciembre 2020, Openbaar Ministerie (Independencia de la autoridad judicial de emisión) (C‑354/20PPU y C‑412/20PPU, EU:C:2020:1033), apartados 57 y 58; y de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial (C‑216/18PPU, EU:C:2018:586), apartados 71 y 72. El Tribunal de Justicia apela a la protección del Estado de derecho para identificar un motivo adicional de denegación de la ejecución de este tipo de órdenes.

112Sentencia de 22 de junio de 2021, Venezuela/Consejo (Afectación de un Estado tercero) (C-872/19 P, EU:C:2021:507), apartados 48 a 50.

113Sentencia de 17 de diciembre 2020, Openbaar Ministerie (Independencia de la autoridad judicial de emisión) (C‑354/20PPU y C‑412/20PPU, EU:C:2020:1033), apartado69.

114Sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces) (C‑791/19, EU:C:2021:596) apartado 58; y de 20 de abril de 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311), apartado51.

115En palabras del Tribunal de Justicia, la «exigencia de independencia de los tribunales, inherente a la función jurisdiccional, está integrada en el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho fundamental a un proceso equitativo, que reviste una importancia capital como garante de la protección del conjunto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables y de la salvaguarda de los valores comunes de los Estados miembros proclamados en el artículo 2TUE, en particular el valor del Estado de derecho». Sentencias de 15 de julio de 2021, Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces) (C‑791/19, EU:C:2021:596), apartados 51 y 58; de 20 de abril de 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311), apartado 51; y de 18 de mayo de 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» y otros (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393), apartado162.

116Como el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA o los procedimientos de suspensión o retirada de ayudas estructurales.

117Sentencias de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión (C‑247/98, EU:C:2001:4), apartado 13; y de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión (15/76 y 16/76, EU:C:1979:29), apartados 27y28.

118El procedimiento de liquidación de cuentas tiene por objeto comprobar no solo la veracidad y la conformidad a derecho de los gastos, sino también el correcto reparto, entre los Estados miembros y la Unión, de las cargas financieras que derivan de la política agrícola común. Véase la sentencia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión (C‑247/98, EU:C:2001:4), apartados 13y14.

119Sentencia de 25 de octubre de 2007, Komninou y otros/Comisión (C‑167/06P, EU:C:2007:633), apartado 52; auto de 11 de julio de 1996, An Taisce y WWF UK/Comisión (C‑325/94P, no publicado, EU:C:1996:293), apartado 23. Véase también la sentencia del Tribunal General de 26 de febrero de 2013, España/Comisión (T‑65/10, T‑113/10 y T‑138/10, EU:T:2013:93), apartado109.

120Auto de 11 de julio de 1996, An Taisce y WWF UK/Comisión (C‑325/94P, no publicado, EU:C:1996:293), apartado24.

121Sentencias de 2 de abril de 2020, Comisión/España (C‑406/19P EU:C:2020:276), apartados 49 y 50; y de 15 de octubre de 2014, Dinamarca/Comisión (C‑417/12P, EU:C:2014:2288), apartados 81 a 83.

122La suspensión de la aprobación de uno o más programas o su modificación; la suspensión de los compromisos; la reducción de los compromisos, incluso mediante correcciones financieras o transferencias a otros programas de gasto; la reducción de la prefinanciación; la interrupción de los plazos de pago; y la suspensión de los pagos.

123Según el considerando septuagésimo del Reglamento sobre disposiciones comunes 2021-2027, en las medidas para salvaguardar los intereses financieros y el presupuesto de la Unión (interrumpir los plazos de pago, suspender los pagos intermedios y aplicar correcciones financieras), «la Comisión debe respetar el principio de proporcionalidad teniendo en cuenta la naturaleza, gravedad y frecuencia de las irregularidades, así como sus consecuencias financieras para el presupuesto de la Unión».

124El artículo 10, apartado 4, del Reglamento 2021/241 indica que «el ámbito de aplicación y el nivel de la suspensión de los compromisos o pagos que deba imponerse serán proporcionados, respetarán el principio de igualdad de trato entre Estados miembros y tendrán en cuenta las circunstancias económicas y sociales del Estado miembro de que se trate, en particular el nivel de desempleo y el nivel de pobreza o exclusión social en dicho Estado miembro en comparación con la media de la Unión, así como el efecto de la suspensión en la economía del Estado miembro en cuestión».

125En la práctica, el Estado miembro deberá renunciar a los fondos del presupuesto de la Unión o poner fin a sus infracciones de los principios del Estado de derecho que incidan en la ejecución del presupuesto de la Unión.

126Véase el artículo 63, apartado 8, in fine, del Reglamento Financiero.

127A tenor del artículo 7TUE, apartado 5, «las modalidades de voto que, a los efectos del presente artículo, serán de aplicación para el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo se establecen en el artículo 354[TFUE]».

128Considerando vigésimo del Reglamento 2020/2092.

129Véase la sentencia de 24 de octubre de 1989, Comisión/Consejo (16/88, EU:C:1989:397), apartados 15 a 18.

130Según jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, «el Consejo está obligado a justificar debidamente, en función de la naturaleza y del contenido del acto de base que deba aplicarse o modificarse, una excepción a la norma según la cual el ejercicio de la competencia de ejecución incumbe en principio a la Comisión [sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C-440/14 P, EU:C:2016:128), apartado 60 y jurisprudencia citada].»

131De acuerdo con el considerando vigésimo sexto del Reglamento 2020/2092, «el procedimiento […] debe respetar los principios de objetividad, no discriminación e igualdad de trato de los Estados miembros y debe desarrollarse con arreglo a un planteamiento imparcial y basado en pruebas. Si, excepcionalmente, el Estado miembro de que se trate considera que se han producido vulneraciones graves de esos principios, puede solicitar al presidente del Consejo Europeo que someta el asunto al siguiente Consejo Europeo. En tales circunstancias excepcionales, no debe adoptarse ninguna decisión relativa a las medidas hasta que el Consejo Europeo haya deliberado al respecto. Este proceso no debe, en principio, demorarse más de tres meses a partir del momento en que la Comisión haya presentado su propuesta al Consejo».

132El Tribunal de Justicia ha indicado en repetidas ocasiones que los considerandos de un acto de la Unión carecen de valor jurídico vinculante y no pueden invocarse eficazmente para establecer excepciones a las propias disposiciones de ese acto, ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor literal. Véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de marzo de 2020, Marine Harvest/Comisión (C‑10/18P, EU:C:2020:149) apartado 44; de 2 de abril de 2009, Tyson Parketthande (C‑134/08, EU:C:2009:229), apartado16; y de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10), apartado76.

133Tampoco surte efecto jurídico el compromiso del Consejo Europeo reflejado en el Documento EUCO 22/20, Conclusiones del Consejo Europeo de 11 de diciembre de 2020, apartado 2, letraj), que afirma: «En caso de que el Estado miembro afectado presente una solicitud conforme al considerando 26 del Reglamento, el presidente del Consejo Europeo la incluirá como punto en el orden del día del Consejo Europeo. El Consejo Europeo procurará formular una posición común al respecto».

134Véase a este respecto la sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo (C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631), apartado 148, en la que se dice: «por otra parte, el artículo 78TFUE, apartado 3, faculta al Consejo para adoptar medidas por mayoría cualificada, como hizo al adoptar la Decisión impugnada. El principio de equilibrio institucional prohíbe que el Consejo Europeo modifique esta norma de votación imponiendo al Consejo, a través de conclusiones adoptadas de conformidad con el artículo 68TFUE, la unanimidad».

135Documento COM(2020)843 final, de 14 de diciembre de 2020, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo con arreglo al artículo 294, apartado 6, del TFUE sobre la posición del Consejo en relación con la adopción de un Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión,p.3.

136(C‑650/18, EU:C:2021:426), apartado30.

137Sentencia de 3 de junio de 2021, Hungría/Parlamento (C‑650/18, EU:C:2021:426), apartado32.

138Ibidem, apartado 33.

139Ibidem, apartado 31.

140Sentencia de 29 de abril de 2021, Banco de Portugal y otros (C‑504/19, EU:C:2021:335), apartado51.

141Ibidem, apartado52.

142Sentencia de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión (C‑110/03, EU:C:2005:223), apartado31.

143Sentencia de 20 de julio de 2017, Marco Tronchetti Provera y otros (C‑206/16, EU:C:2017:572), apartado42.

144Sentencia de 30 de abril de 2020, Nelson Antunes da Cunha (C-627/18, EU:C:2020:321), apartado 45.

145Documento COM(2014)158 final, Comunicación de la Comisión «Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de derecho», anexoI.

146Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia) del Consejo de Europa.

147La Comisión informó en la vista de que está elaborando un proyecto de directrices para facilitar la aplicación del Reglamento 2020/2092, siguiendo una técnica ampliamente utilizada en otros ámbitos (por ejemplo, en el de las ayudas de Estado).

148El artículo 7TUE atiende al «riesgo […] de violación grave […] de los valores contemplados en el artículo2».

149Cursiva añadida.

150Punto 181 y nota 102 de estas conclusiones.

151Sentencias de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Département du Loiret (C‑295/07P, EU:C:2008:707), apartados 105 y 106; y de 24 de mayo de 2005, Francia/Parlamento y Consejo (C‑244/03, EU:C:2005:299), apartado 12y13.

152Cursiva añadida.

153Sentencia de 7 de octubre de 2004, España/Comisión (C‑153/01, EU:C:2004:589), apartados 66y67.