ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 83/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 8 DE MARZO DE 2022. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIO: OMAR CRUZ CAMACHO.

3. Los artículos 2.388 a 2.416 del Código de Procedimientos Civiles del Estado de México son inválidos porque establecen las reglas y las etapas del procedimiento del juicio hipotecario, esto es, regulan una cuestión procesal civil, con lo que se vulnera el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad.

4. Argumenta que, con la entrada en vigor del decreto de reforma constitucional en materia de justicia cotidiana que modificó el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene la facultad exclusiva de legislar en la materia de los procedimientos civiles y familiares. Por esta razón, considera que las entidades federativas ya no pueden regular esa materia, por lo que sólo gozan de las facultades concurrentes que se les reconoce en la legislación única.

5. Señala que hasta en tanto el Congreso de la Unión emite la legislación única, el ámbito de acción de las entidades federativas se limita a seguir aplicando las normas locales expedidas con anterioridad a la entrada en vigor del decreto. Por ello, los Estados tampoco tienen la facultad para reformar su normativa local vigente, aun cuando la legislación única todavía no ha sido expedida por el legislador federal.

6. Ahora bien, respecto de las disposiciones impugnadas, la CNDH señala que formalmente son procesales, pues se encuentran inmersas en el Código de Procedimientos Civiles del Estado, así como materialmente procesales, pues las disposiciones establecen lo relativo al trámite del juicio hipotecario.

7. En este segundo aspecto, se precisa que la materia de los artículos impugnados es, entre otras cosas, los supuestos que le dan origen al juicio hipotecario, los requisitos para su procedencia, lo concerniente a la cédula hipotecaria y al depósito judicial de la finca hipotecada, la ejecución del auto admisorio, las fases y desarrollo de la instrucción y lo referente a las sentencias y a su impugnación.

8. Por tanto, para la CNDH resulta incontrovertible que los preceptos impugnados vulneran los derechos humanos, pues el legislador mexiquense emitió la regulación sin tener sustento constitucional, ya que la materia procesal civil se encuentra conferida de manera exclusiva al Congreso de la Unión.

9. Artículos constitucionales violados. La CNDH considera que los artículos impugnados violan los artículos 1o. 14 y 16 de la Constitución Federal, 1, 2 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

10. Admisión y trámite. Mediante Acuerdo de diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, el Ministro presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad y lo turnó al Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá para que fungiera como instructor del procedimiento. Mediante Acuerdo de quince de junio siguiente, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y ordenó dar vista a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de México para que rindieran su informe, así como a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo correspondiente.

11. Informe del Poder Ejecutivo. Mediante escrito recibido el nueve de julio de dos mil veintiuno, el director general Jurídico y Consultivo de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos rindió el informe de ley en representación del Poder Ejecutivo del Estado de México donde, en síntesis, señaló lo siguiente:

a) Conforme a las Constituciones Federal y Local, el titular del Poder Ejecutivo está facultado y obligado a promulgar y publicar las leyes, acuerdos o decretos expedidos por el Congreso del Estado, pues esto constituye una formalidad del proceso legislativo.

b) La promulgación es congruente con los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, pues los órganos emisores de la norma deben garantizar que los ciudadanos tengan certeza, por lo que deben conducirse conforme a los mandatos, límites y facultades del Texto Constitucional.

c) En este sentido, y contrario a lo argumentado por la CNDH, la promulgación fue ordenada por una autoridad facultada para ello, por lo que se puede tener por apegada a los principios de fundamentación y motivación.

d) Como sustento de su afirmación, cita las siguientes tesis jurisprudenciales del Tribunal Pleno: "PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO.", "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES."

e) Subraya que de una interpretación literal de la reforma constitucional a la fracción XXX del artículo 73 se extrae que la facultad del Congreso de la Unión se constriñe a expedir el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, pero sin que ello limite a las Legislaturas Locales para realizar reformas a sus legislaciones adjetivas en la materia.

f) Argumenta que el Poder Reformador de la Constitución no estableció de manera literal que los Congresos Locales no tendrían facultades para legislar en la materia, sino que sus legislaciones continuarían vigentes hasta que entrara en vigor el Código Nacional, según establece el artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales en materia de justicia cotidiana.

g) Añade que, por tanto, es lógico y ajustado a derecho que las Legislaturas puedan realizar reformas y adiciones en la materia, máxime si se considera que éstas emanan de una realidad y necesidad social y jurídica. Señala que esto fue lo que ocurrió en el caso, porque en el Estado de México no estaba regulado el juicio hipotecario.

h) Señala que la reforma se sustentó en dos necesidades: cubrir un vacío jurídico y equilibrar los derechos y obligaciones de acreditantes y acreditados. En este último aspecto, las disposiciones impugnadas buscan dotar a los acreedores de las herramientas legales que les permitan ceder sus créditos hipotecarios. En relación con esto, la autoridad demandada hace una breve síntesis de las normas combatidas por la CNDH.

i) Más adelante, señala que no desconoce que la Suprema Corte ha resuelto las acciones de inconstitucionalidad 32/2018 y 58/2018; sin embargo, considera que el Alto Tribunal no debería vedar a los Congresos Locales de legislar en la materia.

j) Por otro lado, agrega que, conforme al decreto de reformas constitucionales, el Congreso de la Unión debió de expedir el Código Nacional, en un plazo que no excediera de ciento ochenta días después de la entrada en vigor del decreto. No obstante, advierte que hasta la fecha, luego de aproximadamente tres años y nueve meses, el Congreso de la Unión no lo ha expedido, excediendo así cualquier parámetro de razonabilidad.

k) Menciona como hecho notorio lo resuelto en el amparo 279/2019, donde un Juez de Distrito concedió un amparo y ordenó que las autoridades competentes expidieran la legislación procedimental en la materia en un plazo no mayor de ciento ochenta días a partir de que la resolución causara ejecutoria. Añade que esta sentencia fue confirmada por la Primera Sala de la Suprema Corte al resolver el recurso de revisión 265/2020. Sin embargo, alega que el cumplimiento de esta sentencia será hasta dentro de los próximos dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unión, lo que entre tanto afectará la impartición de justicia local en la materia de juicio hipotecario.

l) Por tanto, el Poder Ejecutivo del Estado de México solicita que la Suprema Corte declare infundado el concepto de invalidez y determine la validez de las disposiciones impugnadas.

12. Informe del Poder Legislativo. Mediante el escrito presentado el veinte de julio de dos mil veintiuno, la diputada presidenta rindió el informe de ley en representación de la Legislatura del Estado de México, donde en síntesis señaló lo siguiente:

a) En relación con los hechos señalados por la CNDH, reconoce que es cierta la expedición del Decreto 257 que adicionó los artículos impugnados.

b) Considera que, en general, es infundado el concepto de invalidez porque carece de sustento fáctico y jurídico. Explica que, si bien el Congreso de la Unión tiene una facultad exclusiva para legislar en la materia procesal civil, ello no impide que las entidades federativas tengan la facultad de reformar su legislación vigente hasta que el Congreso expida la legislación única.

c) Detalla que esta facultad de las entidades federativas tiene su fundamento en los artículos cuarto y quinto transitorios del decreto de reformas constitucionales en la materia de justicia cotidiana, así como en una interpretación funcional de la habilitación legislativa que tienen las entidades federativas.

d) Explica que los códigos procesales civiles están desactualizados porque el Congreso de la Unión no ha expedido la legislación única en la materia, lo que dificulta que los Poderes Judiciales puedan implementar nuevas herramientas para impartir justicia.

e) Agrega que la facultad para reformar la legislación vigente permite adecuar el ordenamiento a las necesidades sociales y económicas de la entidad. En el caso, las normas impugnadas cubren un vacío jurídico, porque el juicio hipotecario no estaba regulado a nivel local, y equilibra los derechos y obligaciones de acreditantes y acreditados, porque dota a los acreedores de las herramientas legales para ceder sus créditos hipotecarios.

f) Señala que la reforma constitucional genera incertidumbre porque en el decreto no se estableció si las entidades federativas estaban privadas de legislar en la materia desde la entrada en vigor de la reforma o hasta que se aprobara la legislación única.

g) Considera que las Legislaturas Locales cuentan con una habilitación constitucional para seguir legislando en la materia, hasta que entre en vigor la legislación única, porque el artículo quinto transitorio del decreto de reformas no establece una limitación expresa en ese sentido.

h) Explica que esto último no sucedió en las reformas constitucionales previas, donde al federalizar una parte de la materia no se especificó –como sí se hizo en este caso– que seguirían vigentes las disposiciones emitidas antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional respectiva.

i) Señala que el Congreso de la Unión tuvo ciento ochenta días para emitir la legislación única, sin embargo, esto aún no acontece. Por ello, en tanto entra en vigor esa legislación, considera que tiene la facultad para adecuar su legislación sustantiva y adjetiva en la materia, en el entendido de que existen vacíos legales que deben satisfacerse.

j) En sustento de sus afirmaciones considera aplicable la tesis jurisprudencial P./J. 11/2016 (10a.), de rubro: "LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA DE LOS CONGRESOS ESTATALES. ESTÁ LIMITADA POR LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES Y LOS DERECHOS HUMANOS."

k) Ahora bien, considera que es infundado que los artículos impugnados sean discriminatorios porque vulneren los derechos fundamentales de legalidad y de seguridad jurídica, porque en este caso los artículos combatidos establecen con precisión las figuras relativas al juicio hipotecario.

l) Como apoyo de esta afirmación cita la jurisprudencia 2a./J. 106/2017 (10a.), de rubro: "DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES."

m) Por tanto, el Poder Legislativo del Estado de México pide que la Suprema Corte declare infundado el concepto de invalidez y determine la validez constitucional de los artículos impugnados.

13. Opinión de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. La Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal no emitieron opinión alguna.

14. Alegatos y cierre de la instrucción. El cuatro de octubre de dos mil veintiuno, recibidos los alegatos, se declaró cerrada la instrucción y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.