ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 28/2022 Y SU ACUMULADA 36/2022. PARTIDO UNIDAD DEMOCRÁTICA DE COAHUILA Y PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO. 4 DE JULIO DE 2022. PONENTE: LORETTA ORTIZ AHLF. SECRETARIA: JIMENA SOFÍA VIVEROS ÁLVAREZ.

Primer concepto de invalidez.—Violación al principio de libertad configurativa de los Estados para regular la paridad de género en la elección de un cargo público de naturaleza unipersonal y que no tiene suplente.

La parte promovente manifiesta que los organismos electorales de los Estados tienen a su cargo la organización de las elecciones locales del titular del Ejecutivo, diputados locales e integrantes de los Ayuntamientos, y ejercen todas las facultades no reservadas al Instituto Nacional Electoral, en atención a lo previsto en el artículo 41 constitucional y con base en las Constituciones y leyes electorales de cada entidad federativa. Consideran que, de conformidad con el artículo 124 de la Constitución Federal y los artículos transitorios de la reforma constitucional de dos mil diecinueve, los Estados cuentan con atribuciones para regular la aplicación del principio de paridad de género, gozando de amplia libertad de configuración normativa, al no existir una base constitucional alguna a la que deban sujetarse.

Sin embargo, estiman que la competencia residual de las Legislaturas Locales no es absoluta, sino que se encuentra limitada por los mandatos constitucionales y los derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y los tratados internacionales suscritos por México, sin la obligación de regular en los mismos términos que las normas aplicables para las elecciones federales, pues no existe norma expresa para ello, tal como se desprende de la acción de inconstitucionalidad 36/2015.

En dicho asunto, la parte accionante considera que, en un primer momento, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que el principio constitucional de paridad de género únicamente aplica a los cargos que por su naturaleza plural lo permite, excluyendo los cargos unipersonales y que no tienen suplente. Asimismo, concluyó que no se puede sostener que exista alguna omisión legislativa por no preverse el principio de paridad de género horizontal en la elección de presidencias municipales, pues el Constituyente Permanente previó la observancia del principio de paridad de género única y exclusivamente para los órganos legislativos o de carácter plural, ya que de haber sido la voluntad del legislador incluirlo en otros órganos, así lo hubiera hecho.

Posteriormente, destaca que, en un segundo momento, en la acción de inconstitucionalidad 83/2017 y sus acumuladas, el Alto Tribunal reiteró que la Constitución Federal establece un mandato para las y los legisladores, tanto federales como locales, de garantizar la paridad de género en las candidaturas, sin que ello implique que esa paridad, de manera horizontal, deba observarse en las candidaturas de los Ayuntamientos.

En esa narración, la parte promovente menciona que el seis de junio de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman los artículos 2o., 4o., 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de paridad entre géneros, denominada "Paridad en todo", que medularmente indicó que la paridad de género resulta aplicable a todos los cargos de elección popular como a ciertos cargos que no se renuevan mediante el voto popular, en el entendido de que la paridad será aplicable en la medida de que la naturaleza del cargo lo permita.

En ese contexto histórico, destaca que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que, de una lectura integral y funcional de nuestro sistema normativo, existe un mandato para contemplar la paridad de género horizontal en la integración de los Ayuntamientos, ya que ello constituye una medida para hacer efectiva la igualdad entre la mujer y le hombre, y no es óbice que la Constitución Federal no la prevea, sino que es suficiente que aluda al reconocimiento de la paridad de género como un mandato de optimización, dando origen al criterio «P./J. 1/2020 (10a.)»: "PARIDAD DE GÉNERO. EXISTE MANDATO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL PARA GARANTIZARLA EN LA INTEGRACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS, TANTO EN SU VERTIENTE VERTICAL COMO EN LA HORIZONTAL."

En consideración a lo anterior, la parte accionante considera que la paridad en elecciones municipales es viable, porque la naturaleza del Ayuntamiento es colegiada. Sin embargo, en la elección de la gubernatura, la aplicación de la paridad de género no puede ser exigible en la forma que pretende ser aplicada por el legislador coahuilense, pues ni la naturaleza del cargo ni la modalidad de la elección lo permiten, ya que al tratarse de un cargo unipersonal que no tiene suplente, no puede dividirse o fraccionarse para adoptar algún criterio paritario como sucede en los Ayuntamientos o en la elección de los integrantes del Congreso del Estado.

Por tanto, considera que la reforma a la Constitución del Estado de Coahuila para garantizar la paridad de género en términos de resultados en que el género de la candidatura que gane en dos mil veintitrés es el que condicionará la postulación en las elecciones subsecuentes. En ese sentido, estiman que se trata de una medida afirmativa que desborda la competencia del legislador local y constituye un exceso en el uso de la libertad configurativa, pues pretende adoptar un criterio de paridad en un cargo de elección popular que el Poder Reformador no contempló, porque su naturaleza no lo permite (ni vertical ni horizontal).

En ese sentido, el cargo de gobernador o gobernadora es unipersonal y no tiene suplente (vertical). Además la postulación no puede ser condicionada a lo que pasa en otras entidades federativas (horizontal), pues cada Estado es independiente, libre y soberano en todo lo concerniente a su régimen electoral local, de conformidad con el artículo 40 constitucional.

Segundo concepto de invalidez.—Violación a la esfera competencial de la autoridad electoral nacional para definir la aplicación del principio de paridad de género en las gubernaturas de los Estados.

Si bien no existe una base constitucional para la implementación de un criterio de paridad horizontal a nivel nacional para las elecciones a la gubernatura de las entidades federativas, derivado del régimen de distribución de competencias que establecen los artículos 40, 41 y 116 constitucionales, lo cierto es que se trata de la única alternativa viable para salvaguardar el principio de paridad en la renovación del cargo referido.

El artículo 40 constitucional establece que cada Estado es independiente, libre y soberano en todo lo concerniente a su régimen local, incluido el régimen electoral, para regular todos los aspectos que graviten en torno a los procesos electorales para renovar los poderes locales, lo cual, en principio, imposibilitaría la intervención del Instituto Nacional Electoral o del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para definir los criterios de paridad que aplicarán en las elecciones locales.

Sin embargo, tratándose de la aplicación del principio de paridad de género en una elección de diferente naturaleza a la de los Ayuntamientos o los Congresos Estatales, resulta necesario formular alternativas que garanticen la aplicación de ese mandato constitucional bajo una visión que englobe todas las dimensiones de la problemática. Es decir, que comprenda que la paridad en la gubernatura tiene que valorar las postulaciones que realicen los partidos políticos en otras entidades federativas a fin de garantizar que exista un criterio de paridad nacional.

En términos del artículo 41 constitucional, el Instituto Nacional Electoral es la máxima autoridad en materia electoral y en ciertos supuestos puede intervenir en las elecciones locales. Por tanto, al ser una autoridad de carácter nacional, es la única con facultad y competencia constitucional para implementar acciones afirmativas en materia de paridad de género que tenga efectos en más de una entidad federativa.

De ahí que, resulta válido que el Instituto Nacional Electoral establezca lineamientos o criterios que permitan garantizar el derecho de las mujeres a ser candidatas a la gubernatura, en aras de dar efectividad al sistema nacional conjunto de paridad de género en la postulación de gubernaturas.

Por ejemplo, la parte promovente destaca que el Instituto Nacional Electoral aprobó el acuerdo INE/CG1446/2021, por el cual emitió criterios generales para garantizar el principio de paridad de género en la postulación de candidaturas a las gubernaturas en los procesos electorales locales 2021-2022, en el que estableció que los partidos nacionales deben postular tres candidaturas a la gubernatura encabezadas por mujeres y tres por hombres.

Asimismo, establecen que se aprobó el acuerdo INE/CG569/2020, mediante el cual se emitieron los criterios generales para garantizar el principio de paridad de género en la elección de las quince gubernaturas que se renovarían en dos mil veintiuno y se determinó que cada partido político se encontraba obligado a postular como candidatas por lo menos a siete mujeres, en atención al mandato constitucional de "Paridad en Todo" que derivó de la reforma publicada en junio de dos mil diecinueve.

Luego, derivado de esa competencia constitucional atribuida al Instituto Nacional Electoral, resulta conveniente que dicho instituto implemente un criterio nacional en el que se obligue a los partidos políticos a postular candidatas mujeres a la gubernatura en la mitad de los Estados en donde se renueve dicho cargo en un año determinado. Por ejemplo, si se renuevan diez gubernaturas en un año, los partidos políticos quedarán constreñidos a postular por lo menos a cinco mujeres.

Es así, que consideran que existe una situación particular en dos mil veintitrés, ya que se celebrarán sólo dos procesos electorales en el país, en Coahuila y en el Estado de México para renovar la candidatura del Estado. Por tanto, los partidos políticos deberían estar vinculados a presentar en una de esas elecciones una candidatura a la gubernatura encabezada por una mujer y una candidatura encabeza por un hombre.

En consecuencia, de declarar la regularidad constitucional de la reforma en disputa, traería como efecto un desfase en el sistema de paridad de género en las gubernaturas de las entidades federativas, que no deben ser vistas como situaciones asiladas para cada Estado, sino como un sistema nacional en su conjunto en el que debe aplicarse la paridad en la postulación de candidaturas por parte de los partidos políticos, como ya se ha visto en los procesos electorales celebrados en dos mil veintiuno y en los que se celebrarán en dos mil veintidós.

Con esa visión horizontal y nacional de la paridad de género, consideran que se mantendría la tendencia de incrementar la participación de las mujeres como candidatas a gobernadoras en todo el país, de cara a los procesos electorales a celebrarse en dos mil veinticuatro en la Ciudad de México, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Puebla, Tabasco, Veracruz y Yucatán, impidiendo que las Legislaturas Locales adopten un sistema de manera aislada y no en un marco horizontal y nacional que se encuentra integrado por treinta y un gubernaturas y una Jefatura de Gobierno.

Tercer concepto de invalidez.—Violación al principio de autoorganización y autodeterminación de los partidos políticos para definir sus candidaturas a la gubernatura del Estado.

Los artículos 41, base I, párrafo tercero y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevén las garantías institucionales de autoorganización y autodeterminación de los partidos políticos, en virtud de las cuales las autoridades sólo pueden intervenir en la vida interna de dichos institutos en los términos establecidos por el propio Ordenamiento Fundamental y las leyes.

Al respecto la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha desarrollado el principio de mínima intervención en defensa de los principios constitucionales a la autodeterminación y la autoorganización de los partidos políticos como entidades de interés público.

En cuanto a la aplicación del principio de paridad se ha determinado que este principio de mínima intervención busca un equilibrio o balance entre los ajustes de paridad que realizan los órganos electorales frente a otros derechos fundamentales indispensables que tienen los partidos políticos para definir su vida interna, sus candidaturas y su estrategia política en cada elección, para efecto de que los operadores jurídicos realicen un ejercicio de ponderación entre las alternativas de intromisión en la vida interna de los partidos políticos y se opte por aplicar aquella que invada en menor forma esos derechos.

En conclusión, estiman que la reforma aprobada a la Constitución de Coahuila que introduce la obligación de los partidos políticos de postular mujeres, en caso de que en la elección de gobernador de dos mil veintitrés resulte electo un hombre, o en su caso, la posibilidad de poder volver a postular a mujeres a pesar de que resulte triunfadora una mujer en dicha elección, se trata de una acción afirmativa que invade de manera irrazonable y desproporcional los derechos a la autodeterminación y autoorganización de los partidos políticos para definir la postulación de sus candidaturas. Ello, pues se conmina a presentar candidaturas de un determinado género, bajo el apercibimiento de que si no se cumple con dicho requisito, se quedarán sin la posibilidad de participar en la elección correspondiente y su candidatura se declarará desierta.

Precisamente, el ejercicio de los derechos a la autodeterminación y autoorganización de los partidos políticos como entidades de interés público encargados de promover la participación del pueblo en los cargos de elección pública, se traducen en la posibilidad de definir el género de su candidatura para cualquier elección y en cualquier momento en atención a la estrategia y plataforma política que estimen más conveniente, sin que exista una intromisión injustificada por parte de las instituciones electorales del Estado para definir esos aspectos de la vida interna de un partido político.

Además, debe recalcarse que existen otras medidas estatales que de igual forma se encaminan a cumplir con el fin constitucional de favorecer la representación de las mujeres en la política coahuilense, pero que lesionan en menor medida el derecho de autodeterminación de los institutos políticos y el derecho de los hombres a ser votados en condiciones de igualdad, tal como sería exigir a los partidos políticos nacionales y locales alternar sus candidaturas en cada proceso electoral, esto es, si postulan a un hombre a la gubernatura en un proceso electoral determinado deberán postular a una mujer en el subsecuente y así sucesivamente.

Otra medida menos lesiva para el derecho a la autodeterminación de los partidos políticos, es implementar un criterio de paridad horizontal a nivel nacional, en el que se obligue a los partidos políticos nacionales a postular candidatas mujeres a la gubernatura en la mitad de los Estados en donde se renueve dicho cargo en un año determinado. En otras palabras, si se renuevan diez gubernaturas en un año, los partidos políticos quedarán constreñidos a postular por lo menos a cinco mujeres, tal como lo ha realizado el Instituto Nacional Electoral en los últimos años.

Inclusive, otra opción para conseguir el mismo fin constitucional sería sortear entre los partidos políticos nacionales y locales, quiénes estarán obligados a postular a hombres y quiénes estarán obligados a postular a mujeres a la gubernatura del Estado en una elección determinada, para efecto de que la suerte defina las postulaciones de los partidos políticos, evitando que factores externos socaven la aplicación del principio paritario.

Por tanto, la acción afirmativa que introdujo el legislador de Coahuila resulta desproporcionada también para los partidos políticos que participan por primera vez en una elección de gobernador o gobernadora, así como para los partidos que decidan participar en una coalición, candidatura común o cualquier otra forma de alianza electoral. Ello, pues consideran que ya que estarán sujetos categóricamente a cumplir con la acción afirmativa sin importar los acuerdos y estrategias políticas que pudieron haber diseñado para hacer frente a los partidos tradicionales, traerá consigo un perjuicio al pluralismo que debe imperar en los procesos electorales.

3. Admisión y trámite. Mediante acuerdo de catorce de febrero de dos mil veintidós, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 28/2022; así mismo, por acuerdo de veintitrés de febrero de dos mil veintidós, ordenó formar y registrar el expediente de la acción de inconstitucionalidad 36/2022.

Además, en atención a que en dichas acciones existe identidad en la legislación impugnada, el presidente de la Corte ordenó acumular los expedientes y de conformidad con el registro de turno de los asuntos, en términos del artículo 81 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se designó a la Ministra Loretta Ortiz Ahlf como instructora en las acciones de inconstitucionalidad referidas.

Mediante acuerdo de veintitrés de febrero de dos mil veintidós, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda identificada bajo el expediente 28/2022 y ordenó (i) dar vista a los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Coahuila para que rindieran sus informes y requerirlos para que señalen domicilio para oír y recibir notificaciones en la Ciudad de México; (ii) requerir al Poder Legislativo del Estado de Veracruz para que remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma general impugnada (iii) requerir al Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila para que remitiera copia certificada o el original del Periódico Oficial de Gobierno de la entidad (iv) dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo correspondiente; (v) solicitar la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; y (vii) (sic) requerir a la consejera presidenta del Instituto Electoral de Coahuila para que informara la fecha en que inicia el próximo proceso electoral en la entidad, enviara copias certificadas de los Estatutos del Partido Político Local Unidad Democrática de Coahuila y de las certificación de su registro vigente; asimismo, precisara quién era su representante al momento de la presentación de la presente acción de inconstitucionalidad.

Mediante acuerdo de cuatro de marzo de dos mil veintidós, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda identificada bajo el expediente 36/2022, y ordenó (i) dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo correspondiente; (ii) solicitar la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; y (iii) requerir al Instituto Nacional Electoral para que remitiera copias certificadas de los estatutos vigentes del Partido Verde Ecologista de México, sus registros vigentes, representantes e integrantes de los órganos de dirección nacional.

4. Informes del Poder Ejecutivo. El nueve marzo de dos mil veinte la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Coahuila, rindió el informe en representación del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, relativo a la acción de inconstitucionalidad 28/2022. Posteriormente, el veinticinco de marzo siguiente, rindió el informe concerniente a la acción de inconstitucionalidad 36/2022, en los mismos términos que el anterior, manifestando lo siguiente:

• Es cierta la promulgación y publicación de diversos ordenamientos legislativos publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el veintiuno de enero de dos mil veintidós, consistente en el "Decreto 193. Por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Coahuila," sosteniendo su validez.

• La presente acción de inconstitucionalidad es infundada, ya que no se atribuye de forma directa algún acto violatorio o concepto de invalidez en cuanto a la promulgación de las normas impugnadas, y que, si bien se promulgó el decreto correspondiente, el Poder Ejecutivo no intervino en el dictamen, discusión, votación y aprobación de la norma impugnada.

• La orden de impresión, publicación, circulación y el debido cumplimiento a lo remitido por el Congreso Local no son actos aislados, sino que forman parte del proceso legislativo que culmina con el acto mediante el cual el Ejecutivo Estatal da a conocer la ley o decreto a los habitantes a través del Periódico Oficial del Estado, cuestión que es un requisito indispensable de fundamentación y motivación de dichos actos, y sólo se requiere que provengan de una autoridad competente para ordenarlos y que se cumplan con las formalidades exigidas por la ley, lo que corrobora lo infundado de la acción de inconstitucionalidad por lo que hace al Ejecutivo del Estado. • Atender a la solicitud de la parte promovente llevaría a una parálisis legislativa absoluta, lo que vulneraría el principio de progresividad, pues la Constitución de Coahuila de Zaragoza, tutela y protege diversos derechos humanos como el reconocimiento y la observancia del principio de paridad de género, consagrado como derecho sustantivo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• El partido actor no tiene legitimación para impugnar vía acción de inconstitucionalidad el procedimiento de reforma constitucional, que es un hecho notorio, se dio en cumplimiento de los requisitos especiales para ello, considerando que la Constitución Local no es una ley, sino que tiene un carácter fundamental local en el marco del Pacto Federal, siendo aplicable la tesis P. VII/2009, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO TIENEN LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR A TRAVÉS DE ESE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA ELECTORAL."

• Resulta inoperante la solicitud de la parte promovente en cuanto a los efectos de la acción de inconstitucionalidad, toda vez que considerar la expulsión del sistema normativo impugnado traería como consecuencia una aplicación indebida del principio de reviviscencia, pues al dotar de vigencia a las porciones normativas abrogadas, se tendría como resultado traer a la vida jurídica una ley que, lejos de proveer certidumbre, crearía una violación directa a la Constitución Federal, pues, en efecto, un avance en el reconocimiento de los principios de paridad y una acción afirmativa tendente a garantizar el acceso de mujeres a la posición de gobernadora del Estado desaparecería en perjuicio de la generalidad operando de forma regresiva y no en respeto del principio de progresividad del derecho.

• En cuanto al primer concepto de invalidez, la autoridad señala que no le asiste razón al partido actor toda vez que, si bien es cierto que los cargos unipersonales no pueden fraccionarse, la alternancia de géneros, como se dispone en la norma impugnada, ha sido la herramienta ideal para garantizar la paridad en la toma de decisiones dentro de los organismos públicos, de ahí que los criterios de alternancia en la titularidad de organismos, entre hombres y mujeres, sobresalen por su efectividad por cuanto hace a la garantía del acceso a las mujeres a todos los puestos públicos.

• Indica que, si bien es cierto que la base constitucional contenida en la reforma llamada "paridad en todo" no establece un modelo específico de garantía de la paridad, pues lo deja al arbitrio de las Legislaturas Locales, ello no impide a las entidades federativas el establecimiento de acciones afirmativas, por su naturaleza temporales, sino elevar a rango constitucional local la obligación de alternancia en la máxima posición de representación en el Estado como lo es la titularidad del Poder Ejecutivo.

• En relación con el segundo concepto de invalidez, manifiesta que existe un mandato constitucional expreso en el artículo cuarto transitorio de la reforma de seis de junio de dos mil diecinueve, en cuanto a que las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de su competencia, deberán realizar las reformas correspondientes en su legislación para procurar la observancia del principio de paridad de género en los términos del artículo 41 constitucional.

• Si bien los organismos electorales pueden establecer criterios tendentes a garantizar el principio de paridad, éstos sólo pueden hacerlo cuando en la norma no exista disposición al respecto.

• En cuanto al argumento de la parte promovente relativo a que la reforma constitucional local subordina indebidamente el principio de paridad al de autodeterminación de los partidos, señala que no se puede soslayar que la vida democrática de nuestro país se encuentra fundada en el sistema de partidos y es por regla general a través de los partidos que los ciudadanos pueden acceder a los puestos de representación popular.

• Por cuanto hace al concepto de violación tercero, en que el actor destaca que la norma impugnada viola el principio de autodeterminación y autoorganización de los partidos políticos, pues le impone una carga desmedida en cuanto a que eventualmente le exigirá postular a una mujer como candidata a la gubernatura del Estado, indica que se pasa por alto que el principio de autodeterminación de los partidos políticos implica la posibilidad de establecer los mecanismos para la selección de sus candidatos, en tanto sea acorde con el derecho a ser votado, conforme a lo establecido en los artículos 41, base I, y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Federal.

• Ello se traduce en que los límites a la facultad de autodeterminación son las disposiciones legales que norman la participación en los procesos electorales, la observancia al principio de paridad que disponen las mismas leyes y la posibilidad de que en el marco de dichas disposiciones legales y tutela del principio de paridad, las autoridades pueden intervenir en su organización, por lo que no le asiste razón al señalar que se violenta el principio de autodeterminación.

• Lo que sucede, aduce la autoridad, es que se limita de forma legal y se regula en beneficio del principio de paridad mediante un mecanismo de alternancia, no obstante, el partido puede elegir de forma libre a la mujer que considere que mejor representa a su plataforma electoral pues no existe mandato restrictivo al respecto en la norma tildada de inconstitucional. Lo contrario implicaría que la autoridad en ningún momento hubiere tenido la facultad de establecer otros mecanismos de acceso paritario al poder como lo son las listas alternadas, las restricciones de género en las suplencias de las fórmulas legislativas, pues con ellas también se constriñe, bajo el amparo de la ley, a los partidos políticos a cumplir con requisitos de paridad en las candidaturas que proponen.