ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 150/2017 Y SU ACUMULADA 153/2017. DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA TERCERA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA. 29 DE AGOSTO DE 2022. PONENTE: ALBERTO PÉREZ DAYÁN.

"• Es derecho de las audiencias que los concesionarios se abstengan de transmitir publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa.

"• Se entenderá que se transmite publicidad o propaganda como información periodística o noticiosa, cuando un concesionario inserta dentro de su programación informativa un análisis o comentario editorial cuyo tiempo de transmisión ha sido contratado por un anunciante, sin que tal circunstancia se haga del conocimiento de la audiencia.

"• Los concesionarios de radiodifusión o de televisión o audio restringidos deberán contar con un código de ética que, bajo un principio de autorregulación, tendrá por objeto informar al público la forma detallada como el propio concesionario se compromete a respetar y promover todos y cada uno de los derechos de las audiencias.

"• El defensor de las audiencias se sujetará al código de ética del concesionario y únicamente rendirá cuentas a la audiencia y a las instancias que, en su caso, prevea el código de ética.

"• El defensor de las audiencias propondrá las rectificaciones, recomendaciones y propuestas de acción correctiva al concesionario, las cuales deberán difundirse, además de en la página electrónica que el concesionario publique para dichos efectos, en medios de comunicación, incluyendo el del propio concesionario."

"Una vez señalados los antecedentes legislativos, se estima conveniente plasmar el siguiente cuadro comparativo entre el texto anterior y el reformado para constatar cuáles fueron las modificaciones que efectivamente llevó a cabo el legislador federal en el decreto impugnado:

Como se advierte de lo anterior, la reforma a la Ley Federal de Telecomunicaciones se presentó como una alternativa de solución que derivó del Poder Legislativo –sin esperar la resolución de esta Suprema Corte en las controversias constitucionales 34/2017 y 35/2017– ante la impugnación de los Lineamientos Generales sobre la Defensa de las Audiencias, emitidos por el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones y publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil dieciséis, según se da cuenta en los dictámenes legislativos de la Cámara de Diputados y senadores antes referidos.

Los puntos centrales de la reforma impugnada consistieron, en cuanto al instituto federal de telecomunicaciones, en acotar sus facultades de sanción y vigilancia en materia de derechos de las audiencias (artículos 15, fracciones LIX y LXI; 216, fracción II; 297 y 311 de la LFTyR); ordenar la suspensión precautoria únicamente de aquellas transmisiones que violen normas previstas en la ley en lo tocante a la programación dirigida a la población infantil y sin que esta facultad se aplique a programas noticiosos (artículo 216, fracción IV); garantizar que los concesionarios de uso comercial, público y social cuenten con plena libertad de expresión, libertad programática, libertad editorial y se evite cualquier tipo de censura previa sobre sus contenidos (256, fracción X); proveer para que se adopten medidas que no regulen de manera diferenciada en perjuicio de los contenidos generados en México respecto de los generados en el extranjero (256, fracción X).

En relación con las obligaciones de los concesionarios, se transitó de un modelo de corregulación a uno de autorregulación (256, fracción X); se destacó que cada concesionario debe emitir libremente un código de ética sin estar sujeto a convalidación o a la revisión previa o posterior del instituto o de otra autoridad, ni a criterios, directrices, lineamientos o cualquier regulación o acto similar del mismo instituto u otra autoridad (256, fracción X); dichos códigos de ética tienen que difundirse en el portal de Internet de cada concesionario (256, fracción X); serán presentados al instituto para su inscripción en el Registro Público de Concesiones quince días después de su emisión por parte del concesionario (256, fracción X); los códigos regirán integralmente la actuación del defensor de la audiencia e incluirán los principios rectores que se compromete a respetar el concesionario ante la audiencia (256, fracción X); se prevé que los concesionarios designarán libremente al defensor de la audiencia sin que el instituto u otra autoridad tengan facultades para intervenir u opinar de manera previa o posterior a ello, pero su nombramiento deberá inscribirse en el Registro Público de Concesiones dentro de los quince días siguientes a la fecha de su elección (artículo 259); así como que las respuestas a las reclamaciones, quejas y sugerencias que reciban los concesionarios deberán realizarse por medio del defensor de la audiencia en los plazos previstos en el propio Código de Ética del concesionario (artículo 261).

En lo atinente al alcance de los derechos de las audiencias, se precisó que los concesionarios deben abstenerse de transmitir publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa, destacando que se entenderá que se transmite publicidad o propaganda como información periodística o noticiosa cuando un concesionario inserta dentro de su programación informativa un análisis o comentario editorial cuyo tiempo de transmisión ha sido contratado por un anunciante sin que tal circunstancia se haga del conocimiento de la audiencia (artículo 256, fracción IV); que se informe al público en forma detallada cómo el propio concesionario se compromete a respetar y promover todos y cada uno de los derechos de las audiencias (artículo 261); la figura del defensor de las audiencias se sujetará al Código de Ética del concesionario y únicamente rendirá cuentas a la audiencia y a las instancias que prevea el código de ética, quien además propondrá las rectificaciones, recomendaciones y propuestas de acción correctiva al concesionario, las cuales deberán difundirse en la página electrónica que el concesionario publique para dichos efectos como en medios de comunicación, incluyendo el del propio concesionario (artículos 259 y 261).

Bajo este entendimiento, es posible concluir que la reforma impugnada no puede ser considerada como perteneciente a la materia electoral ni directa ni indirectamente, ya que todo lo concerniente a la materia de los derechos de las audiencias, incluida la figura de defensor de dichas prerrogativas, así como los mecanismos para su protección, deriva del mandato constitucional al que se refiere el artículo 6o., apartado B, fracción VI,(70) de la Constitución Federal, de manera tal que no se advierte que alguna de las disposiciones legales impugnadas tenga como finalidad regular algún aspecto relacionado con los procesos electorales ni que incida en el derecho de los ciudadanos a votar y a ser votado, instituciones y derechos tutelados en los artículos 35, fracciones I, II, III y VIII, así como 41 de la Ley Fundamental.

Aunado a lo anterior, debe destacarse que los derechos de las audiencias no conllevan un contexto electoral, sino que el origen de dichas prerrogativas parte de la base de que la radiodifusión es un servicio público de interés general, el cual debe ser prestado en condiciones de mayor calidad, cobertura y brinde los beneficios de la cultura a toda la población, preservando la pluralidad y la veracidad en la información, así como el fomento de los valores de la identidad nacional, en la inteligencia de que los medios de comunicación deben realizar todo lo posible por cumplir con estos objetivos sin mermar su libertad de expresión.

En este sentido, si bien la libertad de expresión tiene una dimensión social o colectiva en la medida en que garantiza un intercambio de ideas e informaciones que protege tanto la comunicación a otras personas de los propios puntos de vista como el derecho a conocer las opiniones, relatos y noticias que los demás difunden,(71) lo cierto es que ello no implica que dicho derecho fundamental y los demás que de él deriven tengan una naturaleza electoral, considerando que la libertad de expresión no se limita únicamente a aspectos políticos, sino que también se extiende a cuestiones culturales, artísticas, deportivas, sociales, económicas, entre otras más que reflejan la gran variedad de intereses y temáticas que se pueden observar en la sociedad.

Este es el caso de los derechos de las audiencias, pues éstos se refieren a las prerrogativas que el público en general tiene frente a los comunicadores, periodistas y medios de comunicación para exigir una mejor calidad de sus contenidos y, en general, del servicio de radiodifusión, lo cual no necesariamente se refiere a cuestiones electorales, puesto que éstas constituyen una mera posibilidad en el ejercicio de estos derechos.

Aunado a ello, el hecho de que la Cámara de Senadores como el Poder Ejecutivo hayan promovido juicio de controversia constitucional en contra del "Acuerdo mediante el cual el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones aprueba y emite los Lineamientos Generales sobre la Defensa de las Audiencias",(72) publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil dieciséis, confirma que la materia de defensa de las audiencias implica una proyección mucho más amplia del derecho humano a la libertad de expresión en cuanto a aquellas prerrogativas que asisten a los destinarios (público en general) de los servicios públicos de radiodifusión que prestan los concesionarios, sin que sea posible reducirlo a un aspecto político electoral.

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO. En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras."

No pasa inadvertido que en la diversa tesis jurisprudencial plenaria de número P./J. 52/2011 (9a.)(73) se haya señalado que también son normas generales en materia electoral aquellas que regulan el acceso de los partidos políticos y coaliciones a los tiempos en radio y televisión que corresponden al Estado, pues se refieren a una prerrogativa que asiste a los institutos políticos como un medio básico para la difusión de sus plataformas; en otras palabras, se trata de la distribución de tiempos oficiales en los distintos medios de comunicación (radio y televisión) a que tienen derecho los partidos políticos, sin que sea posible derivar del texto del decreto impugnado una disposición en este sentido, pues, como ya se señaló, éste se centra en acotar las facultades de vigilancia y sanción del Instituto Federal de Telecomunicaciones en materia de los derechos de las audiencias partiendo de un principio de autorregulación a los concesionarios, en los que éstos designarán libremente a la persona que fungirá como defensor de las audiencias y establecerán los mecanismos, procedimientos y plazos que al efecto estimen convenientes en los códigos de ética que emitan, en el entendido de que en ningún momento en las disposiciones impugnadas se hace referencia a la posibilidad de que el Instituto Federal de Telecomunicaciones asigne y distribuya los tiempos oficiales a los partidos políticos.

De esta manera, los destinatarios de las normas impugnadas no son los institutos políticos, sino el público televidente o radioescucha en general, como titulares de los "derechos de las audiencias" que les asisten, y los concesionarios, como sujetos obligados a respetar y garantizar estas prerrogativas.

No se soslaya el hecho de que el dieciocho de agosto de dos mil diecisiete el Consejo General del Instituto Nacional Electoral haya aprobado los "Lineamientos generales que, sin afectar la libertad de expresión y la libre manifestación de las ideas ni pretender regular dichas libertades, se recomienda a los noticiarios respecto de la información y difusión de las actividades de precampaña y campaña de los partidos políticos y de las candidaturas independientes del PEF 2017-2018, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 160, numeral 3 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales", publicados en el Diario Oficial de la Federación el uno septiembre siguiente, no obstante, los lineamientos no tienen por objeto regular los derechos de las audiencias, sino "exhortar a los medios de comunicación a sumarse a la construcción de un marco de competencia electoral transparente y equitativa que propicie elecciones sin descalificación ni discordia y que permitan llevar a la ciudadanía la información necesaria para la emisión de un voto razonado e informado".(74)

Aunado a lo anterior, tal y como lo sostiene la mayoría de los senadores como el Poder Ejecutivo en su informe, no es posible contrastar la reforma impugnada a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión en materia de derechos de las audiencias con unos lineamientos emitidos por el Instituto Nacional Electoral, ya que, de manera categórica, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 105, fracción II, párrafo primero,(75) dispone que la procedencia en las acciones de inconstitucionalidad se actualiza cuando sea planteada una contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, y no una Ley Federal con unos Lineamientos emitidos por un órgano constitucional autónomo (INE).

Sostener lo contrario significaría desnaturalizar a la acción de inconstitucionalidad como un medio de control de la regularidad constitucional de carácter abstracto entre una norma general y el texto de la Ley Fundamental, ya que, en todo caso, se trataría de una posible invasión de competencias del Instituto Nacional Electoral respecto del Congreso de la Unión y del Instituto Federal de Telecomunicaciones, considerando que el primero de ellos no tiene atribuciones para normar y fijar el alcance de los derechos que asisten a las audiencias en materia de radiodifusión, aspecto que es susceptible de ser impugnado a través de otro medio de control constitucional.

Bajo esa tesitura, el hecho de que el instituto político relacione el decreto combatido con la emisión de los Lineamientos Generales del Instituto Nacional Electoral no es motivo suficiente para sostener que dicho decreto constituye una norma de carácter electoral.

Por tanto, al actualizarse la causa de improcedencia antes referida, lo conducente es sobreseer en la acción de inconstitucionalidad 153/2017, con fundamento en el artículo 20, fracción II, del ordenamiento legal en cita, y únicamente proseguir con el análisis de la acción de inconstitucionalidad 150/2017.(77)

El Poder Ejecutivo en su informe estima que debe sobreseerse en la acción de inconstitucionalidad porque, de los conceptos de invalidez esgrimidos por los senadores integrantes de la minoría parlamentaria, no se desprende que se realice un contraste de la norma impugnada respecto del texto de la Constitución Federal.

En este sentido, de la lectura del escrito inicial atinente a la acción de inconstitucionalidad 150/2017, se aprecia que los conceptos de invalidez sí controvierten el decreto de reformas contrastándolo con el texto de la Constitución Federal; lo anterior se estima así porque se advierte que los accionantes formulan argumentos en los que sostienen que las reformas vulneran el principio de progresividad y su correlativo de no regresividad, contemplado en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al considerar que las normas impugnadas, al transitar de un modelo de corregulación entre el Instituto Federal de Telecomunicaciones y los concesionarios del espectro radioeléctrico a un esquema de autorregulación en el que los concesionarios designan libremente al defensor de las audiencias, prevén mecanismos, procedimientos y plazos contemplados en los códigos de ética que al efecto emitan sin ningún tipo de interferencia o participación por parte del instituto, así como el hecho de que se vigilen y sancionen a sí mismos resultan medidas legislativas de carácter regresivo en comparación con el nivel óptimo que se había alcanzado de manera previa a la reforma impugnada, la cual, incluso, nulifica los avances implementados por el propio Constituyente con la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión correspondiente al once junio de dos mil trece.

De igual forma, sostienen que el decreto impugnado también resulta violatorio de los artículos 6o., apartado B, 7 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 13.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; en esa tesitura, al estar dirigidos los conceptos de invalidez a combatir la regularidad constitucional del decreto, sí es posible entrar al estudio de fondo del asunto planteado, en el entendido de que debe desestimarse la presente causa de improcedencia porque, además, se relaciona con la materia de fondo de la presente acción de inconstitucionalidad 150/2017.

Al respecto resulta aplicable el criterio jurisprudencial número P./J. 36/2004 del Tribunal Pleno, que lleva por rubro y texto:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una acción de inconstitucionalidad se hace valer una causal que involucra una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse y, de no operar otro motivo de improcedencia estudiar los conceptos de invalidez."

En consecuencia, al desestimar esta última causa de improcedencia, y al no advertir la actualización de alguna otra de oficio, lo conducente es entrar al estudio de los vicios formales y de fondo que se le atribuyen al decreto impugnado.

QUINTO. Precisión de la litis. Únicamente de manera ilustrativa, y con la finalidad de esclarecer la litis, debe destacarse que de los conceptos de invalidez formulados en la acción de inconstitucionalidad 150/2017 es posible desprender los siguientes temas: 1. Si la reforma impugnada resulta violatoria del principio de progresividad y su complementario de no regresividad, en relación con los derechos que asisten a las audiencias, la figura del defensor de las mismas, así como la supresión de facultades sancionatorias del instituto en materia de defensa de las audiencias, previstos en los artículos 1o. y 6o. de la Constitución Federal (conceptos de invalidez primero, tercero, cuarto, quinto y sexto); 2. Si el legislador infringió el Texto Constitucional al no realizar un examen de proporcionalidad (conceptos de invalidez segundo y tercero) y 3. Si existieron violaciones al debido proceso legislativo, lo que impidió la participación efectiva de las distintas fuerzas políticas que participaron en la emisión del decreto impugnado (séptimo concepto de invalidez).

VI. 1. Síntesis de los conceptos de invalidez. Al respecto, los senadores promoventes sostienen que la aprobación del decreto impugnado no cumplió con un cúmulo de requisitos esenciales previstos en el Reglamento del Senado de la República, lo que genera violaciones con un potencial invalidatorio tan significativo que impacta en la totalidad de la reforma.

Es ilegal el hecho de que se hubiera convocado a una reunión extraordinaria de la Comisión de Comunicaciones y Transportes para la discusión y aprobación del proyecto de dictamen de reformas y adiciones a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión porque no hubo acuerdo previo de la Junta Directiva para que se emitiera tal convocatoria, como tampoco de los presidentes de las comisiones dictaminadoras, lo que resulta contrario a lo previsto en el artículo 139 del Reglamento del Senado.

El procedimiento seguido es anómalo porque el dictamen formulado por la Comisión Coordinadora de Comunicaciones y Transportes no fue compartido de manera previa con las demás Comisiones involucradas, lo que resulta contrario a lo señalado en los artículos 186 y 188 del Reglamento del Senado.

En esa virtud, destacan que, desconociendo las facultades del presidente de la Comisión de Comunicaciones y Transportes, tres de los cuatro secretarios de dicha Comisión convocaron de forma arbitraria y sin razón alguna a reunión extraordinaria, sin cumplir las formas ni los tiempos que establece el propio Reglamento del Senado, particularmente, el artículo 139, que señala expresamente que se convocara a una sesión ordinaria cuando menos con cuarenta y ocho horas de anticipación, debiendo mediar la publicación de la convocatoria en la Gaceta y el envío directo de la misma a cada integrante; ello considerando que, la noche del veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, la Comisión de Radio Televisión y Cinematografía fue convocada por tres de los cuatro secretarios de la Comisión de Comunicaciones y Transportes para una reunión de carácter extraordinario que se llevó a cabo al día siguiente veintiséis de octubre a las nueve horas, en el entendido de que existieron menos de doce horas entre el aviso y la hora de verificativo, y sin contar con que dicha convocatoria fue enviada a través de correo electrónico.

Además, el proyecto de dictamen que se presenta ante el Pleno del Senado, conforme a lo previsto en el artículo 193 del Reglamento del Senado, debe publicarse en la Gaceta Parlamentaria, cuando menos, veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno en la cual son puestos a debate y votación, en el entendido de que el Pleno está imposibilitado para conocer, debatir o pronunciarse sobre el dictamen o voto particular respectivo si no se cumple con el requisito de publicación en la Gaceta. De esta manera, sostienen que resulta extraño que el mismo veintiséis de octubre, a las quince cuarenta y tres horas, se haya presentado la reforma impugnada ante la Mesa Directiva del Senado para su integración al orden del día del Pleno, y se haya admitido en discusión, aun cuando diversos senadores pidieron moción suspensiva, pues desconocían el contenido del dictamen que se pretendía discutir.

De igual forma, a pesar de no cumplir con el requisito de publicidad en la gaceta (artículo 193), nuevamente, el presidente del Senado, en franca contravención ahora al artículo 195 del propio reglamento, en el que se prevé que los dictámenes únicamente se discutirán después de haberse efectuado dos lecturas ante el Pleno, cuando el dictamen a discusión en ningún momento fue hecho del conocimiento de los legisladores, dio por efectuadas las lecturas en comento pasando a su discusión.

En este contexto, los senadores accionantes señalan que esta Suprema Corte ha sostenido que el hecho de que las distintas fuerzas políticas se encuentren impedidas para conocer la iniciativa de reforma que se les plantea y se discute produce la imposibilidad de que se lleve a cabo el debate democrático que debe existir en todo órgano legislativo, pues se torna evidente que en estas circunstancias no se cuenta con el tiempo suficiente para conocer y estudiar las iniciativas que se les presenten, de manera que puedan realizar un debate real y no ficticio. Al efecto, apoyan sus argumentos en lo señalado en el criterio jurisprudencial plenario P./J. 35/2007, que lleva por rubro: "LEY DE INSTITUCIONES Y PROCESOS ELECTORALES Y CÓDIGO PENAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. EL DECRETO POR EL QUE SE REFORMARON DICHOS CUERPOS LEGALES FUE EMITIDO VIOLANDO LOS VALORES DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA (DECRETO 253 PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 16 DE OCTUBRE DE 2006)."(79)

De esta manera, destacan que el contenido del decreto impugnado violenta gravemente los derechos de las audiencias porque desde la concepción parlamentaria de las reformas legales existieron serias violaciones al debido proceso legislativo que no pueden ser convalidadas con la simple votación del Pleno, ya que no es posible avalar la precipitación legislativa en donde a sólo unas horas antes de la votación de las reformas legislativas en el Pleno del Senado, en una reunión extraordinaria convocada anómalamente por tres de los cuatro secretarios de la comisión dictaminadora, reunión en la que los integrantes de las Comisiones Unidas alegaron desconocer el contenido del dictamen que, además, no fue publicado en la gaceta ni entregado previamente a los integrantes de las comisiones, el Pleno aprobó reformas de gran importancia en contravención a los derechos de las audiencias, tomando en cuenta que las Comisiones Unidas y el Pleno del Senado votaron sin conocer el contenido y alcance de la reforma impugnada.

De manera previa a analizar los vicios concretos atribuidos al procedimiento legislativo que culminó con la emisión del decreto impugnado, debe destacarse el parámetro de regularidad constitucional utilizable para analizar la validez de todo el procedimiento legislativo, ello de conformidad con lo previsto en los numerales 40, 41, 49, 50, 51, 52, 56 y 72,(81) de la Constitución Federal, toda vez que estos preceptos norman el modelo de división material de atribuciones y de democracia representativa con una serie de principios materiales, como los de deliberación democrática, debido proceso legislativo, el respeto a los derechos de las minorías parlamentarias para participar en un debate real, abierto e informado, así como la directriz de que todo proyecto de ley o decreto deberá atenerse a lo dispuesto en cada uno de los reglamentos de las Cámaras sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones, ello como una expresión de la autorregulación que asiste a cada uno de los órganos legislativos integrantes del Congreso de la Unión. En efecto, el principio de división de poderes exige que cada uno de los Poderes se articule de tal manera que cada uno controle al otro para mantener un equilibrio apropiado; en esa tesitura, una de las preocupaciones del diseño institucional es evitar que las mayorías elegidas democráticamente violen los derechos de las minorías o que ellas mismas reduzcan las libertades de todos. La Constitución busca consolidar un gobierno popular, pero también delimitarlo para evitar los excesos.

De esta manera, en una república democrática, el principio de división de poderes no puede impedir que el Poder Legislativo tenga una cierta primacía; justamente, la Constitución reconoce esa proposición privilegiada del Poder Legislativo y, por eso, al establecer las reglas de su integración y reglamentar el proceso legislativo, introduce garantías reforzadas que no se encuentran en los otros poderes; la principal garantía constitucional de los ciudadanos frente a los posibles excesos de las mayorías legislativas es el principio del bicameralismo.

En otras palabras, la justificación se contiene principalmente en los numerales 50, 51, 52 y 56 de la Constitución Federal, los que, en esencia, disponen que el Poder Legislativo debe dividirse en dos: la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, en la inteligencia de que éstas deben erigirse como contrapesos internos.

En ese tenor, los propósitos del sistema bicameral son los de establecer un mecanismo de pesos y contrapesos dentro del Poder Legislativo y, por otro, garantizar que la complejidad de intereses e identidades en un país federal tan plural se presente como obstáculo a la formación apresurada de mayorías legislativas tentadas de seguir impulsos momentáneos.

Ahora bien, para garantizar que ambas Cámaras sean genuinos contrapesos, la Constitución establece que deben integrarse mediante reglas distintas e impulsarse por incentivos institucionales distintos; así, la Cámara de Diputados se integra por quinientos diputados que son nombrados y sustituidos cada tres años, y por una Cámara de Senadores que se integra por ciento veintiocho senadores, elegidos y sustituidos cada seis años; lo anterior busca que el proceso legislativo sea impulsado por dos resortes distintos: uno que represente las preferencias populares inmediatas mediante un órgano con menor permanencia y más numeroso –como es la de diputados– y otro que represente las preocupaciones de mediano plazo con un órgano de mayor permanencia con integrantes reducidos –como es la de senadores–; el equilibrio entre ambos órganos legislativos en la deliberación democrática es la mayor garantía de todas.

Con base en requisitos adicionales de integración diferenciados, como la edad y con reglas de representación distintos, la Cámara de Senadores busca garantizar que cada Estado cuente con tres senadores, con independencia de su tamaño, mientras que la Cámara de Diputados representa a toda la población sin consideración de las demarcaciones estales; de esta forma, la Constitución obstaculiza la conformación de mayorías artificiales o que éstas se consoliden por pasiones o impulsos momentáneos.

Otro de los elementos a considerar es la intención del Poder Constituyente de garantizar que el Legislativo considere la pluralidad de la nación mexicana y que se reflejen los distintos intereses de una Federación integrada por treinta y dos subunidades, razón por la cual ambas Cámaras deben integrarse no sólo por el principio de mayoría relativa, sino también por el de representación proporcional a través de distintos distritos y regiones electorales variadas.

Este diseño demuestra la enorme preocupación constitucional por garantizar los derechos a las minorías y la pluralidad de intereses de los ciudadanos.

En conclusión, el modelo democrático representativo –en general– y el principio bicameral en el Poder Legislativo –en particular– obstaculizan la formación apresurada de mayorías legislativas y fomentan la consideración de la pluralidad de intereses y ello se logra si se permite que dos cuerpos legislativos, con orientaciones e incentivos distintos, se confronten en la deliberación legislativa.

En este punto, en cuanto a la obligación constitucional de garantizar los derechos de las minorías parlamentarias, así como la obstaculización en la formación apresurada de mayorías legislativas artificiales que nulifiquen los derechos de las minorías, o que estas mayorías terminen por reducir las libertades de todas las personas, cobra especial relevancia lo dispuesto en el artículo 72, párrafo primero, de la Constitución Federal, en el sentido de que todo proyecto de ley o decreto se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la ley del congreso y los reglamentos de cada una de las Cámaras, sobre la forma, los intervalos, así como el modo de proceder en las discusiones y votaciones. La citada porción normativa prevé:

"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la ley del congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones: ..."

Debe destacarse que es responsabilidad de esta Suprema Corte interpretar dicho dispositivo a la luz de la racionalidad del diseño del bicamerismo, privilegiando la eficacia de sus principios, en el sentido de que las violaciones al procedimiento legislativo se controlen por referencia a los principios de democracia deliberativa, entre otros, el garantizar el derecho de las minorías parlamentarias en el debido proceso legislativo, la libertad de expresión de los parlamentarios y el derecho al voto, de forma tal que ningún actor quede excluido del proceso deliberativo democrático,(82) aspectos que se logran a través del respeto sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones, según se determine en cada uno de los reglamentos de las Cámaras del Congreso, con lo cual se pretende impedir que se emitan reformas legales de manera apresurada y en detrimento de la representación de la pluralidad de los intereses de la sociedad.

Como se advierte de lo anterior, el reglamento de cada uno de los órganos legislativos que integran el Congreso de la Unión cobra una relevancia toral, en atención a lo dispuesto en el artículo 72, párrafo primero, de la Constitución Federal, principalmente, a partir de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de agosto de dos mil once.(83)

Es decir, el hecho de que el citado dispositivo constitucional les fije competencias específicas en ordenamientos particulares a las dos Cámaras implica que el reglamento se constituye en una especie de extensión de lo ordenado en el artículo 72 de la Constitución Federal y por ello reviste una importancia relevante similar a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y la del reglamento general.

En esa virtud, la obligación de que en cada reglamento se prevea la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones que se susciten durante el desarrollo del procedimiento legislativo respectivo atiende a una lógica en la que se pretende evitar el control arbitrario de la agenda parlamentaria por parte de las mayorías, sea a través del conveniente resguardo de proyectos de ley para su discusión, o su discusión sin cumplir los requisitos mínimos y reglas establecidas para el desahogo del debido proceso legislativo, pues se trata de reglas que el propio órgano legislativo se fijó en uso de su facultad constitucional de autorregulación y que, consecuentemente, deben ser respetadas con la finalidad de que no se afecten los valores centrales de la dimensión deliberativa de la democracia representativa, en lo particular, la necesidad de resguardar el debido proceso, el respeto a los derechos de las minorías parlamentarias, la libertad de expresión que asiste a cada uno de los legisladores, así como su derecho al voto, de forma tal que ningún parlamentario sea excluido del proceso deliberativo democrático.

VI. 3. Análisis de las irregularidades atribuidas al decreto legislativo impugnado. Una vez fijado el parámetro de regularidad constitucional aplicable, y precisado que el artículo 72, párrafo primero, de la Constitución Federal reconoce una importancia capital a los reglamentos que emite cada una de las Cámaras, se analizará el desarrollo del procedimiento legislativo que se siguió exclusivamente ante la Cámara de Senadores a la luz de las irregularidades manifestadas por la minoría parlamentaria que promovió la presente acción de inconstitucionalidad. Debe destacarse que el análisis del procedimiento legislativo en esta etapa se lleva a cabo con apoyo en lo previsto en el artículo 71(84) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, y con la finalidad de determinar si, efectivamente, se dieron durante la secuela procedimental violaciones graves con fuerza invalidante.

VI. 3. 1. Violaciones al debido proceso legislativo y al derecho de las minorías a no ser excluidas del proceso deliberativo democrático en la etapa de Comisiones Unidas, convocatoria y sesión extraordinaria del día veintiséis de octubre de dos mil diecisiete. De esta manera, debe destacarse que el día cinco de junio de dos mil diecisiete la Vicepresidenta de la Mesa Directiva del Senado de la República, mediante oficios DGPL-2R2A.-19 y DGPL-2R2A.-20,(85) hizo del conocimiento de los presidentes de las Comisiones de Comunicaciones y Transportes así como de Estudios Legislativos el "Proyecto de decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan Diversas Disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones", aprobado por la Cámara de Diputados el veintisiete de abril de dos mil diecisiete. Lo anterior con la finalidad de que dichas comisiones formularan el dictamen respectivo.

Mediante oficio CRTYC-0174-2017,(86) suscrito por el presidente de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía, de fecha siete de septiembre de dos mil diecisiete, se solicitó al presidente de la Mesa Directiva del Senado ampliar el turno para que dicha Comisión participara de manera activa en el análisis discusión y dictaminación de la "Minuta con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones", por tratarse del tema relativo a los "derechos de las audiencias", respecto del cual se contaba con tres antecedentes aplicables; en esa virtud, se solicitó que se ampliara el turno para que quedara conformada como "Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes; de Radio, Televisión y Cinematografía y; de Estudios Legislativos".

Por su parte, el vicepresidente de la Mesa Directiva, a través de los oficios DGPL-1P3A.-573, DGPL-1P3A.-574 y DGPL-1P3A.-575,(87) comunicó a los presidentes de las tres comisiones que se autorizó la solicitud de ampliación del turno señalada en el párrafo anterior, para quedar conformada como "Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes; de Radio, Televisión y Cinematografía y; de Estudios Legislativos".

En este punto, los senadores promoventes aducen que las comisiones dictaminadoras contaban, conforme a lo previsto en el artículo 212, punto 1, del Reglamento del Senado, con un plazo de treinta días hábiles para elaborar el dictamen respectivo, el cual transcurrió del día seis de septiembre al diecisiete de octubre de dos mil diecisiete, sin que haya existido algún acto legislativo en ese lapso y en el entendido de que, una vez fenecido el plazo, existía la obligación expresa de las comisiones, conforme al punto 3 del propio numeral, de solicitar, mediante escrito fundado y motivado, la prórroga por única ocasión de los plazos hasta por sesenta días hábiles, ampliación que tenía que ser valorada y resuelta por la Mesa Directiva en un plazo no mayor a cinco días hábiles a partir de la recepción del escrito de prórroga. El artículo 212 del Reglamento del Senado prevé: