ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 59/2022. PODER EJECUTIVO FEDERAL. 24 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. SECRETARIA: ÚRSULA HERNÁNDEZ MAQUÍVAR.

24. En su primer concepto de invalidez, el accionante sostiene, fundamentalmente, que una parte de las disposiciones impugnadas contravienen el principio de gratuidad en materia de acceso a la información previsto en el artículo 6o. constitucional, ya que en ellas se establece una tarifa por la búsqueda de información pública, lo que tiene implicaciones negativas sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información. Además, plantea que estas normas contravienen el principio de proporcionalidad tributaria, puesto que no existe una relación razonable entre la tarifa y el costo del servicio proporcionado por las autoridades municipales, sin que el legislador justificara los elementos que sirvieron de base para determinar la tarifa.

25. Ahora bien, para establecer el parámetro de regularidad frente al cual se deben contrastar las disposiciones impugnadas importa destacar, en primer término, que la mayoría de ellas establecen un cobro por la sola búsqueda de documentos en los archivos municipales y, por ende, tienen clara incidencia en el ejercicio del derecho de acceso a la información.

28. El principio de gratuidad también quedó plasmado en el artículo 17 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública,(20) en donde se estableció que sólo puede requerirse el cobro correspondiente a la modalidad de reproducción y entrega solicitadas, impidiéndose, por tanto, el cobro por la búsqueda de información, porque ésta no se materializa en algún elemento. Asimismo, en el artículo 141 de dicha ley(21) se dispone que, en caso de existir costos para obtener la información, éstos no podrán ser superiores al costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información, al costo de envío y al pago de la certificación de los documentos, cuando proceda, y que la información será entregada sin costo cuando implique la entrega de no más de veinte hojas simples.

29. Es decir, tanto la Constitución Federal como la ley general referida son claras al establecer la gratuidad del acceso a la información, constituyendo así una obligación categórica de todas las autoridades el garantizarla.

34. Además, se precisó que la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública prevé que en la determinación de las cuotas se deberá considerar que los montos permitan o faciliten el ejercicio del derecho de acceso a la información; asimismo, que las cuotas se establecen en la Ley Federal de Derechos, y salvo que dicha ley no le sea aplicable a los sujetos obligados, las cuotas no deberán ser mayores a las dispuestas en ésta.

35. Ahora bien, la mayor parte de las disposiciones impugnadas que serán materia de análisis en este subapartado establecen un cobro por la sola búsqueda de documentos, a saber, las siguientes:

37. Por otro lado, en ciertas leyes de ingresos impugnadas por el Poder Ejecutivo Federal el cobro no sólo comprende la búsqueda de documentos en el archivo municipal, sino también la expedición de copias, en algunos casos simples y en otros certificadas.

38. Aquí cabe señalar que todas las disposiciones impugnadas, por lo que hace al tema en estudio, se ubican en una sección denominada "Certificaciones, constancias y legalizaciones", y no precisan si se trata del cobro por servicios que derivan del ejercicio del derecho de acceso a la información. Tampoco se advierte con claridad si se trata de servicios ajenos a ese derecho, pues no se aprecia que exista algún otro apartado en las leyes de ingresos municipales que regule ese aspecto en específico. Ante esta incertidumbre, corresponde, en principio, analizarlas bajo la óptica de los principios de justicia tributaria que rigen a los derechos en general y no bajo la especial óptica del derecho de acceso a la información.(22)

39. Precisado esto, importa establecer que en diversos precedentes, entre ellos, la acción de inconstitucionalidad 93/2020,(23) esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para considerar constitucionales las normas que prevén las contribuciones denominadas derechos, las cuotas aplicables deben ser, entre otras cosas, acordes o proporcionales al costo de los servicios prestados y ser igual para todos aquellos que reciban el mismo servicio.

"DERECHOS POR SERVICIOS. SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD SE RIGEN POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS. Las garantías de proporcionalidad y equidad de las cargas tributarias establecidas en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el legislador trata de satisfacer en materia de derechos a través de una cuota o tarifa aplicable a una base, cuyos parámetros contienen elementos que reflejan la capacidad contributiva del gobernado, se traduce en un sistema que únicamente es aplicable a los impuestos, pero que en manera alguna puede invocarse o aplicarse cuando se trate de la constitucionalidad de derechos por servicios, cuya naturaleza es distinta de la de los impuestos y, por tanto, reclama un concepto adecuado de esa proporcionalidad y equidad. De acuerdo con la doctrina jurídico-fiscal y la legislación tributaria, por derechos han de entenderse: ‘las contraprestaciones que se paguen a la hacienda pública del Estado, como precio de servicios de carácter administrativo prestados por los poderes del mismo y sus dependencias a personas determinadas que los soliciten’, de tal manera que para la determinación de las cuotas correspondientes por concepto de derechos ha de tenerse en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios análogos."(24)

"DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA. No obstante que la legislación fiscal federal, vigente en la actualidad, define a los derechos por servicios como las contribuciones establecidas en la ley por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, modificando lo consignado en el Código Fiscal de la Federación de 30 de diciembre de 1966, el cual en su artículo 3o. los definía como ‘las contraprestaciones establecidas por el poder público, conforme a la ley, en pago de un servicio’, lo que implicó la supresión del vocablo ‘contraprestación’; debe concluirse que subsiste la correlación entre el costo del servicio público prestado y el monto de la cuota, ya que entre ellos continúa existiendo una íntima relación, al grado que resultan interdependientes, pues dicha contribución encuentra su hecho generador en la prestación del servicio. Por lo anterior, siendo tales características las que distinguen a este tributo de las demás contribuciones, para que cumpla con los principios de equidad y proporcionalidad que establece la fracción IV del artículo 31 constitucional, debe existir un razonable equilibrio entre la cuota y la prestación del servicio, debiendo otorgarse el mismo trato fiscal a los que reciben igual servicio, lo que lleva a reiterar, en lo esencial, los criterios que este Alto Tribunal ya había establecido conforme a la legislación fiscal anterior, en el sentido de que el establecimiento de normas que determinen el monto del tributo atendiendo al capital del contribuyente o a cualquier otro elemento que refleje su capacidad contributiva, puede ser correcto tratándose de impuestos, pero no de derechos, respecto de los cuales debe tenerse en cuenta ordinariamente el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio; y que la correspondencia entre ambos términos no debe entenderse como en derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se organizan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares."(25)

42. De los citados criterios se desprende que las cuotas deben guardar una congruencia razonable con el costo que tiene el servicio para el Estado, sin que tenga posibilidad de lucrar con la cuota. Además, la cuota debe ser igual para los que reciben el mismo servicio.

43. Asimismo, en la referida acción de inconstitucionalidad 93/2020, se destacó que las Salas de este Alto Tribunal han establecido que la solicitud de copias certificadas y el pago de los correspondientes derechos implica para la autoridad la concreta obligación de expedirlas y certificarlas, de modo que dicho servicio es un acto instantáneo porque se agota en el mismo acto en que se efectúa sin prolongarse en el tiempo.

45. Se destacó que las Salas de esta Suprema Corte consideraron que la fe pública es la garantía que otorga el funcionario respectivo al determinar que el acto de reproducción se otorgó conforme a derecho y que lo contenido en él es cierto, proporcionando así seguridad y certeza jurídica al interesado; y, a partir de lo anterior y de aludir a la trascendencia de la fe pública y al significado del vocablo certificar, concluyeron que el servicio que presta el Estado en ese supuesto se traduce en la expedición de las copias que se soliciten y el correspondiente cotejo con el original que certifica el funcionario público en ejercicio de las facultades que le confiere una disposición jurídica.

46. También se sostuvo que a diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, la correspondencia entre el servicio proporcionado por el Estado y la cuota aplicable por el acto de certificar no debe perseguir lucro alguno, pues se trata de una relación de derecho público, de modo que para que la cuota aplicable sea proporcional debe guardar relación razonable con lo que cuesta para el Estado la prestación de dicho servicio, en este caso, de certificación de documentos.

47. De dichos precedentes derivó la jurisprudencia 1a./J. 132/2011 (9a.) de la Primera Sala, así como la tesis 2a. XXXIII/2010, de la Segunda Sala, que establecen, respectivamente, lo siguiente:

"DERECHOS. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER LA CUOTA A PAGAR POR LA EXPEDICIÓN DE COPIAS CERTIFICADAS DE DOCUMENTOS, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2006). Tratándose de los derechos por servicios, los principios tributarios de proporcionalidad y equidad se cumplen cuando el monto de la cuota guarda congruencia razonable con el costo que tiene para el Estado la realización del servicio prestado, además de que el costo debe ser igual para los que reciben idéntico servicio. Lo anterior es así, porque el objeto real de la actividad pública se traduce en la realización de actos que exigen de la administración un esfuerzo uniforme; de ahí que la cuota debe atender al tipo de servicio prestado y a su costo, es decir, debe existir una correlación entre el costo del servicio público prestado y el monto de la cuota. En ese sentido, se concluye que el artículo 5o., fracción I, de la Ley Federal de Derechos, vigente hasta el 31 de diciembre de 2006, al disponer que tratándose de la expedición de copias certificadas de documentos, por cada hoja tamaño carta u oficio se pagarán once pesos moneda nacional, viola los principios de proporcionalidad y equidad tributaria contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ello es así, pues si se toma en cuenta, por un lado, que la solicitud de copias certificadas implica para la autoridad la concreta obligación de expedirlas y certificarlas y, por el otro, que dicho servicio es un acto instantáneo ya que se agota en el mismo acto en que se efectúa, sin prolongarse en el tiempo, resulta evidente que el precio cobrado al gobernado es incongruente con el costo que tiene para el Estado la prestación del referido servicio; máxime que la correspondencia entre éste y la cuota no debe entenderse como en derecho privado, en tanto que la finalidad de la expedición de copias certificadas no debe implicar la obtención de lucro alguno."(26)

"DERECHOS. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que los derechos por la prestación de servicios por parte del Estado son constitucionales, siempre y cuando exista una relación razonable entre el costo del servicio y la cantidad que por éste se cobra al gobernado. En ese sentido, tratándose de copias certificadas, si el servicio prestado por el Estado consiste en la expedición de las solicitadas por los particulares y el cotejo relativo con su original, por virtud del cual el funcionario público certifica que aquéllas corresponden con su original que consta en los archivos respectivos, es evidente que dicho servicio no resulta razonablemente congruente con el costo que para el Estado tiene su realización, esto es por la expedición de copias y certificación de cada una de éstas; lo anterior, en razón de que en el mercado comercial el valor de una fotocopia fluctúa entre $0.50 y $2.00 aproximadamente, conforme a las condiciones de oferta y demanda en cada contexto; de ahí que la correspondencia entre el servicio y la cuota no puede entenderse como en derecho privado y, por tanto, no debe perseguirse lucro alguno con su expedición. En consecuencia, el artículo 5o., fracción I, de la Ley Federal de Derechos, que prevé la cuota de $13.69 (sin ajuste) y $14.00 (con ajuste) por la expedición de copias certificadas de documentos, por cada hoja tamaño carta u oficio, transgrede el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no existir equivalencia razonable entre el costo del servicio y la cantidad que cubrirá el contribuyente."(27)

49. Como se anunció, estas disposiciones prevén un cobro de derechos por la búsqueda de documentos existentes en los archivos de las oficinas municipales y la expedición de copias simples o certificadas, que va desde los $40.00 (cuarenta pesos 00/100 moneda nacional) hasta los $100.00 (cien pesos 00/100 moneda nacional), según el Municipio de que se trate.

50. Conforme al parámetro de regularidad expuesto, tales cuotas resultan desproporcionales, pues no guardan una relación razonable con el costo de los materiales para la prestación del servicio, ni con el costo que implica certificar un documento.

51. En el caso de las leyes de ingresos de los Municipios de San Pedro Mártir Quiechapa, Distrito de Yautepec, y San Mateo Etlatongo, Distrito de Nochixtlán, el servicio que proporciona el Estado no se limita a buscar y reproducir el documento original del que se pretende obtener una copia, sino que implica la certificación respectiva del funcionario público autorizado; sin embargo, la relación entablada entre las partes no es de derecho privado, de modo que no puede existir un lucro o ganancia para el Estado, sino que debe guardar una relación razonable con el costo del servicio prestado.

52. Ahora bien, ni de las leyes impugnadas ni de sus antecedentes legislativos se advierte que las cuotas establecidas tengan una base objetiva y razonable basada en los materiales utilizados y sus costos.

53. Adicionalmente, estas disposiciones contravienen el principio de seguridad jurídica, pues de su redacción no puede desprenderse si el monto establecido se cobrará con motivo de una hoja o por el conjunto de ellas y con independencia del número de hojas, lo que genera incertidumbre respecto de la cantidad que se deberá pagar ante una solicitud de expedición de copias.

54. Similares consideraciones fueron adoptadas por este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 75/2021, en la que se analizaron normas de contenido similar.(28)

55. Por tanto, al resultar fundado el concepto en estudio, se declara la invalidez de los artículos 22, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santo Domingo Tepuxtepec, Distrito Mixe; 110, fracción XIV, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María Atzompa, Distrito del Centro; 22, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santo Tomás Mazaltepec, Distrito de Etla; 30, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Teotongo, Distrito de Teposcolula; 53, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Nicolás, Distrito de Miahuatlán; 29, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Simón Almolongas, Distrito de Miahuatlán; 66, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de Candelaria Loxicha, Distrito de Pochutla; 23, fracción IV, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Miguel Coatlán, Distrito de Miahuatlán; 28, fracción V, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santiago Apóstol, Distrito de Ocotlán; 28, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Juan Tamazola, Distrito de Nochixtlán; 32, numeral 2, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Lucas Quiavini, Distrito de Tlacolula; 42, fracción XIII, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Miguel Soyaltepec, Distrito de Tuxtepec; 39, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Jorge Nuchita, Distrito de Huajuapan; 35, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María Chilchotla, Distrito de Teotitlán; 51, fracción IV, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santiago Tilantongo, Distrito de Nochixtlán; 41, fracción V, de la Ley de Ingresos del Municipio de Nazareno Etla, Distrito de Etla; 44, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Reyes Etla, Distrito de Etla; 27, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santiago Llano Grande, Distrito de Jamiltepec; 22, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santiago Laxopa, Distrito de Ixtlán de Juárez; 36, fracción IV, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santiago Nundiche, Distrito de Tlaxiaco; 33, fracción IV, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Chapulapa, Distrito de Cuicatlán; 55, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María del Tule, Distrito del Centro; 71, fracción V, de la Ley de Ingresos del Municipio de Asunción Nochixtlán, Distrito de Nochixtlán; 45, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de Ciénega de Zimatlán, Distrito de Zimatlán; 56, fracción VII, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santiago Chazumba, Distrito de Huajuapan; 52, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Pablo Etla, Distrito de Etla; 40, fracción V, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Felipe Tejalápam, Distrito de Etla; 25, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de San José Lachiguiri, Distrito de Miahuatlán; 39, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Pedro Tidaá, Distrito de Nochixtlán; 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Juan Guichicovi, Distrito de Juchitán, en lo relativo a la porción normativa "Búsqueda de documentos en el archivo municipal" y su respectiva cuota "100.00"; 26, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Antonio Sinicahua, Distrito de Tlaxiaco; 26, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santiago Camotlán, Distrito de Villa Alta; 25, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Pedro y San Pablo Ayutla, Distrito Mixe; 38, fracción V, de la Ley de Ingresos del Municipio de Teotitlán del Valle, Distrito de Tlacolula; 22, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Totontepec Villa de Morelos, Distrito Mixe; 26, fracción II, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Jacinto Tlacotepec, Distrito de Sola de Vega; 58, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María Jalapa del Marqués, Distrito de Tehuantepec; 38, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Juan de los Cués, Distrito de Teotitlán; 47, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Villa de Chilapa de Díaz, Distrito de Teposcolula; 46, fracción IV, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Dionisio Ocotepec, Distrito de Tlacolula; 29 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Antonio Huitepec, Distrito de Zaachila, en lo relativo a la porción normativa "I. Búsqueda de documentos en el archivo municipal" y su respectiva cuota "30.00"; 41, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santo Domingo Nuxaá, Distrito de Nochixtlán; 36, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Cristóbal Amatlán, Distrito de Miahuatlán; 47, fracciones V y XIII, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María Coyotepec, Distrito del Centro; 68, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de Huautla de Jiménez, Distrito de Teotitlán; 35, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Miguel Ahuehuetitlán, Distrito de Silacayoápam; 52, fracción VI, de la Ley de Ingresos del Municipio de Ixtlán de Juárez, Distrito de Ixtlán de Juárez; 33, fracción V, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Juan Coatzóspam, Distrito de Teotitlán; 33, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Pedro Mártir Quiechapa, Distrito de Yautepec; 31, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Mateo Etlatongo, Distrito de Nochixtlán; y, 52, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Miguel Tecomatlán, Distrito de Nochixtlán, todas para el ejercicio fiscal dos mil veintidós.

56. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá apartándose de los párrafos del 25 al 36, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf en contra de la metodología, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo apartándose de los párrafos del 25 al 34, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán salvo por los artículos 33 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Pedro Mártir, 31 de San Mateo Etlatongo y 52 de San Miguel Tecomatlán, por lo que hace a la expresión "certificación de copias" y presidente Zaldívar Lelo de Larrea en contra de algunas consideraciones

56. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá apartándose de los párrafos del 25 al 36, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf en contra de la metodología, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo apartándose de los párrafos del 25 al 34, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán salvo por los artículos 33 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Pedro Mártir, 31 de San Mateo Etlatongo y 52 de San Miguel Tecomatlán, por lo que hace a la expresión "certificación de copias" y presidente Zaldívar Lelo de Larrea en contra de algunas consideraciones