ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 83/2019. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 15 DE OCTUBRE DE 2020. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA: NÍNIVE ILEANA PENAGOS ROBLES.

"El notariado es una función pública que es potestad originaria del Poder Ejecutivo y cuyo ejercicio se delega a profesionales del derecho, quienes investidos de fe pública hacen constar en los instrumentos de su autoría, los actos, hechos y negocios jurídicos que los interesados deben o quieren autenticar ante ellos y conforme a la ley, conferirles solemnidad, validez y formas legales.

"La función notarial es una función pública de carácter administrativo, que consiste en dar forma de ser y de valer a los negocios jurídicos o en establecer la presunción de verdad de ciertos hechos, mediante la afirmación pasiva de su evidencia por el notario hecho en el mismo momento en que son para él evidentes, por su producción o por su percepción, en el instrumento público, a requerimiento de las partes y generalmente con la colaboración de éstas.

"Siendo la función notarial de orden e interés públicos, corresponde a la ley y a las instituciones que contempla, procurar las condiciones que garanticen la profesionalidad, la independencia, la imparcialidad y autonomía del notario en el ejercicio de la fe pública de que está investido, a fin de que esta última pueda manifestarse libremente, en beneficio de la certeza y seguridad jurídicas que demandan la sociedad y sin más limitaciones ni formalidades que las previstas por la ley.

"La Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo, la cual fue publicada en el Periódico Oficial del Estado el 29 de octubre de 2007 y sus reformas publicadas el 14 de marzo de 2008 y el 29 de diciembre de 2010; por tanto, no responden en la actualidad a la cambiante realidad del Estado.

"Desde el año de 1975 a la fecha, el Estado ha otorgado 124 Patentes de notarios públicos y 41 de notarios auxiliares; el aumento es inusitado si se compara con otras entidades.

"A la fecha existen 45 patentes de notarías expedidas a lo largo de 30 años durante cinco administraciones gubernamentales, en las dos últimas se otorgaron 78.

"A fin de que la creación de notarías tenga un equilibrio y parámetros objetivos, se establece que no debe superarse la proporción de una notaría por cada quince mil habitantes.

"Debido a la elevada responsabilidad del fedatario ante la sociedad; ante el gran número de notarios públicos en ejercicio y la gran cantidad de instrumentos que se producen anualmente, es necesario que se dicten disposiciones legales que fortalezcan la función notarial, se supervise eficazmente el cumplimento de la ley y se garantice la legalidad y certeza jurídicas de las actuaciones notariales.

"Por ello, esta comisión coincide en el establecimiento de procedimientos claros, sencillos y transparentes que permitan la creación de nuevas notarías, para lo cual, el titular del Poder Ejecutivo tomará en consideración aspectos como la población del Estado, las actividades económicas relacionadas con la función notarial, así como el movimiento inmobiliario comercial.

"Esta comisión dictaminadora coincide en que el notario se conciba como el profesional del derecho investido de fe pública, facultado para autenticar y dar forma en los términos de ley, a los instrumentos notariales en que se consignen los actos y hechos jurídicos o en general negocios jurídicos y expedirá los testimonios, copias o certificaciones a los interesados conforme lo establezca la ley.

"Y precisamente en ese aspecto, esta comisión concuerda con los parámetros fijados para el examen para obtener el nombramiento de aspirante al ejercicio del notariado se realizará tomando en cuenta lo siguiente, en los que destacan que podrán participar los solicitantes que hayan sido aprobados por la secretaría de Gobierno; los sustentantes que obtengan calificación reprobatoria inferior a 75, pero no inferior a 60 puntos, podrán presentar nuevo examen tan pronto exista una nueva convocatoria, siempre y cuando tuvieren satisfechos los requisitos previstos para solicitar la inscripción al examen y hayan transcurrido por lo menos seis meses desde su reprobación; y los sustentantes que obtengan una calificación inferior a 60 puntos, no podrán solicitar nuevo examen de aspirante al ejercicio del notariado, sino pasado un año a partir de su reprobación.

"Se considera acertado que, en cuanto a la organización del notariado en nuestra entidad, la aplicación y vigilancia del cumplimiento de la ley corresponda al titular del Poder Ejecutivo del Estado, ejercida por conducto de la secretaría de Gobierno y la Dirección General de Notarías. Al día de hoy en la entidad se habla de un número significativo de patentes, las cuales en su conjunto atienden la función notarial, es por ello que requieren de un nuevo ordenamiento que regule de forma más eficaz el funcionamiento de las mismas, con un esquema actual que atienda las nuevas necesidades de la función notarial en nuestra entidad."

Y, en relación con el artículo 28 de la Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo impugnado únicamente señaló:

"3. Es necesario modificar el contenido del artículo 29, en razón a que el numeral propuesto resulta ser relativo al contenido del reglamento que se expida, por lo que se reforma dicho artículo para precisar únicamente que, los requisitos señalados en el artículo 28 se justificarán de conformidad con lo que disponga la convocatoria correspondiente."

Asimismo, cabe precisar que el artículo 29 de la Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo, prevé que los requisitos señalados en el diverso 28 se justificarán de conformidad con lo que disponga la convocatoria correspondiente;(17) y de la iniciativa a la ley impugnada se advierte lo siguiente:

"Artículo 29. Los requisitos señalados en el artículo anterior, se justificarán en la siguiente forma:

"El indicado en la fracción 1, por los medios que establece el Código Civil para justificar el estado de las personas; el indicado en la fracción 11, con comprobantes a su nombre de pago de servicios públicos de energía eléctrica o telefonía o de estados de cuenta expedidos por instituciones del Sistema Financiero Mexicano o con el certificado o constancia que expida la autoridad municipal correspondiente; el indicado en la fracción 111 por medio del título respectivo, la cédula profesional, la constancia expedida por el titular de la notaría pública, así como los avisos sellados a la Dirección General de Notarías y al Consejo de Notarios de inicio y terminación de la práctica; el indicado en la fracción IV por declaración de dos testigos bajo protesta de decir verdad ante notario público; el indicado en la fracción V, por medio de certificados expedidos por dos médicos titulados; los requisitos establecidos por las fracciones VI, VII , VIII , IX y XII no requieren prueba, pero sí la declaración bajo protesta del interesado de no encontrarse comprendido en estos impedimentos y de su sometimiento anticipado al fallo; el requisito indicado en la fracción X, por medio de certificado de no tener antecedentes penales, así como declaración bajo protesta del interesado de no estar bajo proceso penal por delito doloso."

Así, si bien el notario se concibe como profesional del derecho investido de fe pública, lo cierto es que para asegurar el correcto desempeño de su función no es constitucionalmente válido recurrir a cuestiones morales o de buena fama, como se hacía en siglos pasados; dado que ello no garantiza que la persona ejerza correctamente su función sino que al contrario tiende a una cuestión estigmatizante y de calidades humanas, presumiendo que una persona que ha cometido un delito necesariamente seguirá delinquiendo; lo cual es contrario al derecho penal de acto, que es protegido por la Constitución Federal a raíz de la reforma constitucional de dos mil ocho, con la nueva visión protectora de derechos humanos adoptada desde junio de dos mil once.

En efecto, como la Primera Sala de este Alto Tribunal ha sostenido(18) que la dignidad humana protegida por el artículo 1o. constitucional es la condición y base de todos los derechos humanos; además, al proteger la autonomía de la persona, rechaza cualquier modelo de Estado autoritario que permita proscribir ideologías o forzar modelos de excelencia humana a través del uso del poder punitivo, por lo que, aun el derecho penal únicamente puede prohibir la comisión de conductas específicas (no la personalidad); es el hecho de que la Constitución haya eliminado la posibilidad de que el sistema penal opere bajo la premisa de que alguien es desadaptado, fundamenta la convicción de que nuestro sistema se decanta por un derecho penal sancionador de delitos, no de personalidades. Así, el abandono del término "delincuente" exhibe la intención del Constituyente Permanente de eliminar cualquier vestigio de un "derecho penal de autor", permisivo de la estigmatización de quien ha cometido un delito. Esta conclusión se enlaza con la prohibición de penas inusitadas contenida en el artículo 22, primer párrafo, constitucional, la cual reafirma la prohibición de que cualquier consideración vinculada con etiquetas a la personalidad.

Siendo que el correcto desempeño debe garantizarse a raíz de las obligaciones que se establezcan para quienes se les otorgue la patente estatal, la supervisión del cumplimiento de tales obligaciones y las sanciones por su incumplimiento, cuestiones que se contienen en la propia Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo.

Máxime si el legislador al referirse a delitos dolosos no distinguió cuáles de esos delitos serían un impedimento para aspirar a ser notario público, así como su autoría y participación y, el por qué tienen incidencia en la función notarial.

Y, en relación con el segundo caso, la formulación de la norma también es general e imprecisa, ya que las personas que fueron parte en un juicio civil de carácter patrimonial, incluso con sentencia favorable, no podrán ser aspirantes al ejercicio del notariado en el Estado de Quintana Roo; ello aunado a que, un juicio de naturaleza civil y de carácter patrimonial puede derivar de una controversia entre particulares de cualquier tipo.

Lo anterior, en virtud de que los cargos de notarios no son de elección popular, de manera que no es la voluntad ciudadana la que los nombra, ya que se trata una función pública de carácter administrativo, que como profesional del derecho investido de fe pública, están facultados para autenticar y dar forma en los términos de ley, a los instrumentos notariales en que se consignen los actos y hechos jurídicos o en general negocios jurídicos; así como expedir los testimonios, copias o certificaciones a los interesados conforme lo establezca la ley, ello de conformidad con el artículo 17 de la Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo.(19)

Por tanto, si el legislador introdujo una diferenciación injustificada entre los aspirantes, que excluye de la posibilidad de acceder al cargo público referido a las personas que, pese a cumplir con el resto de los requisitos para desempeñarse en él, puedan haber sido condenados por delito doloso o haber sido sentenciados en materia civil en juicio de carácter patrimonial, tal proceder resulta contrario al ejercicio del derecho al empleo en condiciones de igualdad entre los sujetos que se encuentran en una situación similar jurídicamente relevante por satisfacer el resto de las condiciones inherentes al cargo.

Lo anterior, en virtud de que, si bien es cierto que el notariado es una función pública que es potestad originaria del Poder Ejecutivo y cuyo ejercicio se delega a profesionales del derecho, quienes investidos de fe pública hacen constar en los instrumentos de su autoría, los actos, hechos y negocios jurídicos que los interesados deben o quieren autenticar ante ellos y conforme a la ley, conferirles solemnidad, validez y formas legales.

Lo cierto es que, el Estado no puede ser contrario a los derechos humanos al establecer los requisitos para ser aspirante al ejercicio del notariado, sino que debe ser cuidadoso a efecto de establecer los citados requisitos, así como las causas de suspensión.

En tal virtud, también debe declararse la invalidez de las porciones normativas "no haber sido condenado por delito doloso", "ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial", previstas en la fracción X del artículo 28 de la Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo.

Finalmente, conforme al resultado del estudio hecho con antelación, este Alto Tribunal declara la invalidez total de la fracción X del artículo 28 y la fracción I del artículo 154 de la Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo, publicados en el Periódico Oficial de la referida entidad, el dos de julio de dos mil diecinueve.

SEXTO.—Efectos de la invalidez de las normas. Acorde con la naturaleza jurídica de este medio de control constitucional, la declaratoria de invalidez que emita este Alto Tribunal tendrá como efecto expulsar del orden jurídico nacional a la porción normativa contraria al Texto Fundamental.