AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5461/2021. REYNA REYES MOLINA. 23 DE MARZO DE 2022. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ, JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO Y ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA, Y LA MINISTRA ANA MARGARITA RÍO

20. Por ser una cuestión de estudio preferente, esta Primera Sala se avoca a determinar la procedencia del presente recurso de revisión. Para ello, resulta necesario tener en cuenta los argumentos medulares de la demanda de amparo, las consideraciones de la sentencia recurrida y los agravios hechos valer, origen de esta revisión.

21. Conceptos de violación. En la demanda de amparo el quejoso expresó, en esencia, los conceptos de violación siguientes:

a) En su único concepto de violación la quejosa planteó la inconstitucionalidad del artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito, por ser contrario a los artículos 1, 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b) La quejosa invocó la sentencia que la Segunda Sala de la Suprema Corte dictó al resolver el amparo en revisión 1014/2015, y argumentó que en la sentencia reclamada se aplicó el orden establecido en el artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito, por lo que se le ubicó en el nivel 5 de prelación. También refirió que el artículo 241 en cita es violatorio del principio de igualdad y no discriminación, pues carece de una base objetiva y razonable para hacer esa diferenciación y ubicarla en ese grado de prelación. Al respecto argumentó que no existe justificación para que el ahorrador particular que confió sus ahorros a una institución de crédito se le afecte en la medida de diferenciarlo y ubicarlo en un grado inferior al IPAB, quien se ubica como acreedor del banco al intentar recuperar el dinero que exhibió para garantizar los insuficientes 400,000 UDIS a la totalidad de los ahorradores.

c) Se propuso un test de constitucionalidad del artículo 241 en cita, al respecto se argumentó que la Suprema Corte ya afirmó que la protección bancaria debe estar dirigida en todo momento a proteger al público ahorrador que es vulnerable frente a las complejidades del sistema financiero, el escrutinio que la ley hace en la forma y orden de pago de los acreedores de un banco en liquidación debe atender a esa premisa, para así lograr su objetivo de proteger; y que la ley no debe castigar a los ahorradores por ahorrar toda su vida, sino protegerlos y darles un grado de prelación adecuado. También se planteó que la inconstitucionalidad del artículo 241 se advierte de la comparación entre dos o más regímenes jurídicos, es decir, entre el orden de pago preferente de los acreedores que se encuentran en un grado de prelación superior en comparación con el quejoso, sin existir una justificación legal o constitucional.

d) En un segundo argumento, se adujo que el artículo 241 en cita vulnera el precepto 25 constitucional que establece que el Estado debe tomar las mejores decisiones en materia de finanzas públicas, ya que el ahorrador, conociendo la voluntad del Constituyente, decidió depositar su recurso en una institución crediticia avalada por el Estado Mexicano, luego al revocarse la licencia y proceder a la liquidación se aplica un artículo en donde se establece una prelación injustificada que colisiona con este mandato constitucional, porque produce incertidumbre en la medida en que no resulta una política eficiente, al ubicar a los ahorradores que son la piedra angular del sistema bancario por debajo de los créditos derivados de la liquidación de los trabajadores, que son meramente responsabilidad de la institución crediticia, por debajo del IPAB, que en todo caso debe ponerse en igualdad de condiciones que la totalidad de los depositantes, y ejercer su derecho de cobro a través de los tribunales judiciales.

e) También se argumentó que es inequitativo en la medida en que la distribución no se realice por partes iguales, en sí el artículo 241 al otorgar un trato diferenciado produce incertidumbre jurídica, pues el artículo 25 constitucional garantiza que el desarrollo económico del país sea integral y fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático para permitir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos; y que al ubicar al quejoso en un lugar de prelación tan baja genera desconfianza en la sociedad respecto de su sistema bancario, pues el mensaje que se manda a través de la ley es que el ciudadano en general no puede ahorrar por encima de los montos garantizados, pues eso le acarrearía un perjuicio en su dinero, por lo que lo obligaría a retirar su dinero del sistema financiero mexicano, lo que a su vez afecta las finanzas de la nación.

22. Sentencia recurrida. El Tribunal Colegiado negó el amparo solicitado, esencialmente, bajo los argumentos siguientes:

a) Primero explicó qué es el IPAB, cuál es el objeto de su creación y cuál es su función, después explicó cuál es la finalidad o propósito de la prelación de créditos en un procedimiento de liquidación judicial; y comenzó el estudio de constitucionalidad del artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito.

b) La sentencia recurrida transcribió el artículo 1 constitucional y consideró que, de éste se desprenden los derechos fundamentales de igualdad y no discriminación; que la Suprema Corte ha sostenido que la noción de igualdad deriva directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que se reconocen a quienes no se consideran en tal situación de inferioridad; que la discriminación resulta inadmisible al crear diferencias de trato entre seres humanos que no corresponden a su única e idéntica naturaleza; y que de ello deriva que no todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio, pues no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana, ya que si bien es cierto que la discriminación es inadmisible, no toda diferencia de trato hacia una persona o grupo de personas es discriminatoria, pues puede darse el caso de que exista un trato diferenciado entre un grupo de personas, pero que esa diferencia sea razonable y objetiva, por lo que es importante distinguir si existe o no una razón objetiva y razonable para hacer una diferencia en el trato para determinar si éste resulta contrario o no al principio de igualdad y no discriminación.

c) También se estimó que se ha dicho que el principio de igualdad no implica que todos los sujetos de una norma se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que se refiere a la igualdad jurídica, que debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio –o privarse de un beneficio– desigual e injustificado, por lo que el valor superior que persigue este derecho consiste en evitar la existencia de normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación: (i) una ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas; o (ii) efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares; y que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido que es necesario llevar a cabo el escrutinio estricto de la norma cuando la distinción está basada en alguna categoría sospechosa, es decir, cuando se hace una distinción por el origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

d) Después se determinó que del dispositivo 241 en cita, deriva la prelación en el pago de los pasivos de la institución bancaria en liquidación, por parte del liquidador judicial quien debe cubrir con preferencia los créditos laborales por sueldos y salarios de trabajadores incluyendo indemnizaciones que no rebasen el último año; y, una vez realizado el pago de los créditos establecidos en el artículo 242 de la Ley General de Instituciones de Crédito, se procederá a pagar en el siguiente orden de prelación, los créditos siguientes: (1) con garantía o gravamen real; (2) laborales diferentes a salario o sueldos devengados en el último año e indemnización y fiscales; (3) derivados de un privilegio especial; (4) obligaciones garantizadas (depósitos, préstamos y créditos), los cuales se establecen en los artículos 6o. de la Ley de Protección al Ahorro Bancario; y, 46, fracciones I y II, de la Ley de Instituciones de Crédito, hasta por la cantidad equivalente a cuatrocientas mil Unidades de Inversión (400,000 UDIS) por persona, física o moral, así como cualquier otro pasivo a favor del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario; (5) obligaciones garantizadas por el saldo que exceda el límite de cuatrocientas mil Unidades de Inversión (400,000 UDIS); (6) obligaciones distintas a las señaladas; (7) obligaciones subordinadas preferentes; y, (8) obligaciones subordinadas no preferentes; y establece que el remanente se entregará a los titulares de las acciones representativas del capital social.

e) Al respecto se precisó que, para lo que interesaba en el caso, el artículo 241 instituye que por el solo pago de las obligaciones garantizadas en términos de la Ley de Protección al Ahorro Bancario y, en su caso, por el pago que hubiese efectuado en términos del inciso b) de la fracción II del artículo 148 de la propia ley, el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario se subrogará en los derechos de cobro respectivos, con los privilegios correspondientes a los titulares de las operaciones pagadas, por el monto cubierto, siendo suficiente título el documento en que conste el pago referido.

f) Así, se consideró que los derechos de cobro para el IPAB antes señalados, tendrán preferencia sobre aquellos correspondientes al saldo no cubierto por éste de las obligaciones respectivas, lo que es en protección del público ahorrador y con independencia de que la institución de banca múltiple cuente con recursos suficientes, el IPAB proveerá los recursos necesarios para que se realice el pago de las obligaciones garantizadas a que se refiere el artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario (depósitos, préstamos y créditos a que se refieren las fracciones I y II del artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito), sin perjuicio de que el citado instituto se subrogue en los derechos de cobro correspondientes, en los términos previstos en el mismo artículo; y que para realizar el pago a los acreedores cuyos créditos se ubiquen en una de las fracciones comprendidas en el propio artículo deberán quedar pagados o reservados los créditos correspondientes al artículo 242 de la Ley de Instituciones de Crédito y aquellos que los precedan de conformidad con la prelación establecida en ese artículo. g) De este modo, en el evento de que los activos de la institución de banca múltiple en liquidación judicial no resulten suficientes para efectuar los pagos o constituir las reservas que correspondan a la totalidad de los créditos comprendidos en una de las fracciones del artículo, el liquidador judicial deberá solicitar autorización del Juez que conozca de la liquidación para realizar, a prorrata, los pagos o constituir las reservas de los créditos correspondientes a dicha fracción.

h) Después, la sentencia reclamada delimitó el contenido del derecho a la igualdad jurídica así y advirtiendo el contenido del artículo reclamado, se enfocó a determinar si la distinción de trato desarrollada por el legislador federal resulta discriminatoria o si, por el contrario, constituye una simple distinción que no es contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tomando en cuenta que una distinción sólo será admisible si resulta objetiva y razonable.

i) Se precisó que, en el caso, del propio texto del precepto reclamado, se puede advertir que lo ahí dispuesto no atiende a alguna de las categorías constitucionalmente señaladas como sospechosas en el citado artículo 1 de la Constitución Federal, ya que la prelación de créditos que efectuó el legislador no es por una cuestión de origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas, por lo cual no se requería de un análisis estricto, sino uno de orden laxo en el que se atienda a la libertad de configuración legislativa.

j) El órgano de amparo determinó que el artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito no es contrario a los derechos fundamentales de igualdad y no discriminación. Al respecto se estimó, esencialmente, que entre las diversas funciones que desarrolla el IPAB se encuentra la de implementar los métodos de resoluciones que establece la Ley de Protección al Ahorro Bancario, así como la Ley de Instituciones de Crédito, como mecanismos oportunos y adecuados para el saneamiento y liquidación de Instituciones de Banca Múltiple con problemas financieros que puedan afectar su solvencia, con el objeto de proteger al máximo los intereses del público ahorrador y de minimizar el impacto negativo de las demás instituciones del sistema bancario; que en protección del público ahorrador y con independencia de que la Institución de Banca Múltiple cuente con recursos suficientes, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario proveerá los recursos necesarios para que se realice el pago de las obligaciones hasta por una cantidad equivalente a 400,000 Unidades de Inversión, conforme a los términos de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, y se subrogará en los derechos de cobro correspondientes; y que el IPAB fue creado esencialmente para proteger a los ahorradores mediante estos mecanismos, razón por la cual encuentra una justificación constitucionalmente válida, que se coloque en un grado de prelación de pago anterior al público ahorrador.

k) Situación de la que –dijo el Tribunal Colegiado– se advierte que la prelación de créditos atiende a consideraciones políticas, económicas y sociales que justifican la preferencia en ciertos créditos, considerando tales créditos útiles para toda la colectividad, incluso el artículo 17 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario dispone que, por el solo pago de las obligaciones garantizadas, el instituto se subrogará en los derechos de cobro, en la liquidación, suspensión de pagos o quiebra de la Institución, con los privilegios correspondientes a las personas a las que se les hizo dicho pago, hasta por el monto cubierto, siendo suficiente título el documento en que conste el pago referido.

l) De lo anterior, se concluyó que la legitimación de la prelación prevista en el numeral cuestionado encuentra sustento en que el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, como un organismo descentralizado de la administración pública federal, se creó con el objetivo de proporcionar a las instituciones un sistema para la protección del ahorro bancario que garantice el pago, a través de la asunción, en forma subsidiaria y limitada, de los depósitos, préstamos y créditos a que se refieren las fracciones I y II del artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito; y la implementación de los programas de saneamiento financiero que formule y ejecute en beneficio de los ahorradores y usuarios de las instituciones y en salvaguarda del sistema nacional de pagos. Razón por la cual se implementan métodos de resoluciones, como mecanismos oportunos y adecuados para el saneamiento y liquidación de Instituciones de Banca Múltiple con problemas financieros que puedan afectar su solvencia, con el objeto de proteger al máximo los intereses del público ahorrador y de minimizar el impacto negativo de las demás instituciones del sistema bancario sobre el resto del mercado financiero, así como disminuir el posible costo fiscal; máxime que el sector bancario es el que tiene un riesgo sistémico mayor, dado que puede incidir de forma negativa en la evolución de toda la economía.

m) Por lo que es clara la intención del legislador de establecer un procedimiento de liquidación judicial diseñado para pagarle de forma expedita a los acreedores y proteger los recursos de los ahorradores, con la intervención del IPAB, quien al pagar con sus propios recursos los créditos derivados de las obligaciones garantizadas hasta por la cantidad equivalente a cuatrocientas mil Unidades de Inversión (400,000 UDIS), por persona, se subroga en los derechos de éstos, teniendo un orden de prelación de pago previo a otros, evitando con ello que se pueda poner en peligro la estabilidad del sistema financiero, generando recesiones, por lo que la prelación contenida en el artículo 241 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario (sic) encuentra base constitucional (Los derechos de cobro del instituto antes señalados, tendrán preferencia sobre aquellos correspondientes al saldo no cubierto por éste de las obligaciones garantizadas).

n) Motivo por el cual resultaba evidente que la propia Ley de Protección al Ahorro Bancario da preferencia de cobro al mencionado instituto, en tanto que, para hacer frente a la protección de los ahorradores en general, debe contar con la solvencia necesaria y a que, a efecto de cumplir con su objeto, el IPAB requiere del pago por parte de las instituciones de crédito de las cuotas ordinarias y extraordinarias, de manera que, se pone de relieve que dicho instituto necesita dichas cuotas a efecto de proteger a la totalidad de los ahorradores del Estado Mexicano, lo que de suyo justifica que se ponga en un lugar anterior a los ahorradores de Famsa, para que el referido instituto cuente con las cuotas necesarias para hacer frente a su función esencial.

o) De modo que, si a los ahorradores de Famsa, el citado instituto ya les pagó las obligaciones hasta por una cantidad equivalente a 400,000 Unidades de Inversión, resulta inconcuso que tiene preferencia de cobro, en virtud de que con ello podrá cumplir su fin último, que es proteger a los ahorradores de todo el país; razón por la cual el artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito no es contrario a los derechos constitucionales de igualdad y no discriminación, porque el IPAB, si bien es un acreedor de FAMSA, por haber pagado el monto garantizado, lo cierto es que no todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio y contrario al principio de igualdad, pues no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana, siempre y cuando esa diferencia de trato sea objetiva y razonable, ésta no se considera contraria al principio de igualdad y no discriminación.

p) Sobre este tema se concluyó que, atento al objetivo del IPAB, es constitucionalmente acertado que se le coloque en un grado de prelación anterior al de los ahorradores, en tanto que se debe privilegiar a la colectividad de ahorradores de todo el país, que salvaguarda dicho instituto, no únicamente a los de Famsa.

q) En un segundo estudio, se analizó el argumento de la quejosa referente a que es inconstitucional que concurra un orden de pago preferente de los acreedores que se encuentran en un grado de prelación superior en comparación con ella, sin existir una justificación constitucional, lo que resulta de igual forma contrario a los derechos fundamentales de igualdad y no discriminación.

r) En este punto, el Tribunal Colegiado partió de que el proceso de liquidación busca lograr el equilibrio entre la eficiencia económica y la seguridad jurídica, ya que permite maximizar la recuperación del valor de los bienes de la institución bancaria y, al mismo tiempo, incluye un procedimiento de rendición de cuentas que otorga certidumbre y definitividad al proceso, al quedar tutelado por un órgano jurisdiccional; lo cual se buscó a través de la reforma relativa al reconocimiento y graduación de créditos. Así, se emprendió el estudio de constitucionalidad tomando como parámetro en primer término a los créditos contemplados en el artículo 242 de la Ley de Instituciones de Crédito, toda vez que por disposición expresa éstos serán pagados con anterioridad a cualquiera de los mencionados en el diverso 241 del mismo ordenamiento jurídico.

s) En primer lugar tomó como parámetro los créditos referidos en la fracción XXIII del apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que en casos de concurso o de quiebra en las empresas, los créditos por salarios o sueldos devengados en favor de los trabajadores en el último año tendrán preferencia sobre cualquier otro, el cual abarca tanto las remuneraciones adeudadas a los trabajadores como aquellas retribuciones que por sus labores desempeñadas tienen derecho a recibir, tales como: gratificaciones, percepciones, primas, comisiones, prestaciones en especie y cualquier otra cantidad o prestación que se entregue al trabajador por sus labores.

t) Después analizó los créditos contraídos para atender los gastos normales para la seguridad de los bienes del patrimonio de la institución, su refacción, conservación y administración y los procedentes de diligencias judiciales o extrajudiciales en beneficio del patrimonio de la institución de banca múltiple; consideró que en ellos se consideran los créditos derivados de los gastos que se generen con motivo de la liquidación y que tienden a la seguridad de los bienes del patrimonio de la institución de crédito; entre ellos, los procedentes de diligencias judiciales o extrajudiciales, y concluyó que por los mismos motivos del punto anterior, debía aceptarse que estos créditos deban ser pagados en este orden.

u) En cuanto a los créditos con garantía real, consideró que los derechos reales de garantía o gravamen real tienen un grado de preferencia y prelación superior al que se atribuye a los derechos personales, en virtud de que se constituyen sobre un bien específico, por ello, al momento en que la institución de banca múltiple se encuentra en estado de liquidación, este tipo de acreedores lo que pretenden es recuperar ese bien y en caso de que éste se haya trasladado a un tercero, el titular del derecho real tiene la posibilidad de recuperar el producto de ese bien. Razón por la cual este tipo de acreedores tienen un grado de preferencia y de prelación superior al que se les atribuye a los acreedores que detentan un derecho personal debido a que los primeros son titulares de un bien específico.

v) Después volvió a analizar los créditos laborales y consideró que debido a que éstos tienen como finalidad proteger las prestaciones que los trabajadores tengan derecho a percibir por sus funciones es que se justifica que su grado de prelación y preferencia sea inmediatamente después que los créditos con garantía o gravamen real.

w) Continuó con el análisis de los créditos fiscales, al respecto estimó que la razón por la que el legislador le otorgó ese grado de prelación y preferencia deriva de que los créditos fiscales están destinados a colmar necesidades de la colectividad, es decir, están dirigidos a beneficiar a la sociedad en general.

x) Créditos que según las leyes que los rijan tengan un privilegio especial, en este punto se concluyó que este tipo de acreedores cobrarán en los mismos términos que los acreedores con garantía real o bien de acuerdo con la fecha de su crédito, si éste no estuviere sujeto a inscripción, a no ser que varios de ellos concurrieren sobre una cosa determinada, en cuyo caso se hará la distribución a prorrata sin distinción de fechas, salvo que las leyes dispusieran lo contrario; de ahí que este tipo de créditos al relacionarse con determinados bienes o derechos de la masa activa justifica su grado de prelación.

y) En cuando a los créditos derivados del pago de obligaciones garantizadas conforme al artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, hasta por el límite a que se refiere el artículo 11 de dicha ley, así como cualquier otro pasivo a favor del propio IPAB, se determinó que esto encontraba su justificación en que el IPAB tiene como propósito proteger el ahorro bancario de los pequeños y medianos ahorradores, lo cual a su vez repercutirá en que exista confianza en el sistema financiero; y dado que la recuperación de los ahorros a través de acciones individuales por parte de los acreedores ocasionaría ineficiencia y costos más elevados, ya que posiblemente todos los acreedores se precipitarían para obtener el mayor pago lo más rápido posible, lo que implicaría que tal vez varios ahorradores no tuvieran la posibilidad de recuperar sus ahorros de toda la vida que invirtieron en esas instituciones bancarias que entraron en un proceso de liquidación.

z) Después se estudió lo referente a los créditos derivados de obligaciones garantizadas conforme al artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, por el saldo que exceda el límite a que se refiere el artículo 11 de dicha ley. Se consideró que ello tiene como finalidad proteger al resto de los ahorradores y, a su vez, fortalecer el sistema bancario al implementar medidas para dar celeridad a la entrega de los recursos que les correspondan, motivo por el cual su grado de prelación y preferencia es con posterioridad al IPAB, quien protege a los pequeños y medianos ahorradores. Se precisó que a los ahorradores comprendidos en esta fracción, el IPAB también realiza el pago hasta por la cantidad de cuatrocientas mil Unidades de Inversión y, por ende, constituye un porcentaje muy bajo respecto de los pequeños y medianos ahorradores. De ahí que, atendiendo al principio de igualdad se justifique su prelación con posterioridad a los comprendidos en la fracción IV del artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito.

aa) Respecto a los créditos derivados de otras obligaciones distintas a las señaladas en las fracciones anteriores, se argumentó que éstos comprenden los acreedores a quienes no les fue cubierta la totalidad de la garantía o gravamen real porque ésta fue inferior al monto del adeudado por capital y accesorios a la fecha en que la institución entró en liquidación judicial, tal como lo dispone el párrafo cuarto del artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito.

bb) Finalmente, se analizó lo relativo a los créditos derivados de obligaciones subordinadas preferentes y los créditos derivados de obligaciones subordinadas no preferentes, y se concluyó que se justifica su prelación atendiendo a que, al momento de su emisión, a través del prospecto de colocación los tenedores son informados de que este tipo de obligaciones son pagaderas con este grado de prelación antes referido. De ahí que, al tratarse de actos entre particulares debe prevalecer la voluntad de las partes; máxime que este tipo de títulos de crédito, conllevan mayores beneficios a los ahorradores comunes, como son mayores rendimientos e incluso, en algunos casos, derechos corporativos.

cc) De todo lo anterior, se concluyó que el numeral 241 en cuestión encuentra instrumentalidad porque la prelación que establece y que fue cuestionada por la parte quejosa sí constituye un fin adecuado, dirigido a darle preferencia a los ahorradores de la institución bancaria en liquidación judicial, pues para ello el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, cubrirá con su patrimonio los créditos de las obligaciones garantizadas, esto es, depósitos bancarios de dinero: a) a la vista; b) retirables en días preestablecidos; c) de ahorro; y, d) a plazo o con previo aviso; préstamos y créditos, hasta por la cantidad equivalente a cuatrocientas mil Unidades de Inversión (400,000 UDIS), por persona, física o moral. Con lo cual, se pretende recuperar los recursos de los ahorradores en el menor tiempo posible. Lo cual explica por qué el IPAB debe cobrar en un orden de prelación previo respecto de otros créditos, pues de lo contrario, dicho instituto no podría cumplir con los objetivos por los cuales fue creado, toda vez que en caso de que diversa institución bancaria tuviera problemas financieros, no podría asumir las mismas obligaciones con los ahorradores.

dd) También se analizó la proporcionalidad de la norma y se concluyó que encuentra sustento en que la distinción no causa un daño innecesario o desproporcional a la persona que tenga un crédito de obligaciones garantizadas que excedan de la cantidad de cuatrocientas mil Unidades de Inversión (400,000 UDIS), toda vez que tal circunstancia no implica anular su derecho de cobro, sino por el contrario, si de acuerdo a lo establecido por los artículos 18 y 19 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario y 193 de la Ley de Instituciones de Crédito, el monto no cubierto por el IPAB tendrá que ser reclamado directamente a la institución bancaria a través de los medios legales correspondientes, ello significa que dichas personas que tienen un excedente, tienen expedito su derecho para hacerlo valer.

ee) Razón por la cual subsiste la operatividad de la distinción establecida por el legislador en el sentido de que el IPAB debe cobrar los créditos por los cuales se subrogó en el pago, previamente, a los acreedores que hubieren excedido de las cantidades equivalentes a cuatrocientas mil Unidades de Inversión (400,000 UDIS), pues con ello se privilegia la integridad del sistema financiero; y que por todo lo anterior el artículo que se tilda de inconstitucional, no vulnera los derechos a la igualdad y a la no discriminación dado que, como quedó explicado y demostrado, la prelación que se efectúa en el artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito, tiene una justificación razonable y objetiva que consiste en proteger a los pequeños y medianos ahorradores del país, en tanto que existen otro tipo de acreedores, que por sus especiales características, requieren que se les pague preferentemente, esencialmente, porque la colectividad se ve beneficiada con ese pago preferente.

ff) De modo que este artículo salvaguarda los derechos de la quejosa como ahorradora, dado que, sin la intervención del IPAB, la recuperación de los ahorros a través de acciones individuales por parte de los acreedores ocasionaría ineficiencia y costos más elevados, ya que posiblemente todos los acreedores se precipitarían para obtener el mayor pago lo más rápido posible, lo que implicaría que tal vez varios ahorradores no tuvieran la posibilidad de recuperar sus ahorros de toda la vida que invirtieron en esas instituciones bancarias que entraron en un proceso de liquidación.

gg) Se concluyó que la diferencia de trato que hace el artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito, al disponer que al subrogarse en los derechos de cobro por los pagos de los créditos derivados de obligaciones garantizadas que realizó con su patrimonio el IPAB, éste deberá cobrar en un orden de prelación previo a otros, resulta constitucionalmente válida por ser legítima, adecuada para la finalidad para la que fue creada por el legislador y proporcional; lo cual es acorde con lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo en revisión 1014/2015, pues la finalidad del IPAB, que es un organismo descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, el cual tiene por objeto realizar los actos correspondientes para resolver al menor costo posible los problemas financieros de las instituciones de banca múltiple que afecten su nivel de capitalización, a través de la determinación e implementación de métodos de resolución que permitan la salida de manera ordenada del sistema bancario de dichas instituciones de banca múltiple y de esta forma, contribuir a la estabilidad del sistema bancario y el buen funcionamiento del sistema de pagos. hh) Finalmente se analizó si este artículo 241 viola o no el artículo 25 constitucional. El Tribunal Colegiado partió de la base de que este artículo reconoce que: corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución; el deber del Estado por velar por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo; y a planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, y llevar a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

ii) El Tribunal Colegiado partió de lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte en el amparo directo en revisión 2832/2020 y consideró que si la Constitución permite a los otros poderes, como el Legislativo, ejercer su arbitrio dentro de cierto margen de configuración y, con ello, le otorga cierto espectro de acción para elegir la ruta más adecuada para alcanzar determinado objetivo constitucional; entonces son menores los elementos que tendrá el Juez constitucional para compeler al Poder Legislativo a actuar en determinado sentido. Ello, pues cuando el Constituyente Permanente otorgó determinado margen de configuración legislativa, el Juez constitucional no debe acotar este radio de acción; y, en este caso, el escrutinio constitucional sólo podrá estar orientado a verificar que el legislador democrático no infrinja ese margen de configuración legislativa.

jj) Así, concluyó que en sectores como el económico y financiero, donde la Constitución otorga un margen de configuración legislativa amplio, las posibilidades de injerencia del Juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada y que, por ende, la intensidad del control constitucional, permitida por el artículo 25 de la Ley Fundamental, sólo faculta al Poder Judicial para analizar si los actos del poder público persiguen el objetivo de lograr el desarrollo económico nacional, y si tienen el objeto de proteger el sistema financiero por medio de un marco jurídico sólido que tienda a: i) regular, ii) prever la supervisión, iii) salvaguardar la integridad del sistema financiero; y, iv) proteger los intereses de la población en este ámbito. Pero no es dable exigir al legislador democrático que para tal efecto adopte una ruta de acción específica.

kk) Razón por la cual, basta con que las normas expedidas por el legislador tiendan a lograr los objetivos a los cuales se refiere el artículo 25 de la Constitución para ser conformes con este precepto; pero sin que sea exigible al poder público tomar una ruta particular para ello; y estimó que el artículo 241, fracciones IV y V, de la Ley de Instituciones de Crédito, que establecen un orden de prelación para el pago de los créditos, son normas que tienden a salvaguardar la integridad del sistema financiero, porque la cantidad que se debe pagar al IPAB no deriva de una relación contractual propia entre este instituto y la institución de banca múltiple en liquidación judicial bancaria, sino del hecho de que el instituto realizó, previamente, por medio del seguro de depósitos, el pago de obligaciones a cargo de la institución bancaria en estado de liquidación, principalmente, a favor de los pequeños y medianos ahorradores y a los grandes ahorradores hasta por el umbral de protección considerado como pequeño y mediano ahorro. Así, el IPAB acude a cobrar créditos que le fueron transmitidos por ese grupo de ahorradores.

ll) Ello aunado a que la preferencia de cobro del IPAB permite mantener las reservas necesarias para el caso de que exista la necesidad de hacer frente a futuras obligaciones garantizadas en caso de liquidación de otra institución bancaria; lo que permite proteger los intereses de los pequeños y medianos ahorradores y de todos los demás hasta por el monto considerado como pequeño y mediano ahorro; pues ello es idóneo para que el IPAB esté preparado ante futuras eventualidades.

mm) Preferencia que además permite salvaguardar la integridad del sistema financiero, al dotarse a la institución competente de los recursos necesarios para su objeto, lo que redunda en la confianza de todos los amparados por la protección propia del pequeño y mediano ahorro, al saber que existe un umbral de protección mínimo al ahorro garantizado por una institución con los recursos necesarios para otorgarlo. Lo cual resulta crucial para el sistema financiero el cual requiere la confianza de todo el público ahorrador para promover el ahorro y así tener recursos económicos para colocarlos entre la población para el desarrollo económico del país.

nn) Se concluyó que el artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito es acorde a los fines previstos por el artículo 25, párrafo segundo, constitucional, en tanto permite que existan herramientas para salvaguardar la integridad del sistema financiero y proteger los intereses de la población en este ámbito, al margen de configuración legislativa que el artículo 25 constitucional otorga al legislador para diseñar la protección del sistema financiero, y se fomenta el desarrollo económico nacional, en tanto se protege a las instituciones de banca y crédito.

oo) Finalmente, la sentencia precisó que el artículo 25 constitucional no exige al legislador democrático crear un sistema en el cual la prelación de pago se garantice en partes iguales a todos los ahorradores de una institución de crédito, a efecto de proteger la actividad económica; y, por ello, el quejoso no puede tildar de inconstitucional este precepto bajo la premisa de que no se adoptó la medida que él considera más efectiva para cumplir con uno de los objetivos previstos por el artículo 25 constitucional; ni de este precepto se advierte que el Estado tenga el deber de garantizar el monto total de los ahorros de las personas sin establecer un límite para ello, ni que el legislador deba otorgar a los ahorradores un orden de preferencia y prelación especificó en caso de liquidación del banco; y que la quejosa en realidad se duele de que el legislador no adoptó la medida que ella considera más efectiva para cumplir con uno de los objetivos previstos por el artículo 25 constitucional; sin embargo, este precepto constitucional no otorga derecho a los gobernados para exigir –en vía de control constitucional– que el legislador adopte una medida específica para proteger el desarrollo económico o el sistema financiero.

23. Agravios. En desacuerdo con las consideraciones que sostuvo el Tribunal Colegiado de Circuito, el autorizado de la quejosa interpuso el recurso de revisión que se analiza en esta instancia, en el cual, hizo valer los siguientes agravios:

a) Primero. La quejosa argumenta que el hecho de que el IPAB tenga solvencia monetaria para hacer frente a sus obligaciones con el sistema bancario, no es un tema que sea exclusivo de la prelación generada en la liquidación judicial, y que la respuesta otorgada por el Tribunal Colegiado en donde afirma que la ley es constitucional es incorrecta, pues un ahorrador que no es pequeño o mediano, debe tener los conocimientos técnicos para saber dónde deposita su dinero implica una diferenciación de la ley, lo cual genera una carga al ahorrador, la cual no es aplicable en todos los casos. También refiere que el tema fue abordado por la Segunda Sala de la Suprema Corte al resolver el amparo en revisión 1014/2015.

b) Al respecto, –dice la recurrente– se determinó en aquel fallo que la ley, al disponer que el IPAB no garantizará las obligaciones o depósitos a favor de accionistas de la institución de que se trate –a pesar de haber efectuado operaciones como parte del público ahorrador–, no transgredía los principios de igualdad y no discriminación, ya que dicha diferencia de trato descansaba en una base objetiva y razonable, debido a que: 1) Cumplía con un fin constitucionalmente admisible, al pretender proteger, por una parte, a los pequeños y medianos ahorradores, quienes no cuentan con los elementos y la capacidad técnica para evaluar la situación financiera de las instituciones en las que depositan sus recursos y, por otra, preservar la estabilidad del sistema financiero; 2) Constituía el medio adecuado para conducir al fin pretendido por el legislador, ya que evitaba que los accionistas, con conocimientos privilegiados respecto de la situación financiera de la institución de banca múltiple, efectuaran operaciones en detrimento de los intereses del público ahorrador y los obligaba a que a través de sus determinaciones, previo a la intervención de las autoridades correspondientes, emprendieran las acciones necesarias para resolver los problemas financieros de la institución bancaria y fueran ellos los que asumieran la responsabilidad frente al riesgo generado por el otorgamiento de créditos; y, 3) No causaba un daño innecesario o desproporcional a quien, siendo accionista, contara además con depósitos bancarios a su favor, toda vez que tal circunstancia no implicaba anular su derecho como acreedor, respecto de las operaciones efectuadas, ante la eventualidad de que la institución bancaria entre en estado de liquidación, pues tiene expedito su derecho para reclamarlo directamente a ésta a través de los medios legales correspondientes.

c) También argumenta que la ley no tiene una base objetiva para realizar esa diferenciación y ubicar al ahorrador particular que tenía un monto superior a las 400 mil UDIS en ese grado de prelación, y que no existe justificación para que al ahorrador particular que confió sus ahorros a una institución de crédito, se le afecte en la medida de diferenciarlo y ubicarlo en grado de prelación inferior al IPAB, quien se ubica como acreedor del banco al intentar recuperar el dinero que exhibió para garantizar las 400,000 UDIS a la totalidad de los ahorradores, esto bajo la premisa de que como es un gran ahorrador, no pequeño o mediano, debe esperar un turno por debajo del IPAB, puesto que sus conocimientos técnicos eran superiores. Situación que –dice la recurrente– la deja indefensa, al reconocerle su crédito en un grado de prelación que no es el adecuado. Concluye que la inconstitucionalidad del artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito se advierte de la comparación entre dos o más regímenes jurídicos, es decir entre el orden de pago preferente de los acreedores que se encuentran en un grado de prelación superior en comparación con el quejoso, sin existir una justificación legal o constitucional, es por lo que se solicita el amparo y protección de la Justicia Federal para que este artículo deje de aplicar en su esfera de derechos.

d) En un segundo argumento, la recurrente sostiene que el artículo 241 de la Ley General de Instituciones de Crédito es inconstitucional porque contraviene las garantías otorgadas para ser parte del sistema financiero. Ello porque de una ponderación a los derechos fundamentales de la parte quejosa en su carácter de ahorrador y usuario de servicios financieros (los cuales están protegidos por nuestra Carta Magna y por la Declaración Universal de Derechos de los Usuarios de los Servicios Bancarios y Financieros), se debe afirmar que, en el caso en concreto, debe prevalecer la protección de sus derechos ante los intereses del IPAB dentro del orden de prelación para el pago de los adeudos de Famsa. Ello pues la preferencia que se da al IPAB transgrede sus derechos fundamentales como ahorrador y usuario de servicios financieros, lo que además evita que se vea resarcida por el resto de sus ahorros, pues en el procedimiento de liquidación se estima la recuperación de sólo 15 mil 855 millones de pesos, los cuales son a todas luces insuficientes para solventar todos los adeudos a cargo de la institución de banca, principalmente, aquellos de los ahorradores como la parte quejosa. Situación que vulnera los artículos 25 y 79 constitucionales y los artículos 39 y 40 de la "Declaración Universal de Derechos de los Usuarios de los Servicios Bancarios y Financieros", referentes a sus derechos para recuperar sus ahorros.

e) Aunado a lo anterior, dice la recurrente que para facilitar el estudio de ponderación de derechos referente a que debe prevalecer la protección de los derechos fundamentales de la parte quejosa en su carácter de ahorradora sobre la preferencia conferida al IPAB por los artículos impugnados, es de señalar que tanto la Ley de Instituciones de Crédito como la Ley de Protección al Ahorro Bancario tienen como propósito y prioridad proteger los derechos de los ahorradores, las cuales fueron creadas para priorizar una protección a los ahorradores, los cuales, ante la privación de sus saldos que no cubrió el seguro previsto por el artículo 11 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, es claro que atravesaron problemas financieros, y ante ello, era procedente concederles una preferencia por delante del IPAB para recibir los montos que le adeuda Famsa acorde al espíritu y propósito que motivaron la creación de las normas reclamadas. Ello aunado a que, de concederse el amparo a la promovente para el efecto de que se le dé una preferencia de pago sobre el IPAB, dicho instituto no se vería menoscabado en cuanto a su sostenimiento, razón por la cual sí es procedente declarar la inconstitucionalidad en la aplicación del artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito en perjuicio de la quejosa, atento a una ponderación de sus derechos fundamentales como ahorrador, los cuales deben prevalecer sobre los intereses del IPAB.

f) Tercer agravio. El artículo 241 en cita es contrario al artículo 16 constitucional, especialmente al principio de razonabilidad legislativa, ya que imponen medidas que no hacen posible alcanzar el fin que persiguen, así como también, por dejar desprotegidos a los ahorradores como la parte quejosa. Menciona que debe analizarse la concordancia entre medios y fines, la protección al gobernado ante las medidas empleadas por la norma y la ponderación al gobernado ante los efectos de la norma y que este principio consiste en analizar toda norma jurídica, de modo que ésta guarde una relación razonable entre los medios y los fines legítimos o constitucionales.

g) Se menciona que, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario y de la Ley de Instituciones de Crédito y de las exposiciones de motivos y las minutas que dieron origen a los artículos 11 y 17 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, así como del artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito, el legislador estableció que el objetivo de dichas normas era brindar la protección al público ahorrador y darles preferencia dentro del orden de prelación; y que este artículo deja a la quejosa con clara desventaja respecto al IPAB, al impedirle acceder a la devolución total de sus ahorros (por haber acumulado más del límite que cubre el seguro) a la brevedad, y sujetándola a un orden de prelación que prácticamente le supondría no recuperar sus ahorros, ante la preferencia concedida al IPAB para cobrar su adeudo; situación la cual le impidió disponer de la totalidad de sus ahorros, los cuales son legítimamente parte de su patrimonio, comprometiendo así su estabilidad económica e incluso la respuesta a los gastos para su subsistencia, tomando en consideración la crisis económica que se suscitó tras la contingencia sanitaria, razón por la cual el artículo 241 de la Ley de Instituciones de Crédito es contrario al principio de razonabilidad legislativa, ya que las medidas implementadas en ese artículo no benefician ni protegen al público ahorrador como la quejosa, sino que, por el contrario, la dejan indefensa ante los actos del IPAB y la privan de la recuperación de sus ahorros.