AMPARO DIRECTO 177/2000. CELESTINA DOMÍNGUEZ DELGADO.

"El debate parlamentario enriqueció con propuestas importantes la iniciativa de reforma al artículo 27 constitucional, presentada por el Ejecutivo a mi cargo y sometida a la consideración del Poder Legislativo. Una de las propuestas más relevantes fue la creación de un órgano de procuración de justicia agraria. Con este organismo, el Estado podrá instrumentar de manera ágil y eficiente la defensa y protección de los derechos de los hombres del campo.

"Para cumplir el mandato constitucional, la iniciativa propone la creación de un organismo descentralizado de la administración pública federal: la Procuraduría Agraria. No permitiremos que se engañe o se tome ventaja de la buena fe del campesino mexicano. En ese empeño, la Procuraduría defenderá los intereses de los hombres del campo y los representará ante las autoridades agrarias.

"Uno de los objetivos centrales de la reforma del marco legislativo agrario ha sido la procuración de justicia en el campo. Resolver ancestrales conflictos limítrofes es tarea apremiante y una solicitud reiterada de los campesinos.

"Esta demanda no puede pasar inadvertida. Debemos instrumentar un aparato de justicia de gran alcance para resolver los conflictos en el campo mexicano, que generan enfrentamiento y violencia entre poblados y familias. Se promueve la instauración de tribunales agrarios en todo el país. Llevar la justicia agraria al más lejano rincón de nuestro territorio es objetivo primordial de esta iniciativa de ley.

"Buscamos que prevalezca la sencillez y la claridad en los procedimientos de justicia agraria. Debemos reglamentar sobre lo esencial para acercar la justicia al campesino. La certeza en el análisis que hagan los tribunales agrarios y la imparcialidad en sus juicios permitirán la sólida formación de la jurisprudencia agraria del campo mexicano.

"La operación y estructura de los tribunales agrarios es materia de la iniciativa de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, que complementa esta iniciativa y que se presenta por separado a esta soberanía.

"Consiguientemente, la Ley Agraria vigente, a fin de tomar en consideración los principios fundamentales consagrados en ese aspecto en la Constitución, establece normas sustantivas y adjetivas, las primeras versan sobre las instituciones centrales del régimen agrario, a saber: política de desarrollo y fomento agropecuario, los sujetos del derecho agrario (los ejidos y comunidades; ejidatarios y avecindados; sociedades rurales; propietarios individuales de tierras agrícolas, ganaderas y forestales, que no rebasen los límites de una pequeña propiedad; sociedades propietarias de tierras agrícolas, ganaderas o forestales), las reformas de tenencia de la tierra, las operaciones a propósito del uso y aprovechamiento de los inmuebles rurales y diversas instituciones llamadas a intervenir en ese ámbito; las segundas, hacen alusión al procedimiento judicial ordinario, cuyo contenido se encuentra en el título noveno de ese ordenamiento jurídico (artículo 163 a 200), denominado ‘De la justicia agraria’.

"Así, en este ordenamiento jurídico se clasifica el universo de personas con obligaciones y derechos sustantivos a la luz de las leyes de la materia, y todas pueden participar en el juicio agrario, bien sea como actores o demandados, o bien, como terceros, siempre que la materia del conflicto verse sobre el discernimiento de la aplicación de las normas agrarias, lo que ha de actualizarse cuando en la controversia esté involucrado un derecho agrario, de conformidad con lo previsto en el artículo 163 de la ley mencionada, que dispone:

"‘Art. 163. Son juicios agrarios los que tienen por objeto sustanciar, dirimir y resolver las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las disposiciones contenidas en esta ley.

"En efecto, como es fácil apreciar, este precepto legal determina la naturaleza de los juicios agrarios, no por los entes demandantes o por las partes contendientes, sino por la naturaleza de la litis en función de la aplicación de las disposiciones de la nueva Ley Agraria, por falta de esa aplicación o ante la necesidad de que tal ordenamiento se aplique a casos concretos.

"En este tenor, si en términos del artículo 1o. de la Ley Agraria, ésta ‘es reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia agraria’ y, atendiendo a lo establecido en el precepto de la Carta Magna aquélla regula los derechos y obligaciones de los sujetos agrarios, y en el caso ha quedado evidenciado que los conflictos suscitados por la tenencia de los solares urbanos cuando éstos no estén titulados comparten la naturaleza agraria, es dable concluir, que corresponde conocer a los tribunales agrarios la demanda de los derechos que la ley de la materia establece en favor de ejidatarios, comuneros, posesionarios o avecindados y que estimen se han violado en su perjuicio.

"Esto queda patentizado en debida observancia de una recta interpretación del artículo 69 de la Ley Agraria, que establece que: ‘La propiedad de los solares se acreditará con el documento señalado en el artículo anterior y los actos jurídicos subsecuentes serán regulados por el derecho común ...’, ello como condición indispensable para advertir que mientras el solar urbano no esté titulado la procedencia de los juicios instaurados por conflictos en la tenencia de solares urbanos corresponde a los tribunales agrarios y que la controversia sea precisamente de esa naturaleza y no genéricamente administrativa o civil, pues, estos últimos casos se rigen por disposiciones diferentes.

"Además, la naturaleza agraria de una controversia motivada por la tenencia de solares urbanos ejidales se identifica porque la demanda siempre estará enderezada en contra de autoridades agrarias, ejidos, comunidades y/o ejidatarios, comuneros, avecindados o posesionarios y porque la sentencia que deba dictarse puede afectar la validez de actos realizados por dichas autoridades y/o los derechos agrarios de los indicados sujetos, establecidos en la nueva Ley Agraria.

"Como corolario de lo hasta aquí examinado, conforme lo disponen los artículos 27, fracción XIX, de la Constitución General de la República y 18, fracción VI, de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, dichos tribunales fueron creados para dirimir las controversias que se susciten entre ejidatarios, comuneros, posesionarios o avecindados entre sí, así como las que se susciten entre éstos y los órganos del núcleo de población; por lo que esos tribunales son legalmente competentes para conocer de las controversias planteadas en que se discute la posesión de un solar urbano que aún no se encuentra titulado en favor de persona alguna; pues al no existir título de propiedad del solar materia del conflicto, debidamente inscrito en el Registro Agrario Nacional, no ha salido del régimen ejidal y no se surte la hipótesis prevista en el artículo 69 de la Ley Agraria.

"Por otra parte, el que la nueva Ley Agraria a diferencia de la abrogada Ley de Reforma Agraria modificara sustancialmente la naturaleza de los solares urbanos, asemejándola a la propiedad privada porque dejan de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, como lo considera el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Primer Circuito luego de reparar en las diferencias entre una y otra legislación respecto de la naturaleza jurídica de los solares urbanos, no implica que esos predios perdieran en su totalidad su origen agrario, pues para que un solar urbano ejidal sea de propiedad plena de su titular, como lo dispone la primera parte del artículo 68 de la Ley Agraria, requiere la satisfacción de los requisitos que la propia legislación prevé, entre ellos que la asamblea realice la asignación en presencia del representante de la Procuraduría Agraria de conformidad con los solares que resultan del plano aprobado por la misma asamblea, inscrito en el Registro Agrario Nacional, así como la inscripción ante dicho organismo del acta de asignación que se levante y, de manera primordial, los certificados que extiende el Registro Agrario Nacional acerca de cada solar, constituirán los títulos oficiales correspondientes y acreditarán la propiedad de éstos, de donde los actos jurídicos subsecuentes serán regulados por el derecho común, para cuyos efectos tales títulos se inscribirán en el Registro Público de la Propiedad de la entidad correspondiente.

"De lo anterior se infiere que una vez consolidado el derecho de propiedad (artículos 68 y 69 de la Ley Agraria), respecto de un solar de la zona de urbanización del ejido, el mismo queda fuera de las prescripciones de las leyes agrarias, como lo confirma la circunstancia de que es permitido adquirir ese derecho de propiedad a personas que no tengan el carácter de ejidatarios. Conforme con estos razonamientos, si se otorgó a una persona el título de propiedad de determinado solar, esta propiedad no se comprende dentro de las previsiones de las leyes agrarias y, en consecuencia, su titular ya se trate de un ejidatario o de quien no tiene ese carácter, en caso de menoscabo o perturbación del dominio no puede recurrir a las autoridades agrarias para obtener la protección de su derecho, sino que debe acudir a las autoridades judiciales del fuero común, mediante el ejercicio de la acción que corresponda. Lo anterior significa que mientras el ejidatario o avecindado únicamente tenga la posesión de un solar, sin habérsele expedido aún el título de propiedad correspondiente, tales predios seguirán sujetos al régimen ejidal y, por tanto, los conflictos que deriven de los mismos, deben ser legalmente resueltos por los Tribunales Unitarios Agrarios."

De conformidad con la ejecutoria transcrita, es precisamente la legislación agraria la que establece que el orden común será competente para conocer de controversias que se susciten por la tenencia de solares titulados, sin embargo cuando se trate de resolver lo relativo a una controversia cuyo origen sea anterior a la expedición del título de propiedad, esto es, cuando verse sobre actos realizados cuando aún no se titulaba el solar urbano en conflicto, como son los actos que confluyen precisamente para la culminación del trámite fijado en los artículos 43, 44 y 63 a 72 de la Ley Agraria y en los artículos 1°, 8° y 47 a 68 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, transcritos en la ejecutoria de referencia, aun cuando al momento de la presentación de la demanda agraria ya se hubiera expedido el título de propiedad del solar urbano respectivo, la resolución de una controversia suscitada en dichos términos es competencia de los Tribunales Agrarios, por ser la naturaleza de esos actos eminentemente agraria, quedando la decisión sujeta a la jurisdicción de dichos órganos, en virtud de que lo que se cuestiona es el procedimiento que llevó a la titulación impugnada, la cual, por tanto, no puede considerarse a priori como inatacable en la jurisdicción agraria, pues como la propia Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo destaca en la ejecutoria que ha quedado antes transcrita, "... para la obtención del título de propiedad, como lo dispone la ley y el reglamento relativo a que se ha hecho referencia, se requiere la realización de una serie de actos previos en los cuales obviamente en el ínter de la titulación son susceptibles de que generen conflictos jurídicos", y al generarse en esa etapa previa a la expedición del título, necesariamente revisten el carácter de controversias agrarias y, por ende, su conocimiento compete a los Tribunales Agrarios y no a los del fuero común, puesto que aun cuando al momento de plantear el conflicto ya se hubiera otorgado el título, por combatirse actos anteriores a la culminación del trámite regulado por la Ley Agraria y el reglamento invocado con antelación, no se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 69 de la Ley Agraria, que establece la jurisdicción común única y exclusivamente respecto de los actos jurídicos subsecuentes serán regulados por el derecho común."

Ello es así, porque una vez expedido el título de un solar urbano, se requiere de algún acto jurídico subsecuente regulado por el derecho común, como por ejemplo un contrato de arrendamiento, una compraventa, una donación, una permuta, una hipoteca, un embargo, etcétera, para que ante cualquier controversia que se suscite con motivo de la interpretación o cumplimiento del contrato de que se trate, al estar regida su celebración por preceptos legales del orden común, su conocimiento indudablemente corresponde a las autoridades judiciales de ese fuero, pero si no ha habido ningún acto jurídico subsecuente y, por tanto, no ha habido la aplicación del derecho común, y lo que se cuestiona es la indebida aplicación de la Ley Agraria y del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, como actos previos a la culminación del trámite para la expedición del título de propiedad del solar urbano correspondiente, demandándose incluso la nulidad de la asamblea de delimitación, destino y asignación de derechos ejidales y titulación de solares urbanos, como antecedente y origen de dicha titulación, es inconcuso que un Juzgado del fuero común carece de competencia para dirimir si esos actos previos, eminentemente agrarios por estar regulados por la ley y el reglamento antes invocados, se ajustaron o no a la legislación agraria, si la decisión tomada en la asamblea cuya nulidad se demanda es o no legal, y si por tanto la asignación y expedición del título de propiedad del solar urbano debe o no subsistir, para lo cual se requiere analizar exhaustivamente todo el trámite previsto en los ordenamientos agrarios de referencia, siendo ajeno a este análisis el derecho común, por lo que no hay duda que un conflicto de tal naturaleza es competencia de los Tribunales Agrarios, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 163 de la Ley Agraria, que es del tenor literal siguiente: "Artículo 163. Son juicios agrarios los que tienen por objeto sustanciar, dirimir y resolver las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las disposiciones contenidas en esta ley."

Bajo esta tesitura, le asiste razón a la quejosa al señalar que el Tribunal responsable, debió tomar en cuenta que en la demanda de origen, entre otras cosas, también se solicitó la declaración de nulidad del acta de asamblea de delimitación del poblado en mención, por lo que el Tribunal Unitario Agrario del Cuadragésimo Séptimo Distrito sí es competente para conocer del mismo, en términos de lo dispuesto por el artículo 18, fracción VIII, de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios; toda vez que en efecto, al haber cuestionado la validez del acta de asamblea de fecha trece de enero de mil novecientos noventa y cuatro, con base en la cual se expidió el título de propiedad número 000000022823, no impugnó ningún acto subsecuente a la expedición del mismo, sino actos anteriores, los cuales al ser de naturaleza eminentemente agraria, deben ser analizados por un Tribunal especializado, como lo es el Tribunal Agrario, en los términos de su Ley Orgánica, y como consecuencia de lo que al respecto se decida deberá comprender las pretensiones del juicio acumulado.

En las relatadas circunstancias, lo procedente es conceder el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitados por la quejosa, para el efecto de que la Magistrada responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en su lugar reponga el procedimiento en los juicios agrarios acumulados, declarándose competente para conocer de ellos siguiendo los lineamientos fijados en la presente ejecutoria, a fin de que integre debidamente el acervo probatorio necesario, con el objeto de determinar si todo el trámite previo a la expedición del título de propiedad cuya nulidad se demanda, incluyendo la asamblea de delimitación, destino y asignación de derechos ejidales y titulación de solares urbanos, de fecha trece de enero de mil novecientos noventa y cuatro, cuya nulidad también se demanda, se ajustó o no a la legislación agraria aplicable, y seguidos los juicios agrarios acumulados de origen por todos sus trámites legales, con libertad de jurisdicción, resuelva lo que en derecho proceda.

Por lo expuesto y con apoyo además en los artículos 184, 188 y 190 de la Ley de Amparo; 35 y 37, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

ÚNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a CELESTINA DOMÍNGUEZ DELGADO, contra el acto que reclamó del Tribunal Unitario Agrario del Cuadragésimo Séptimo Distrito con residencia en la ciudad de Puebla, consistente en la sentencia dictada el quince de octubre de mil novecientos noventa y nueve, en los juicios agrarios 486/98 y 188/99 acumulados, para los efectos indicados en la parte final del último considerando de la presente ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos respectivos al Tribunal responsable y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, por unanimidad de votos de los señores Magistrados FRANCISCO JAVIER CÁRDENAS RAMÍREZ y JORGE HIGUERA CORONA, así como el Licenciado JOSÉ ALBERTO ARRIAGA FARÍAS Secretario en funciones de Magistrado por Acuerdo de la Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal, en sesión celebrada el dieciséis de enero de dos mil uno, en términos de la fracción XXII del artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, siendo relator el segundo de los nombrados.