AMPARO DIRECTO 225/2013. 15 DE AGOSTO DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JOSÉ CARLOS RODRÍGUEZ NAVARRO. SECRETARIA: GRISELDA TEJADA VIELMA.

"El ejercicio de la función pública tiene unos límites que derivan de que los derechos humanos son atributos inherentes a la dignidad humana y, en consecuencia, superiores al poder del Estado. Como ya lo ha dicho la Corte en otra ocasión, ... la protección a los derechos humanos, en especial a los derechos civiles y políticos recogidos en la Convención, parte de la afirmación de la existencia de ciertos atributos inviolables de la persona humana que no pueden ser legítimamente menoscabados por el ejercicio del poder público. Se trata de esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en los que sólo puede penetrar limitadamente. Así, en la protección de los derechos humanos, está necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder estatal (la expresión ‘leyes’ en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, opinión consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A, No. 6, párr. 21). Este artículo (artículo 1.1 de la Convención Americana) contiene la obligación contraída por los Estados Partes en relación con cada uno de los derechos protegidos, de tal manera que toda pretensión de que se ha lesionado alguno de esos derechos, implica necesariamente la de que se ha infringido también el artículo 1.1 de la Convención. ... La primera obligación asumida por los Estados Partes, en los términos del citado artículo, es la de ‘respetar los derechos y libertades’ reconocidos en la convención ... La segunda obligación de los Estados Partes es la de ‘garantizar’ el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la convención a toda persona sujeta a su jurisdicción. Esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos.(14)

"Con fundamento en el artículo 1.1 CADH, el Estado está obligado a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a organizar el poder público para garantizar a las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Según las reglas del derecho de la responsabilidad internacional del Estado aplicables en el derecho internacional de los derechos humanos, la acción u omisión de cualquier autoridad pública, independientemente de su jerarquía, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la Convención Americana (caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C, No. 71; caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 25 de noviembre de 2000. Serie C, No. 70). La obligación del Estado en el sentido de respetar los derechos convencionalmente garantizados se impone independientemente de que los responsables de las violaciones de estos derechos sean agentes del poder público, particulares, o grupos de ellos, ya que según las reglas del derecho internacional de los derechos humanos, la acción u omisión de cualquier autoridad pública constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la misma convención (Caso Juan Humberto Sánchez vs. Honduras. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 7 de junio de 2003. Serie C, No. 99; Caso de la "Panel Blanca" (Paniagua Morales y otros) vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C, No. 37). La responsabilidad estatal puede surgir cuando un órgano o funcionario del Estado o de una institución de carácter público afecte indebidamente, por acción u omisión, algunos de los bienes jurídicos protegidos por la Convención Americana. También puede provenir de actos realizados por particulares, como ocurre cuando el Estado omite prevenir o impedir conductas de terceros que vulneren los referidos bienes jurídicos. En este orden de consideraciones, cuando se trata de competencias esenciales relacionadas con la supervisión y fiscalización de la prestación de servicios de interés público, como la salud, sea por entidades públicas o privadas (como es el caso de un hospital privado), la responsabilidad resulta por la omisión en el cumplimiento del deber de supervisar la prestación del servicio para proteger el bien respectivo.(15)

"La descrita obligación legislativa del artículo 2 de la Convención tiene también la finalidad de facilitar la función del Poder Judicial de tal forma que el aplicador de la ley tenga una opción clara de cómo resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella. El cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la convención produce responsabilidad internacional del Estado, y es un principio básico del derecho de la responsabilidad internacional del Estado, recogido en el derecho internacional de los derechos humanos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos internacionalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la Convención Americana. ... La Corte es consciente que los Jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana."(16)

De ahí que el deber de ejercer, aun de oficio, el control de constitucionalidad y convencionalidad de los actos de que una autoridad tenga conocimiento en el ámbito de sus competencias y facultades, debe asumirse con puntualidad, responsabilidad y eficacia, y no evadirse, menos aún en casos en que expresamente un gobernado solicita su ejercicio, pues soslayarlo refleja gravemente el incumplimiento de la primera obligación impuesta por el orden constitucional interno a todas las autoridades, que a su vez supone el respeto de todos los derechos reconocidos a las personas en la Constitución y en la Convención, y dicho incumplimiento compromete la responsabilidad internacional del Estado Mexicano en su conjunto, acorde al principio básico del derecho de la responsabilidad internacional del Estado, recogido en el derecho internacional de los derechos humanos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos, en violación de los derechos internacionalmente consagrados.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis emitida por este Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, pendiente de publicación, de rubro y texto siguientes:

"CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. ES UNA OBLIGACIÓN INELUDIBLE DE LA AUTORIDAD JURISDICCIONAL EJERCERLO, AUN DE OFICIO, CUYO INCUMPLIMIENTO VULNERA EL MANDATO CONSTITUCIONAL DE PROTEGER Y GARANTIZAR LOS DERECHOS HUMANOS Y COMPROMETE LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DEL ESTADO MEXICANO EN SU CONJUNTO. Los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen el deber de toda autoridad de proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Norma Suprema y en los tratados internacionales de los que el país es parte y, en cuanto a los Jueces, el deber de arreglarse a la Constitución a pesar de leyes o disposiciones en contrario, a partir de lo cual, se reconoce que a cargo de las autoridades jurisdiccionales obra la obligación de ejercer de oficio o a petición de parte, un control de convencionalidad en materia de derechos humanos, el cual deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en el ordenamiento interno, conforme a los parámetros delineados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis P. LXVII/2011 (9a.), P. LXVIII/2011 (9a.) y P. LXIX/2011 (9a.). Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido, en relación con el deber de los Estados firmantes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de respetar bienes jurídicos y libertades reconocidos en ella; que la acción u omisión de cualquier autoridad pública, independientemente de su jerarquía, que implique un incumplimiento de ese deber, constituye un hecho imputable al Estado en su conjunto, que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la propia convención (caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C, No. 71, y caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 25 de noviembre de 2000. Serie C, No. 70). Asimismo, que la responsabilidad estatal puede surgir cuando un órgano o funcionario del Estado o de una institución de carácter público afecte indebidamente, por acción u omisión, algunos de los bienes jurídicos protegidos por dicho instrumento internacional (caso Albán Cornejo y otros vs. Ecuador. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2007. Serie C, No. 171), y que cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como el mencionado, sus Jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a él, lo que les obliga a velar por que los efectos de sus disposiciones no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, las cuales, desde un inicio, carecen de efectos jurídicos [caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C, No. 154, y caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C, No. 158]. Partiendo de lo anterior, como el Estado Mexicano firmó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por el Senado de la República el 18 de diciembre de 1980, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1981, y por virtud de su artículo 1, numeral 1, en términos de los mencionados artículos 1o. y 133 constitucionales, obra a cargo de toda autoridad jurisdiccional nacional, con independencia de su fuero o jerarquía, la obligación de respetar los derechos y libertades reconocidos en el referido pacto, así como el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a favor de toda persona sin distinción por motivo de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social, mientras que conforme a su artículo 33, los actos de esas autoridades, como partes del Estado Mexicano, están sometidos a la competencia tanto de la Comisión como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en lo relativo al cumplimiento de dicha obligación. De ahí que el deber de ejercer, aun de oficio, el control de constitucionalidad y convencionalidad de los actos de que una autoridad tenga conocimiento en el ámbito de sus competencias y facultades, debe asumirse con puntualidad, responsabilidad y eficacia, y no evadirse, menos aún en casos en que expresamente un gobernado solicita su ejercicio, pues soslayarlo refleja gravemente el incumplimiento de la primera obligación impuesta por el orden constitucional interno a todas las autoridades, que a su vez supone el respeto de todos los derechos reconocidos a las personas en la Constitución y en la convención y dicho incumplimiento compromete la responsabilidad internacional del Estado Mexicano en su conjunto, acorde con el principio básico relativo, recogido en el derecho internacional de los derechos humanos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u omisiones de cualquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos internacionalmente consagrados."

Ahora bien, advertida tal omisión, consideramos que aunque constituye una infracción al principio de congruencia de la sentencias, como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se advierte de las tesis aislada y de jurisprudencia, de rubros siguientes: "SENTENCIAS, PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS."(17) y "SENTENCIAS, CONGRUENCIA DE LAS.",(18) que generalmente da lugar a conceder el amparo para efectos de que la responsable deje insubsistente la sentencia viciada y, en su lugar, dicte otra en la que se purgue el vicio formal aludido, lo que para el caso significaría que correspondería a la Sala responsable dictar una nueva resolución en que asumiera, conforme a las facultades que le corresponden, la obligación de ejercer el control de convencionalidad que le fue solicitado;(19) sin embargo, dado que en la especie la competencia para ejercer el control de convencionalidad también corresponde a este Tribunal Colegiado de Circuito, se considera necesario asumir competencia para emitir un pronunciamiento sobre el tema de convencionalidad que se encuentra en cuestión.

Esto en virtud de que, por un lado, con ese proceder se impediría seguir retrasando la solución de este asunto mediante la devolución a la Sala responsable de la jurisdicción para conocer de un asunto que bien puede dilucidarse en definitiva en esta instancia constitucional, como una forma de hacer prevalecer el respeto al artículo 17 constitucional; y, además, las circunstancias narradas revelan la existencia de una excepción a la regla general conforme a la cual, una violación al principio de congruencia de las resoluciones amerita un amparo para efectos, y permite que sea este tribunal el que subsane directamente la omisión advertida y, por otro, este tribunal cuenta con facultades expresamente dispuestas en la Constitución y en la Ley de Amparo, en cuanto al control de convencionalidad, por lo que también le corresponde la misma obligación de ejercerlo, aun de oficio.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 103, fracción I y 107, fracciones III, inciso a) y V, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 170, fracción I y 175, fracción IV, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, en el conocimiento del amparo promovido contra una sentencia definitiva o resolución que ponga fin al juicio, este tribunal puede estudiar y resolver sobre planteamientos de inconstitucionalidad, incluso de leyes aplicadas en la sentencia reclamada, en el procedimiento del que deriva o incluso en el acto cuya legalidad se haya debatido en dicho juicio.

De ahí que en los temas de inconstitucionalidad del marco normativo, asista al tribunal una facultad para conocer del planteamiento y la decisión que se adopte al respecto, se entiende tomada en el ámbito de la competencia constitucional directa del tribunal y regulada en términos de la Ley de Amparo y su interpretación jurisprudencial.

Por otro lado, en cuanto a los argumentos de contravención al derecho a la igualdad jurídica, a la luz de su reconocimiento en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 24 de la Convención), hechos valer por la quejosa en las instancias ordinarias, en congruencia con lo expuesto previamente para evidenciar la omisión en que la responsable incurrió al no ejercer el referido control de convencionalidad que le solicitaba, basta reiterar que la obligación contenida en los artículos 1o. y 133 constitucionales, en el sentido de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos a las personas y prevenir y reparar las violaciones a los mismos, y estarse en cuanto a tales derechos a lo dispuesto en la Constitución y los tratados internacionales, aun por encima de leyes secundarias, recae sobre toda autoridad del Estado Mexicano, entre las que este tribunal se encuentra; además de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya citada en la presente sentencia.

Es aplicable a lo expuesto, la tesis emitida por este Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, pendiente de publicación, de rubro y texto siguientes:

"CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEBE EJERCERLO CUANDO EN LA DEMANDA DE AMPARO DIRECTO EL QUEJOSO SE LO SOLICITE, A PESAR DE QUE ORIGINALMENTE ESE PLANTEAMIENTO LO HAYA EFECTUADO ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE QUIEN LO OMITIÓ, SIN QUE CON ELLO SUSTITUYA A ÉSTA EN EL CUMPLIMIENTO DE SUS DEBERES CONSTITUCIONALES. Aunque, por regla general, para efectos del amparo directo, la omisión de resolver sobre una de las pretensiones deducidas en la demanda del juicio de origen constituye una incongruencia de la sentencia reclamada que lleva a conceder la protección de la Justicia Federal para el efecto de que se deje insubsistente y la responsable dicte otra en la que resuelva con plenitud de jurisdicción sobre la pretensión desatendida, una excepción se actualiza cuando lo incontestado es la solicitud de ejercer el control de convencionalidad y en la demanda de amparo la quejosa la reitera. Esto es así, pues si de conformidad con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos a las personas; prevenir y reparar las violaciones a éstos y estarse, en cuanto a ellos, a lo dispuesto en la Norma Suprema y en los tratados internacionales de los que el país sea parte, aun por encima de las leyes secundarias, dicha obligación implica ejercer el control de convencionalidad, aun de oficio, por lo que en los casos en que expresamente se solicita, ejercerlo resulta ineludible, a lo que se suma que conforme a los artículos 103, fracción I y 107, fracciones III, inciso a) y V, constitucionales; 158 y 166, fracción IV, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, abrogada, en el conocimiento del amparo promovido contra una sentencia definitiva o resolución que ponga fin al juicio, los Tribunales Colegiados de Circuito deben estudiar y resolver sobre la infracción a los derechos humanos cometida en la sentencia, en el procedimiento del que derivan o, incluso, en el acto cuya legalidad se haya debatido en el juicio, con la posibilidad de que en el estudio de dichas violaciones se analice la regularidad constitucional o convencional de normas generales aplicadas, lo que evidencia que a la par de la obligación constitucional de ejercer el referido control de convencionalidad cuando expresamente se solicita en la demanda de amparo, el órgano resolutor cuenta con facultades constitucionales directas que le permiten obrar en ese sentido, ajustando dicho ejercicio a los parámetros del control constitucional existente, concretamente, en el amparo directo, lo que confirma que al asumir la realización de ese ejercicio, a pesar de que originalmente ese planteamiento se haya efectuado ante la autoridad responsable quien lo omitió, el Tribunal Colegiado no estaría sustituyendo la función de ésta en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, sino ejerciendo los propios, en congruencia con lo expresamente peticionado en la demanda."

Sobre estas bases, se procede a asumir jurisdicción sobre el vicio de convencionalidad que se atribuye al marco jurídico aplicable al caso.

Para esto es importante traer nuevamente a colación el contenido de la demanda de nulidad, en donde la actora, aquí quejosa, sostuvo, en esencia, que la resolución administrativa impugnada, de dos de mayo de dos mil doce, emitida por el subdelegado de Prestaciones en Nuevo León del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, contenida en el oficio **********, por la cual rechazó la solicitud de pago de diferencias por concepto de gratificación anual correspondiente a las anualidades de dos mil ocho a dos mil once, vulneró su derecho fundamental de igualdad ante la ley y de no discriminación, establecidos en los artículos 1o. constitucional y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también conocida como "Pacto de San José".

Lo anterior -dice- por no advertir la autoridad emisora que mientras a los trabajadores en activo y a los pensionados de la Secretaría de Educación en el Estado de Nuevo León, se les cubre, dentro de su pensión, una gratificación anual equivalente a noventa días, en cambio, a la quejosa únicamente se le cubre el mismo concepto en cantidad de cuarenta días, lo cual constituye una distinción injustificada desde el punto de vista constitucional, pues conlleva un tratamiento distinto para dos tipos de jubilados (federales y locales) en cuanto al pago de una misma prestación (90 días por concepto de gratificación anual).

En relación con dicho planteamiento, se advierte que el mismo se encuentra estructurado a partir de una comparativa que la quejosa propone entre las situaciones prevalentes para los trabajadores jubilados pertenecientes al orden federal, adscritos al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en cuanto al pago de aguinaldo, y los diversos trabajadores jubilados del orden local, con adscripción a la Secretaría de Educación en el Estado de Nuevo León. Comparación que a decir de la quejosa revela un trato diverso a situaciones semejantes, pues pone de manifiesto que mientras los primeros reciben cuarenta días anuales por concepto de gratificación anual, los últimos acceden a la misma prestación en cantidad de noventa días anuales, lo que a su juicio carece de justificación objetiva y razonable.

Ahora bien, para establecer si dicha disposición, en el contexto analizado, es contraria a los principios de igualdad (equidad general) y de no discriminación, contenidos en los artículos 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(20) y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,(21) se parte de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que el derecho a la igualdad general y a la no discriminación, previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica que las autoridades no traten diferente a individuos en una misma situación jurídica y proscribe cualquier distinción motivada por razones de género, edad, condición social, religión u otra análoga que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Así se aprecia de la jurisprudencia que lleva por rubro: "SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO. EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY RELATIVA QUE PREVÉ EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS COMISIONES QUE POR SUS SERVICIOS PODRÁN COBRAR LAS AFORES, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 22 DE ENERO DE 2009)."(22)

Esta interpretación encuentra respaldo en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su papel de máximo interprete del llamado "Pacto de San José", quien al emitir la opinión consultiva OC-18/03, relativa a la condición jurídica y derechos de los migrantes Indocumentados, en sesión de diecisiete de septiembre de dos mil tres, sostuvo en sus párrafos 82 a 96: