AMPARO DIRECTO 225/2013. 15 DE AGOSTO DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JOSÉ CARLOS RODRÍGUEZ NAVARRO. SECRETARIA: GRISELDA TEJADA VIELMA.

SÉPTIMO. Estudio de los conceptos de violación. Son fundados pero inoperantes en parte, e infundados en otra, los conceptos de violación formulados, de conformidad con las consideraciones siguientes.

En efecto, es fundado pero inoperante el primer concepto de violación, relacionado con un vicio de congruencia en el dictado de la sentencia combatida, por omisión de ejercer control de convencionalidad oportunamente solicitado, pues aunque existe la irregularidad formal advertida, al asumir competencia para conocer del problema de convencionalidad subyacente, este tribunal advierte que no se actualiza el vicio de fondo que se hace valer.

Como punto de partida, se tiene presente a manera de antecedentes, que en la demanda que dio origen al juicio contencioso administrativo, la ahora quejosa hizo valer, en forma destacada, diversos planteamientos dirigidos a demostrar la ilegalidad de la resolución administrativa de fecha dos de mayo de dos mil doce, emitida por el subdelegado de Prestaciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en Nuevo León, contenida en el oficio **********, por la cual rechazó la solicitud de pago de diferencias por concepto de gratificación anual correspondiente a las anualidades de dos mil ocho a dos mil once.

Entre dichos planteamientos destaca el formulado a través del apartado cuarto de dicho escrito inicial, en donde el accionante, de manera clara, argumentó que la resolución impugnada vulneró su derecho fundamental de igualdad establecido en el artículo 1o. constitucional, al no advertir que mientras a los trabajadores en activo y a los pensionados de la Secretaría de Educación en el Estado de Nuevo León, se les cubre, dentro de su pensión, una gratificación anual equivalente a noventa días, en cambio, a la quejosa únicamente se le cubre el mismo concepto en cantidad de cuarenta días, lo cual constituye una distinción injustificada desde el punto de vista constitucional, pues conlleva un tratamiento distinto para dos tipos de jubilados (federales y locales) en cuanto al pago del concepto de gratificación anual.

En el mismo sentido, agregó que pese a existir una jurisprudencia por contradicción de tesis que en apariencia negó el derecho de la quejosa a recibir el pago de sus diferencias por concepto de gratificación anual, ello no obsta para que el tema sea analizado ahora bajo una perspectiva de derechos humanos, a la luz del principio de igualdad previsto en los artículos 1o. constitucional y 24 del llamado "Pacto de San José", a efecto de establecer si las cargas que esa limitación de derechos representan están repartidas utilizando criterios clasificatorios legítimos. Dicho de otro modo, la quejosa aclaró que aunque la norma legal pueda ser adecuada en el sentido de representar una medida globalmente apta para alcanzar determinado fin, también es posible que presente defectos de sobre inclusión o infra inclusión de los que derive una vulneración del principio de igualdad y no discriminación, por lo que se justifica el análisis bajo la perspectiva del control de convencionalidad.

En relación con este planteamiento, la Sala responsable, mediante sentencia de veintiséis de marzo de dos mil trece, resolvió que el mismo era inoperante porque requería un análisis de constitucionalidad que excedía sus atribuciones, ya que a su criterio sólo los órganos del Poder Judicial de la Federación resultaban competentes para un pronunciamiento de tal índole.

No obstante, como con acierto lo aduce la quejosa, la respuesta emitida por la Sala responsable es jurídicamente inadecuada, por las razones que enseguida se precisan.

El diez de junio de dos mil once se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que modificó la denominación del capítulo I del título primero, y los artículos 1o., 3o., 11, 15, 18, 29, 33, 89, fracción X, 97, 102, apartado B y 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, modificaciones que entraron en vigor al día siguiente de su publicación (once de junio de dos mil once), quedando derogadas todas las disposiciones contrarias al sentido de la reforma.

Si bien la referida modificación al texto constitucional tuvo como antecedente más de treinta iniciativas, en su conjunto éstas reflejaron la voluntad de proveer al orden jurídico nacional de un mejor entendimiento del concepto de derechos humanos como base del Estado democrático de derecho a que se aspira, estableciendo además medios para su defensa y restauración, así como fortaleciendo los ya existentes, previendo incluso principios interpretativos y eficientadores en materia de derechos humanos; además, estableció mejores bases para cumplir las obligaciones adquiridas por el Estado Mexicano en su conjunto en materia de derechos humanos, tanto por virtud de la suscripción de tratados internacionales de los que el país es parte, como por la aceptación de resoluciones de organismos internacionales, especialmente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que eventualmente lleguen a ser de condena.

Ahora bien, con anterioridad a la reforma apuntada, de conformidad con el texto del artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal, se entendía que el único órgano facultado para ejercer un control de constitucionalidad era el Poder Judicial de la Federación, a través de los medios establecidos en el propio precepto, como la Sala lo sostuvo en la sentencia reclamada.

Inclusive la interpretación jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre el contenido del artículo 133 constitucional, del que teóricamente era posible inferir la posible existencia de un control difuso de constitucionalidad, llevó, sin embargo, al establecimiento de que el control judicial de la Constitución se ejercía únicamente por los órganos del Poder Judicial de la Federación, a través de los mecanismos de amparo, controversias constitucionales y acciones de constitucionalidad.(8)

Por lo que si bien, antaño resultaba válido sostener que cuando se trataba de asuntos en los que se propusieran cuestiones de constitucionalidad, este análisis únicamente podía efectuarse por un tribunal de constitucionalidad, el cual estaba facultado para emitir la declaratoria correspondiente, en estricto apego a la Ley Fundamental, no obstante, lo anterior entró en cuestión al modificarse con motivo de la reforma constitucional aludida el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en estos términos:

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

"Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

Del texto del precepto transcrito, cobra importancia el establecimiento de los principios de: a) Interpretación conforme a la Constitución y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos; b) Interpretación pro homine o más favorable a la persona, de la Constitución y las leyes secundarias; c) Interpretación amplia y extensiva de los derechos humanos, acorde con los subprincipios de universalidad, interdependencia, progresividad e indivisibilidad; y, d) Obligación de las autoridades de prevenir, investigar, reparar y sancionar las violaciones a los derechos humanos reconocidos por la Constitución o los tratados internacionales de la materia y promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos que gocen del mismo reconocimiento.

Bajo tales premisas, actualmente todas las autoridades del país, en el ámbito de sus respectivas competencias, están obligadas a garantizar el respeto y protección de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, acorde a cada uno de los principios apuntados; y, esto, tratándose de autoridades como los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, implica una nueva práctica jurisdiccional, dado que el control de regularidad constitucional de los actos o su concordancia con lo dispuesto en tratados internacionales en materia de derechos humanos, ya no es labor exclusiva de los órganos del Poder Judicial de la Federación, como la responsable lo sostuvo.

Efectivamente, por virtud del texto actual del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, visto en relación con el numeral 133 del mismo Ordenamiento Supremo, todas las autoridades del país, incluidas las de carácter jurisdiccional, están facultadas y obligadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, a observar los derechos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, por lo que de eludirse dicha facultad u obligación, se reflejaría un incumplimiento dentro del orden interno y también dicha omisión tendría consecuencias en el orden internacional, como luego se verá.

Es oportuno mencionar que tanto en relación con la mencionada configuración del control constitucional difuso, como en lo relativo a la obligación de ejercer de oficio el control de convencionalidad, al resolver el expediente varios 912/2010, consultable en versión electrónica en el sitio en Internet de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de octubre de dos mil once, el Alto Tribunal estableció criterios que orientan el entendimiento de dichas obligaciones, mismos que se concretan en los postulados siguientes:

• El Estado Mexicano en su conjunto (es decir, todas las autoridades que lo componen, con independencia de su rango, ramo, jerarquía y competencia) está sometido a la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya jurisdicción ha sido aceptada en relación con el cumplimiento de lo pactado internacionalmente, en especial, en materia de derechos humanos.

• En observancia de la Constitución, y por virtud de la vinculación internacional aludida, los Jueces nacionales deben inicialmente observar los derechos humanos establecidos en la Constitución Mexicana y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación al interpretarlos y acudir a los criterios interpretativos de la Corte Interamericana, para evaluar si existe alguno que resulte más favorecedor y procure una protección más amplia del derecho que se pretende proteger, sin perjuicio de que sean los criterios internos aquellos que cumplan de mejor manera con lo establecido por la Constitución, en términos de su artículo 1o.

• Junto a los Jueces, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales firmados por el Estado Mexicano, sino también por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona.

• Los mandatos contenidos en el reformado artículo 1o. constitucional, deben leerse junto con lo establecido por el diverso numeral 133 de la Constitución Federal, para determinar el marco dentro del cual debe realizarse este control de convencionalidad, lo que claramente será distinto al control concentrado que tradicionalmente operaba en nuestro sistema jurídico.

• Conforme a la última parte del artículo 133, en relación con el 1o., los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior.

• Si bien los Jueces ordinarios no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 107 y 105 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en esta materia.

• El mecanismo para el control de convencionalidad de oficio en materia de derechos humanos, debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente por los artículos 1o. y 133.

Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció que por virtud de la reforma constitucional de junio de dos mil once, el control constitucional exclusivamente concentrado fue superado, debiendo todos los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo no sólo realizar dicho control, sino que también deberán observar el control de convencionalidad cuya sujeción, por parte del Estado Mexicano, derivó de la mencionada reforma al artículo 1o. constitucional.

Adicionalmente, en la misma resolución, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que al ejercer el control difuso referido, los órganos jurisdiccionales del país deberán observar:

- Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con fundamento en los artículos 1o. y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación.

- Todos los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte.

- Criterios vinculantes de la Corte Americana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado Mexicano no haya sido parte.

A partir de lo anterior, la resolución en comento sugiere que la interpretación por parte de los Jueces presupone realizar tres pasos:

1. Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los Jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

2. Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los Jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.

3. Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los Jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.

Lo anteriormente expuesto hace concluir que actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano, siendo éstos:

a) El control constitucional que deben ejercen los órganos del Poder Judicial de la Federación, con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y juicio de amparo directo e indirecto; y,

b) El control constitucional que deben ejercer el resto de los Jueces del país, en forma incidental, durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada.

Finalmente, se establece que este nuevo sistema de control constitucional permite que sean los criterios e interpretaciones constitucionales, ya sea por declaración de inconstitucionalidad o por inaplicación, los que finalmente fluyan hacia la Suprema Corte de Justicia para que sea ésta la que determine cuál es la interpretación constitucional que finalmente debe prevalecer en el orden jurídico nacional.

Es así, que el control de constitucionalidad que ahora se ve complementado con el control de convencionalidad, se puede ejercer por todos los Jueces del país, quedando, por tanto, superado el régimen exclusivo de control constitucional concentrado en el Poder Judicial de la Federación, al que la Sala responsable recurrió en su sentencia.

Lo dicho quedó plasmado recientemente en los criterios jurisprudenciales cuyos rubros enseguida se transcriben: