AMPARO DIRECTO 73/2020. 28 DE ABRIL DE 2022. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: NANCY ELIZABETH SÁNCHEZ CORONA. SECRETARIA: MARTHA DALILA MORALES CRUZ.

"Primero. El presente acuerdo entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y permanecerá vigente hasta en tanto se establezcan los instrumentos jurídicos a que se refiere el artículo quinto.

"Segundo. Las concesiones, asignaciones, permisos o autorizaciones emitidas con anterioridad al presente acuerdo, seguirán surtiendo sus efectos de conformidad con la Ley de Aguas Nacionales.

"Tercero. Para efectos de lo dispuesto en el artículo cuarto, tercer párrafo, del presente acuerdo, los usuarios interesados podrán obtener información en las sedes y teléfonos del organismo de cuenca o Dirección Local que les corresponda y que a continuación se indican: ..." (Énfasis añadido).

52. De donde se desprende que con motivo de los acuerdos que suspenden el libre alumbramiento ya no se podrán construir nuevas captaciones ni extraer el agua libremente sin contar con el permiso, registro o, en su caso, la concesión otorgada por la Conagua. Empero, los usuarios ya establecidos en ellas deberían acudir a las oficinas respectivas dentro de un plazo de 60 días hábiles para registrar su captación y acreditar el volumen efectivo de extracción, a fin de que eventualmente se les otorgue la concesión correspondiente y se les inscriba en el Registro Público de los Derechos de Agua.

53. Esto es, que no se otorgarán nuevas concesiones mientras se actualiza la disponibilidad del agua, considerando los volúmenes que registren los usuarios ya establecidos. De manera que al término del plazo previsto para que éstos acudan a registrar su libre alumbramiento, será cuando habrá de determinarse si de acuerdo a la disponibilidad del recurso hídrico se otorgan o no las correspondientes concesiones, hasta por una cantidad equivalente a ésta.

54. Así pues, la Conagua vigilará en todo caso que el otorgamiento de concesiones se realice conforme a la disponibilidad efectiva del recurso, para lo cual se solicitará a los usuarios la acreditación de volúmenes realmente utilizados conforme a lo señalado en la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento. No obstante, si en el proceso de registro el volumen total que sea acreditado por los usuarios resulta superior a la disponibilidad de agua, se otorgarán las concesiones por volúmenes ajustados para que la extracción total no rebase la disponibilidad del recurso.

55. Concluido el registro de los usuarios establecidos, la Conagua procederá a tramitar, en su caso, el establecimiento de la veda.

56. De manera que los acuerdos de suspensión de libre alumbramiento no afectan a los usuarios preexistentes, sino que, por el contrario, el control de las extracciones a través de un ordenamiento (veda o reglamento) le otorga certeza jurídica a su derecho sobre sus volúmenes de agua concesionados en su caso y, sobre todo, les asegurará a ellos y a sus sucesores el suministro permanente de agua, dando sustentabilidad a sus desarrollos.

57. En efecto, la suspensión de libre alumbramiento y la emisión de los subsecuentes ordenamientos particulares, se entiende, no frenará el desarrollo, sino que por el contrario, contribuirá a que éste sea sustentable, al estar basado en los volúmenes renovables del recurso hídrico, en lugar de que sea aparente y temporal, por estar basado en una extracción libre e ilimitada a costa de una reserva finita del mismo. Tampoco afectará a los usuarios establecidos en las zonas que fueron de libre alumbramiento, sino que reconocerá y adecuará sus extracciones de agua, de tal manera que sean sustentables.

58. De ahí que si bien es verdad que corresponde a toda autoridad, incluida la materialmente jurisdiccional, atender al principio in dubio pro natura y al de disponibilidad del agua, no menos cierto es, sin embargo, que tales aspectos fueron ya considerados por la autoridad del agua al momento de decretar la suspensión del libre alumbramiento, en cuya fecha existía disponibilidad media de las aguas subterráneas, entre otros, en el acuífero que aquí nos corresponde.

59. Siendo además que, por otro lado, en el propio acuerdo de suspensión se reconoce el derecho de los usuarios preexistentes de registrar la obra que en su momento fue de libre alumbramiento y, de manera particular, establece que ello no implica en sí mismo que a la postre deba otorgárseles la concesión correspondiente, o bien, que en ésta se autorice la extracción del líquido vital en el mismo volumen que anteriormente se llevaba a cabo por el particular.

60. Por el contrario, precisamente la finalidad del registro de la obra es poder monitorear el consumo de agua y, con base en los volúmenes de extracción real, estar la autoridad administrativa competente en condiciones técnicas de decidir sobre el otorgamiento o no de la concesión, o bien, en el alcance en que éste deba realizarse; ello acorde a la disponibilidad efectiva del recurso hídrico.

61. De suerte que, contrario a lo estimado por la Sala responsable, el acuerdo de disponibilidad publicado el 4 de enero de 2018, invocado como hecho notorio, no podría en sí mismo llevar a concluir la improcedencia del registro de la obra que en su momento fue de libre alumbramiento, sino que los datos en él contenido habrían de ser tomados en consideración por la autoridad del agua para, en su momento, decidir si es o no de otorgarse la concesión o si ésta debe ser limitada.

62. A este respecto, conviene señalar, como dato más reciente sobre el tema, que el 17 de septiembre de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el correspondiente "Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que forman parte de las regiones hidrológico-administrativas que se indican", por lo que, en todo caso, será éste o el que en su momento se encuentre vigente el que habrá de regir la decisión correspondiente por parte de la Conagua.

63. Incluso, al respecto, dicho acuerdo reiteró lo ya establecido en los acuerdos de suspensión de libre alumbramiento, al indicar en la parte conducente, lo siguiente:

"Artículo segundo. Para determinar la procedencia de las solicitudes de nuevo título de concesión o asignación para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, la Comisión Nacional del Agua considerará la disponibilidad del acuífero existente al momento de emitir la resolución correspondiente."

64. Sobre la finalidad de monitoreo de tal inscripción, respecto al consumo y consecuente disponibilidad del agua, así como en lo que toca a la intervención del registrador, ajena a los requisitos de procedencia para el otorgamiento de la concesión, conviene traer a colación lo considerado por el Pleno de este Decimoséptimo Circuito, al resolver la contradicción de tesis 1/2018, en cuanto a que:

"106. Entonces, el gerente del Registro Público de Derechos de Agua de la Comisión Nacional del Agua, en este caso concreto, no podría negarse a llevar a cabo el registro en función a cualquier aspecto vinculado con los asientos registrales preexistentes, los ordenamientos legales aplicables y el pago de los derechos respectivos. ... "...

"108. Precisamente, como se dejó asentado en líneas precedentes, la función registral representa el instrumento para establecer el monitoreo previo en cuanto a la disponibilidad de agua en el país, que la autoridad tiene en cuenta para conceder o negar una concesión; de ahí que el análisis de la documentación a cargo del registrador se acota únicamente a verificar su existencia para efectos del registro, por tanto, no podría realizar el estudio contrariando la documentación que ampara la decisión de la autoridad del agua en cuanto al otorgamiento de la concesión, o bien, exigiendo una diversa.

"109. Bajo este orden de ideas, aun cuando el artículo 17, fracción II, de la Reglas de Organización y Operación del Registro Público de Derechos de Agua precisa que es atribución del registro realizar el estudio de los documentos que le sean turnados para determinar la procedencia de su inscripción, es claro al señalar que tal facultad debe realizarse según la forma y contenido de la misma, y en función de los asientos registrales preexistentes y de los ordenamientos legales aplicables, siendo en esta parte de la redacción de la norma en la que se establecen los límites al ejercicio de la atribución de la autoridad registral.

"...

"124. Aunado a lo expuesto, no pasa inadvertido que de acuerdo a lo previsto por el artículo 62 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, las inscripciones en el registro constituyen elementos de prueba de la existencia del título o acto administrativo registrado y elemento de defensa de los derechos del título contra terceros; asimismo, la Comisión Nacional del Agua, de oficio o a petición de la parte interesada, proveerá lo necesario para el respeto de los derechos que han quedado inscritos. ..." (Énfasis añadido).

65. Ejecutoria de la que derivó la jurisprudencia PC.XVII. J/14 A (10a.), inscrita en la página 1483, Libro 57, Tomo II, agosto de 2018, Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, bajo el epígrafe:

"CONCESIÓN O ASIGNACIÓN DE AGUAS NACIONALES. LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA DE AMPARO QUE EN SU CASO, SE CONCEDA, SON PARA QUE SE VERIFIQUE LA EXISTENCIA DE LA DOCUMENTACIÓN, SE INSCRIBA EN EL REGISTRO PÚBLICO DE DERECHOS DE AGUA Y SE NOTIFIQUE AL INTERESADO. De los artículos 8o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 77 de la Ley de Amparo, 20 a 25, 29, fracción V, 30 a 32 de la Ley de Aguas Nacionales; 54 a 63 de su Reglamento; 1, 7, 9, 14, fracciones I y II, 15, 17, 25, 26, 28, 30 a 33 y 43 a 45 de las Reglas de Organización y Operación del Registro Público de Derechos de Agua, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre de 2002, y 18 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se advierte que la resolución de concesión o asignación de aguas nacionales favorable y su registro, se rigen por los principios de presunción de legalidad del acto administrativo, seguridad jurídica, unidad del expediente, facilidad probatoria y oficialidad; ante esa premisa, de considerarse trastocado este último, porque se omite su inscripción en el Registro Público de Derechos de Agua, lesionando con ello los derechos de petición y de acceso a la jurisdicción, el efecto de la sentencia concesoria del amparo debe ser para que el Ejecutivo Federal, a través de la Comisión Nacional del Agua, por medio de los Organismos de Cuenca o directamente por ésta, en ese caso concreto, remita al gerente del Registro Público de Derechos de Agua de la Comisión Nacional del Agua, la solicitud de inscripción, que contenga la información requerida por el artículo 45 de las reglas indicadas y se proceda a inscribirla y notificarla al interesado, pues por la identidad entre éstos con los exigidos para otorgar la concesión, se advierte que la intención del legislador no fue que en el acto de registro se abordara nuevamente el análisis de los documentos, sino que únicamente se verificara su existencia y dentro de los 15 días siguientes, se procediera a su inscripción y notificación. Por tanto, la respuesta no puede ser parcial, incongruente o fuera del término establecido, sino ajustada a dichos principios, porque el titular de la concesión no tiene intervención al respecto, ya que su carga quedó colmada al cumplir con los requisitos para obtenerla; máxime que el legislador no otorgó a las autoridades discrecionalidad en cuanto al impulso procesal oficioso."

66. Consecuente con lo anterior, quienes actualmente integramos este Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito estimamos que debe abandonarse el criterio de interpretación contenido en la jurisprudencia XVII.2o.P.A. J/5 (10a.), que en su oportunidad fuera emitida por este propio órgano jurisdiccional, correspondiente a la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 71, Tomo IV, octubre de 2019, página 3400, de rubro y contenido siguientes:

"SOLICITUD DE CONCESIÓN PARA EL APROVECHAMIENTO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS. EL HECHO DE QUE SE DECLARE IMPROCEDENTE CON BASE EN DISPOSICIONES EMITIDAS CON POSTERIORIDAD A SU PRESENTACIÓN, NO IMPLICA LA APLICACIÓN RETROACTIVA DE ÉSTAS EN PERJUICIO DEL PARTICULAR. Conforme a la teoría de los derechos adquiridos, no se actualiza una aplicación retroactiva en perjuicio de un particular, cuando éste realiza una solicitud de concesión para el aprovechamiento de aguas subterráneas y, posteriormente, la autoridad del agua, en uso de sus atribuciones, modifica la normativa aplicable y, con base en las nuevas disposiciones, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, en las que determina que en el acuífero correspondiente no existe disponibilidad del vital líquido, declara improcedente la solicitud, pues en la época en que ésta se hizo, el peticionario no contaba con algún derecho adquirido ni con una expectativa de derecho, toda vez que estaba a expensas de que la autoridad verificara si se reunían los requisitos legales para su autorización, entre ellos, la disponibilidad de aguas nacionales en la cuenca hidrológica respectiva."

67. Al respecto, cabe precisar que si bien en el rubro de la jurisprudencia se hace mención de una (nueva) solicitud de concesión de aguas, lo cierto es que de la ejecutoria que le dio origen puede apreciarse con claridad que en realidad se analizó la negativa –ficta– que se actualizó respecto de la solicitud de registro de una obra que en su momento fue de libre alumbramiento, cuyo tema justamente nos ocupa.

68. En efecto, de la sentencia que aparece publicada como precedente, del que por reiteración surgió con posterioridad la jurisprudencia, se advierten las siguientes consideraciones:

"Por otra parte, aduce el inconforme que el órgano jurisdiccional responsable aplicó de manera errónea, dogmática y retroactiva en su perjuicio, una disposición normativa no hecha valer por la autoridad del agua, consistente en el Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de dos mil dieciocho; de manera tal que sustituyó a la autoridad del agua.

"Refiere también que lo anterior es así, ya que su petición versó respecto de un aviso para llevar a cabo el registro de un volumen de agua de obra existente en zona libre de alumbramiento, no de obra nueva, ni autorización para realizarla a futuro, por lo cual ya contaba con ese derecho.

"Señala, además, que el volumen que explotaba ya se encontraba contabilizado al momento de presentar el aviso el once de febrero de dos mil ocho, y únicamente se pretendía obtener el registro para efectos estadísticos.

"Son infundados los conceptos de violación en estudio, en la medida en que no existe retroactividad, sin importar que, a juicio del quejoso, su petición versó respecto de un aviso y, además, fue correcto que la Sala responsable invocara como hecho notorio el acuerdo referido.

"En principio, se destaca que conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la materia administrativa, el órgano resolutor puede invocar hechos notorios para resolver, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes y, en esos términos, fue correcto que la Sala Regional haya aplicado el acuerdo que cita el inconforme, por el que se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea.

"De igual manera, el numeral 22 de la Ley de Aguas Nacionales establece, en lo conducente, que el otorgamiento de una concesión o asignación se sujetará a lo dispuesto por la ley y sus reglamentos y tomará en cuenta la disponibilidad media anual del agua, que se revisará al menos cada tres años, conforme a la programación hídrica; los derechos de explotación, uso o aprovechamiento de agua inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua; el reglamento de la cuenca hidrológica que se haya expedido, en su caso; la normativa en materia de control de la extracción así como de la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas; y la normativa relativa a las zonas reglamentadas, vedas y reservas de aguas nacionales existentes en el acuífero, cuenca hidrológica o región hidrológica de que se trate.

"Luego, si bien el quejoso presentó su solicitud el once de febrero de dos mil ocho, se estima que fue correcto que al analizarse la procedencia de la concesión de lo solicitado se considerara el Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, que forman parte de las regiones hidrológico-administrativas, vigente en ese momento, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de dos mil dieciocho.

"Ello, porque el acuerdo de referencia es emitido por las autoridades del agua con el objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto, entre otros, por el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales, que en lo conducente establece que el otorgamiento de una concesión o asignación se sujetará a lo dispuesto por esa ley y sus reglamentos y tomará en cuenta la disponibilidad media anual del agua, que se revisará al menos cada tres años, conforme a la programación hídrica; los derechos de explotación, uso o aprovechamiento de agua inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua, entre otras disposiciones de carácter general.

"Por tanto, debe considerarse también que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 7o. y 7o. Bis de la Ley de Aguas Nacionales es de utilidad e interés públicos todo lo relativo a la protección de los recursos hídricos superficiales y del subsuelo, el restablecimiento del equilibrio ecológico, etcétera; y se estima que las normas de que se trata pueden equipararse a las normas procesales en el procedimiento jurisdiccional, esto es, que deben aplicarse las que estén en vigor en el momento.

"Ahora bien, para que una ley se considere retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, lo que no sucede, por ejemplo, con las normas procesales, que son aquellas que instrumentan el procedimiento; son las que establecen las atribuciones, términos y medios de defensa con que cuentan las partes para que, con la intervención del Juez competente, obtengan la sanción judicial de sus propios derechos; esos derechos nacen del procedimiento mismo, se agotan en cada etapa procesal en que se van originando y se rigen por la norma vigente que los regula.

"Por tanto, si antes de que se actualice una etapa del procedimiento el legislador modifica la tramitación de ésta, suprime un recurso, amplía un término o modifica lo relativo a la valoración de las pruebas, no puede hablarse de aplicación retroactiva de la ley, pues no se priva, con la nueva ley, de alguna facultad con la que ya se contaba, por lo que debe aplicarse esta última.

"Así las cosas, si en la especie, antes de que se agotara el procedimiento de concesión, la autoridad del agua, en uso de sus atribuciones, modificó la normativa aplicable en cuanto a la disponibilidad del agua, que por ley debe efectuarse cada tres años, al ser ello de utilidad pública e interés social, no puede hablarse de que la aplicación del Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, que forman parte de las regiones hidrológico-administrativas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de dos mil dieciocho, se haya hecho en perjuicio del quejoso en forma retroactiva, porque estaba vigente al momento en que le fue aplicado, esto es, al resolver la procedencia de lo solicitado." (Énfasis añadido).

69. Corolario de lo hasta aquí expuesto, se estima que en el caso lo procedente es conceder la protección constitucional solicitada, para el efecto de que la autoridad responsable: