CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 7/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PRIMER, EL SEGUNDO, EL TERCER Y EL SÉPTIMO TRIBUNALES COLEGIADOS, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 26 DE SEPTIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE SEIS VOTOS DE LA MAGISTRADA SI

"V. El pago de estos beneficios debe registrarse en el recibo de nómina del elemento operativo público que corresponda, y

"VI. La información relativa a los criterios y procedimientos para la asignación de estímulos o compensaciones, así como los nombres de los elementos operativos merecedores de ellos, deben publicar (sic) en los medios de divulgación correspondientes a cada autoridad.

"Los elementos operativos que otorguen o reciban estímulos o compensaciones en contravención al presente artículo y demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables incurren en responsabilidad, misma que se sancionará de conformidad con la legislación vigente."

Como se ve, el artículo 81 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial del Municipio de Zapopan establece el pago del estímulo económico relativo a la perseverancia, mismo que se otorgará a los elementos operativos que de manera ininterrumpida presten sus servicios como policías de carrera y serán beneficiarios a partir de que ingresen a la clase respectiva, siendo la primera de ellas la clase sexta, que contempla el pago del importe del diez por ciento del sueldo, a partir de los cinco años de servicio, mismo que va incrementando conforme a los años de servicio hasta llegar a treinta y cinco por ciento del sueldo.

Por su parte, el artículo 44 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco establece que los elementos operativos que integran los cuerpos de seguridad pública pueden recibir estímulos o compensaciones y para tal efecto enumera lineamientos que deben observarse de manera estricta para su otorgamiento.

Entre esos requisitos se encuentra que los estímulos o compensaciones deben ser equitativos a las categorías y niveles existentes en las plantillas de elementos operativos de cada dependencia o entidad, su entrega se debe sujetar exclusivamente como incentivo a la puntualidad, asistencia, productividad y eficiencia o cualquier otro criterio o condición de similar naturaleza establecido expresamente en los reglamentos aplicables; que su pago debe registrarse en el recibo de nómina; que debe ser pública la información relativa a los criterios y procedimientos para su asignación, así como los nombres de los beneficiarios; y para efectos de la presente contradicción, destacan como requisitos que se pagarán exclusivamente una vez por año y en ningún caso pueden ser superiores a la remuneración mensual que perciban los elementos de seguridad.

Igualmente del artículo 44 previamente transcrito se advierte la sujeción estricta de los estímulos y compensaciones a lo establecido en el presupuesto de egresos respectivo. Sobre este aspecto, debe destacarse que uno de los tribunales contendientes consideró que la autoridad recurrente no cumplió con la carga probatoria de allegarlo a juicio; por otra parte, los restantes tribunales sólo hicieron mención de ese requisito sin sujetar el criterio sustentado en este parámetro.

De ahí que la presente contradicción de criterios se resuelve considerando como variables las interpretaciones sistemáticas y pro persona que adoptaron los tribunales contendientes.

Tal como lo sostuvieron los Tribunales Colegiados contendientes, los preceptos previamente transcritos no establecen la periodicidad del sueldo que debe considerarse para aplicar el porcentaje correspondiente del estímulo económico a la perseverancia, toda vez que el primero sólo alude a los porcentajes de sueldo por años de servicio, así como que dicho porcentaje debe ser calculado de acuerdo "al salario que perciba el elemento operativo al momento en el que se encuentre en alguno de los supuestos" para su otorgamiento; y el segundo de los dispositivos aludidos establece que dicho estímulo se realizará exclusivamente una vez por año.

Este último enunciado implica que el otorgamiento del citado estímulo se realiza una vez al año, pero a partir de dicha redacción no puede concluirse que el porcentaje del estímulo deba aplicarse al sueldo promediado anualmente, toda vez que no se proporciona dato alguno para concluir en tal sentido, sino únicamente se desprende de éste que se entregará hasta en una ocasión por año.

La anterior indeterminación jurídica condujo a los Tribunales Colegiados contendientes a realizar dos interpretaciones distintas, la primera, que el estímulo económico a la perseverancia debe calcularse aplicando el porcentaje respectivo al sueldo cuantificado en forma mensual, lo cual obtuvieron de una interpretación sistemática; y la segunda, que este concepto debe calcularse aplicando el porcentaje respectivo al sueldo cuantificado en forma anual, motivando dicha decisión en el mayor beneficio y el principio pro persona contenido en el artículo 1o. constitucional.

Este Pleno de Circuito considera que debe optarse por la primera de las interpretaciones atendiendo al marco legal en el que se encuentra inmerso el estímulo económico a la perseverancia. Lo anterior, atendiendo a lo expuesto por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de la prevalencia que le ha otorgado a la interpretación sistemática, la cual explicó, consiste en conferir un significado a las normas, en atención al contexto legal en que se ubican, además sostuvo que esa interpretación "puede prevalecer, incluso, sobre el entendimiento subjetivo que el legislador les pretendió asignar a través de los 3 trabajos preparatorios (exposiciones de motivos, dictámenes, opiniones, etcétera), siempre y cuando esa interpretación resulte coherente axiológicamente o afín a la voluntad objetiva que subyace a las normas". Al respecto resulta aplicable la tesis 1a. II/2021 (10a.), con el registro digital: 2022675, que dice:

"INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA. PUEDE PREVALECER INCLUSO SOBRE LO PRECISADO EN LAS EXPOSICIONES DE MOTIVOS O EN LOS DICTÁMENES EMITIDOS POR LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS, CUANDO RESULTE COHERENTE CON LA VOLUNTAD OBJETIVA QUE SUBYACE A LA NORMA.

"Hechos: En una sentencia emitida en un juicio de amparo indirecto la Juez de Distrito, para atribuir el significado de un precepto, acudió a su interpretación sistemática con otro artículo del mismo ordenamiento, no obstante que en la exposición de motivos que dio origen a dicho precepto se hubiese señalado lo contrario.

"Criterio jurídico: La interpretación sistemática de las normas que consiste en conferirles un significado, en atención al contexto normativo o marco legal en que se ubican, puede prevalecer, incluso, sobre el entendimiento subjetivo que el legislador les pretendió asignar a través de los trabajos preparatorios (exposiciones de motivos, dictámenes, opiniones, etcétera), siempre y cuando esa interpretación resulte coherente axiológicamente o afín a la voluntad objetiva que subyace a las normas.

"Justificación: Lo anterior es así, porque la interpretación sistemática se pondera por encima de dicho entendimiento subjetivo, de modo que puede demostrarse racionalmente que la voluntad de la ley resulta diversa a la voluntad del legislador en la exposición de motivos o dictámenes que hayan dado origen a los preceptos materia de esa interpretación."

Desde esa perspectiva, el estímulo económico a la perseverancia está previsto en el Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial del Municipio de Zapopan, Jalisco, en la "Sección III", denominada "Estímulos", en la cual se advierten los enunciados normativos siguientes:

"Artículo 75. El régimen de estímulos es el mecanismo por el cual la corporación otorga el reconocimiento a sus integrantes por actos de servicio meritorios o por su trayectoria ejemplar, para fomentar la lealtad, calidad y efectividad en el desempeño del servicio, incrementar las posibilidades de promoción y desarrollo de los elementos operativos, así como fortalecer su identidad institucional."

"Artículo 76. Los estímulos que la corporación otorgará a los elementos operativos serán ordinarios y extraordinarios, por medio de los cuales la institución reconoce el servicio y promueve el desempeño ejemplar y sobresaliente del personal policial de carrera."

"Artículo 77. Los estímulos ordinarios comprenderán el día del policía, prima vacacional, quinquenio y la perseverancia."

"Artículo 78. El estímulo por el día del policía, se otorgará una vez al año y será el equivalente a quince días de salario del sueldo que al momento perciba el elemento operativo."

"Artículo 79. El quinquenio, es el estímulo económico que de manera mensual, la corporación otorga a todos sus elementos operativos de acuerdo al tabulador que para el efecto apruebe la Comisión del Servicio de Carrera."

"Artículo 80. Los elementos operativos tendrán derecho a recibir una vez al año, una prima vacacional consistente en cinco días de salario del sueldo que al momento perciba."

"Artículo 82. Los estímulos de carácter extraordinario, serán al valor profesional, al servicio y al mérito, los que podrán otorgarse a través de recompensas, condecoraciones, mención honorífica y distintivos."

"Artículo 83. La Comisión del Servicio de Carrera determinará la procedencia de los estímulos extraordinarios a propuesta de la Coordinación del Servicio de Carrera, con base en los méritos, los resultados destacados de la formación inicial y continua evaluaciones y acciones relevantes, de conformidad a este reglamento y los lineamientos aplicables."

Como se ve, los estímulos constituyen un mecanismo de reconocimiento a los integrantes de los cuerpos de policía por actos de servicio meritorios o por su trayectoria ejemplar, para fomentar la lealtad, calidad y efectividad en el desempeño del servicio, incrementar las posibilidades de promoción y desarrollo de los elementos operativos, así como fortalecer su identidad institucional.

Éstos pueden ser de carácter ordinarios (sic), que comprenden el día del policía, prima vacacional, quinquenio y la perseverancia, así como extraordinarios, cuya procedencia es determinada por la Comisión del Servicio de Carrera a propuesta de la Coordinación del Servicio de Carrera, y se otorgan por valor profesional, por servicio y por méritos y podrán otorgarse a través de recompensas, condecoraciones, mención honorífica y distintivos. El estímulo económico a la perseverancia se encuentra comprendido dentro de los estímulos económicos ordinarios, y si bien, como se dijo, no se contempla cuál es la periodicidad para aplicar el porcentaje contemplado en la norma, sí se establece que éste se hará sobre el "salario que perciba el elemento operativo al momento en el que se encuentre en alguno de los supuestos de este artículo".

Dicha situación es análoga a los también estímulos ordinarios del "día del policía" y el de "prima vacacional", en los cuales sí se establece una determinación sobre la forma en que deben enterarse, pues para el primero se prevé que se otorga una vez al año y será el equivalente a "quince días de salario del sueldo que al momento perciba el elemento operativo" y el segundo consiste en "cinco días de salario del sueldo que al momento perciba".

Como se ve, esos tres estímulos ordinarios tienen en común que se perciben anualmente y el referente para otorgarse es en días, por tanto, atendiendo a que el estímulo económico a la perseverancia contempla un porcentaje del salario que perciba el elemento operativo, no puede considerarse que ese porcentaje debe aplicarse sobre el salario diario, porque se reduciría a una prestación simbólica que no atendería a su finalidad que es incentivar la lealtad, calidad y efectividad en el desempeño del servicio.

Asimismo, se considera que tampoco puede emplearse el porcentaje sobre el sueldo calculado en forma anual, porque entonces desde la "clase sexta" comprendida en la fracción I, en donde se especifica que por cinco años de servicio, dicho estímulo debe otorgarse por el importe del diez por ciento del sueldo, porque ese porcentaje ya rebasaría el monto del sueldo mensual e implicaría que se hiciera nugatorio su otorgamiento de forma completa.

Ello es así, porque el artículo 44, fracción II, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco establece que los estímulos en ningún caso pueden ser superiores a la remuneración mensual que perciban; entonces, el 10 % del sueldo elevado a doce meses, desde esa clase sexta del 10 % estaría rebasando el monto del salario otorgado en forma mensual; de ahí que los porcentajes contemplados en las clases quinta a primera, que son del quince hasta el treinta y cinco por ciento, en ningún supuesto podrían actualizarse en favor de los elementos de seguridad, lo que impediría cumplir con la finalidad del estímulo de incentivarlos a permanecer.

Por tanto, se considera que la interpretación sistemática y conjunta tanto de los preceptos transcritos del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial del Municipio de Zapopan, así como de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco confiere al artículo 81 de la disposición reglamentaria una directriz en atención al contexto normativo en que se ubica, la cual permite concluir que el estímulo económico a la perseverancia debe calcularse aplicando el porcentaje respectivo al sueldo promediado en forma mensual.

Lo anterior, porque esa interpretación resulta coherente con la ratio que subyace de la norma, es decir, a la voluntad objetiva de la ley, que en este caso es reconocer el servicio y promover el desempeño ejemplar y sobresaliente del personal policial de carrera no sólo al cumplir cinco años de servicio, sino en cada una de las clases que se habilitaron para tal efecto; además, se cumple con la prohibición de que en ningún caso los estímulos o compensaciones que se entreguen a los elementos operativos pueden ser superiores a la remuneración mensual.

Sin que obste para lo anterior, que uno de los tribunales contendientes haya invocado el principio pro persona y el máximo beneficio para realizar la interpretación que lo llevó a una conclusión distinta a la aquí sostenida, toda vez que si bien la reforma al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos implicó la modificación del sistema jurídico mexicano para incorporar el aludido principio, el cual consiste en brindar la protección más amplia al gobernado, ello no implica que en todos los casos deba resolverse favorablemente a los intereses del inconforme; sino que en el caso concreto se pondere la interpretación sistemática, de modo que pueda concluirse racionalmente que la voluntad de la disposición reglamentaria resulta contraria a su pretensión, pues proceder en forma distinta desnaturalizaría el otorgamiento de este tipo de compensaciones.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 1a./J. 104/2013 (10a.), con el registro digital: 2004748, que dice:

"PRINCIPIO PRO PERSONA. DE ÉSTE NO DERIVA NECESARIAMENTE QUE LOS ARGUMENTOS PLANTEADOS POR LOS GOBERNADOS DEBAN RESOLVERSE CONFORME A SUS PRETENSIONES. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 1a./J. 107/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 2, octubre de 2012, página 799, con el rubro: ‘PRINCIPIO PRO PERSONA. CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE.’, reconoció de que por virtud del texto vigente del artículo 1o. constitucional, modificado por el decreto de reforma constitucional en materia de derechos fundamentales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, el ordenamiento jurídico mexicano, en su plano superior, debe entenderse integrado por dos fuentes medulares: a) los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, b) todos aquellos derechos humanos establecidos en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. También deriva de la aludida tesis, que los valores, principios y derechos que materializan las normas provenientes de esas dos fuentes, al ser supremas del ordenamiento jurídico mexicano, deben permear en todo el orden jurídico, y obligar a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que sea procedente, a su interpretación. Sin embargo, del principio pro homine o pro persona no deriva necesariamente que las cuestiones planteadas por los gobernados deban ser resueltas de manera favorable a sus pretensiones, ni siquiera so pretexto de establecer la interpretación más amplia o extensiva que se aduzca, ya que en modo alguno ese principio puede ser constitutivo de ‘derechos’ alegados o dar cabida a las interpretaciones más favorables que sean aducidas, cuando tales interpretaciones no encuentran sustento en las reglas de derecho aplicables, ni pueden derivarse de éstas, porque, al final, es conforme a las últimas que deben ser resueltas las controversias correspondientes."