Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 194/2021.

Fecha: 01-Mar-2023

X. ZONIFICACIÓN, DESARROLLO URBANO, UTILIZACIÓN DEL SUELO Y PROTECCIÓN AMBIENTAL.

La cuestión debe responderse en sentido negativo . A partir de las siguientes consideraciones, es posible anticipar que la emisión por parte del Ejecutivo local de una declaratoria que, establece como área natural protegida, en categoría de reserva natural estatal, una superficie determinada, identificada como “ Ecosistemas de la Sierra Picachos ”, no vulnera el ámbito competencial del Municipio actor , previsto en los artículos 27 y 115, fracción V, incisos a), b) y g) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para ello, debe recordarse que, en opinión de la parte actora, los referidos preceptos constitucionales confieren a los Municipios autonomía regulatoria en materia de zonificación, desarrollo urbano y utilización del suelo; así como un ámbito de concurrencia en materia de protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico que no fueron observados con la emisión del Decreto impugnado, ya que, con éste, no se reconoce al gobierno municipal como autoridad dentro del territorio relativo. Se cuestiona entonces que el Gobierno del Estado no puede regular los predios que integran la reserva sin importar el municipio al que pertenecen; y que, el Decreto, por ende, se emitió sin fundamento legal aplicable ni motivo alguno.
Por su parte, las autoridades demandadas, recuerdan que conforme a los artículos 4, 27 y 73, fracción XXIX-G de la Constitución Federal ; 3, fracción XXV, 4, 7, fracción V, 8, fracciones IX y X de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente ; así como 1, fracción IV, 3, fracciones X y XXIII, 4, 16, fracción XIV, 68, 71, fracción I y 88 de la Ley Ambiental del Estado de Nuevo León , únicamente están resguardando cuestiones ambientales y ejerciendo las facultades que la legislación les asigna en materia de establecimiento y administración de áreas naturales protegidas, por lo que defienden que el Decreto impugnado se emitió debidamente en la esfera de sus atribuciones, sin que ello trastoque el ámbito competencial del Municipio actor.
Lo anterior, indican, máxime que las acciones en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y zonificación, como la administración de reservas ecológicas de competencia municipal, deben entenderse sujetas a los lineamientos y formalidades establecidos en las leyes federales y estatales en la materia ambiental, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio, lo que sustentan, entre otros preceptos, en el artículo 52 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León y en la Jurisprudencia P./J. 18/2011 .
Pues bien, las cuestiones afines a la distribución de competencias en materia ambiental y de asentamientos urbanos, ya ha sido motivo de estudio por parte de este Alto Tribunal.
Así, en principio, conviene partir de lo fallado en la Controversia Constitucional 72/2008 , asunto en el que se exploraron las facultades del Congreso de la Unión para para expedir leyes que establezcan la concurrencia de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico .
En dicho fallo, se concluyó que, “la Constitución establece, a nivel macro, un régimen de concurrencia entre los distintos niveles de gobierno, el cual será materia de la ley general que expida el órgano legislativo federal, en la que, entre otros, habrán de distribuirse las competencias que a cada uno correspondan”.
Para ello, se tomó en cuenta lo dispuesto en los siguientes preceptos de la Carta Magna, que se contrastan con el texto vigente:

Luego, atendiendo a que, en lo relevante a este estudio, el texto de la Carta Magna no ha sufrido mayores modificaciones, se estima igualmente aplicable al caso, lo concluido en la referida Controversia Constitucional 72/2008 ; en el sentido de que, de los preceptos constitucionales citados, destacan los siguientes puntos:

Ahora bien, en el referido precedente, también se analizaron diversos preceptos del texto entonces vigente de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente , concluyéndose que, del análisis de sus preceptos, destacaban los siguientes puntos:

En lo esencial, las disposiciones que sostuvieron dichas conclusiones siguen vigentes; por lo que éstas y las normas generales citadas por las partes en este asunto son aplicables a este asunto, destacando del ordenamiento en cuestión, los siguientes preceptos de la citada Ley en su texto vigente:

En la propia Controversia Constitucional, se examinó también el alcance de las facultades municipales, en el marco de lo previsto en el artículo 115, fracción V, incisos a) y d) de la Carta Magna, reconociéndose que a los Municipios corresponde:

En los términos de las leyes federales y estatales respectivas, todo lo relativo a la formulación, aprobación y administración de la zonificación y los planes de desarrollo urbano municipal, así como la autorización, control y vigilancia de la utilización del suelo, constituyéndose así un régimen a favor del fortalecimiento de la autonomía municipal.

Para ello, se analizó puntualmente el proceso legislativo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres , a partir de lo cual, se concluyó lo siguiente:

Esta consideración es destacada, dado que, por analogía, cobraría aplicación respecto de áreas naturales protegidas a partir de una Declaratoria Estatal, en el sentido de que ciertos territorios, aun localizados en superficies municipales, tendrían que sujetarse a la legislación estatal.
En cualquier caso, la cuestión relativa a la expedición de declaratorias de áreas protegidas y su aproximación desde la perspectiva de la concurrencia existente entre autoridades de distintos niveles de gobierno, ya fue también explorada recientemente en la Controversia Constitucional 212/2018 .
En dicho asunto, formado con motivo del reclamo que formuló el Municipio de Lázaro Cárdenas, Quintana Roo , en contra del Ejecutivo y Legislativo Federal, con motivo del “ Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida, con carácter de área de protección de flora y fauna, la región conocida como Yum Balam ”, así como del respectivo “ Programa de Manejo” , se desarrolló un vasto MARCO CONCEPTUAL relativo a la transversalidad en la protección del medio ambiente , la función ecológica de la propiedad y el desarrollo sustentable , los principios aplicables ; y otras cuestiones. Destacan al respecto, las siguientes consideraciones:

A partir de dicho marco conceptual, se dio respuesta a un concepto de invalidez muy similar al planteado en este asunto, con relación a la supuesta invasión competencial municipal; aunque derivada, no de la emisión de la Declaratoria, sino del Programa de Manejo del Área Protegida. En dicho asunto, el Municipio actor alegó la vulneración del artículo 115 constitucional, fracción V, incisos a), d), f) y g) , pero bajo similar defensa, en la idea de que al mismo le corresponde, en forma exclusiva , aprobar y administrar la zonificación y planear el desarrollo urbano en el área, además de elaborar y aplicar los programas de ordenamiento ecológico municipales.
Sin embargo, dicho planteamiento se estimó infundado, a partir, esencialmente, de las consideraciones siguientes:

La doctrina anterior, fortalece la premisa de que las facultades en materia de asentamientos humanos, zonificación, desarrollo urbano, utilización del suelo y otras que aduce defender el Municipio actor, están sujetas a lo dispuesto en la legislación federal y local aplicable ; pero, sobre todo, a la legislación ambiental ; así como a la observancia de los principios aplicables al desarrollo sustentable y a la protección del medio ambiente.
No pasa desapercibido que lo antes expuesto, derivado de las Controversias Constitucionales 72/2008 y 212/2018 , surgió en el marco de reclamos competenciales entre los Municipios actores y la Federación; sin embargo, lo cierto es que, en la Controversia Constitucional 17/2018 , con motivo de la impugnación de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León , se retomaron conceptos afines a la distribución competencial que nos ocupa (frente al ámbito local), recordándose también lo que se falló en la controversia constitucional 31/2010 :

Como se observa, en dicho asunto se dio razón al Municipio actor, pero bajo la premisa de que la regulación impugnada, limitaba sus propias facultades para crear áreas naturales protegidas, pero no porque ello implicara una atribución exclusiva del orden municipal, sino porque la misma se enmarcaba en el contexto de concurrencia legalmente previsto también para la Federación y el Estado.
Luego, desde la legislación federal, queda claro que los Estados, como en el caso, son competentes para emitir declaratorias a partir de las cuales, establezcan un área natural protegida; con la condición, derivada del artículo 7º de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, de que deben brindar participación a los gobiernos municipales :

La Ley General en cuestión, no desarrolla el tipo o estándar de participación que debe concederse en el caso a los gobiernos municipales ; sin embargo, el artículo 10 del propio instrumento, delega a las legislaturas locales dicha prerrogativa:

Así, es importante en el caso, tomar en consideración tanto lo previsto en la materia en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León , como lo contemplado en el ordenamiento local expedido por la legislatura local en materia ambiental; puesto que de dichos instrumentos, será posible definir tanto la competencia de las autoridades del Estado para declarar áreas naturales protegidas, como, en su caso, la manera en que está regulada la participación de los gobiernos municipales en el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas .
Por tanto, en principio, se refieren enseguida las disposiciones aplicables contenidas en la Constitución local:

Los preceptos transcritos corresponden al texto vigente de la Constitución local; no obstante, el texto previo vigente en dos mil veintiuno (2021), cuando se emitió el Decreto impugnado, ya contemplaba el derecho al medio ambiente sano en el artículo 3º ; así como la facultad del Congreso local de legislar en materia de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano, contemplando el interés de la Sociedad en su conjunto, previendo el mejor uso del suelo, la atmósfera y las aguas, cuidando su conservación y estableciendo adecuadas provisiones, usos, reservas territoriales y orientando el destino de tierras, aguas y bosques de jurisdicción estatal a fin de garantizar a la población un mejor desarrollo urbano, imponiendo a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público ( artículo 23 ).
Por su parte, de la Ley Ambiental del Estado de Nuevo León , destacan los siguientes preceptos:

De las normas generales transcritas, se desprende que la Ley Ambiental del Estado de Nuevo León , confiere facultades muy específicas a las autoridades estatales, como a las Municipales; pero que, en concreto, es una facultad exclusiva del Ejecutivo Estatal , el emitir Decretos que contengan una declaratoria para el establecimiento, como en el caso, de una reserva natural estatal (Artículo 71, fracción I) ; las cuales, se consideran como de utilidad pública, conforme al artículo 2, fracción III.
Ahora bien, para el ejercicio de dicha facultad, el artículo 7, fracción III del ordenamiento, es claro en que, en la expedición de la declaratoria, el Ejecutivo, debe, en su caso, contar con la participación de los Municipios . Esta previsión que contempla la participación de los Gobiernos Municipales, podría parecer no vinculatoria a partir de la expresión “en su caso” ; sin embargo, en opinión de esta Primera Sala, sí lo es desde el punto de vista de que cuando la declaratoria de un área natural protegida, involucre parte del territorio de un Municipio, resulta como mínimo hacer ello de su conocimiento para que éste externe lo que a sus intereses convenga, en cuanto a su posible participación.
Esta vista o puesta en conocimiento a los Municipios que puedan resultar afectados por una declaratoria así, conlleva la oportunidad de que a partir de lo externado, puedan suscribirse los acuerdos, convenios o mecanismos de concertación que permitan maximizar la participación municipal en la emisión de la respectiva declaratoria; pero también, en su momento, en la emisión de los lineamientos necesarios para regular, administrar y vigilar el área natural protegida en cuestión, incluyendo lo relativo al programa de manejo correspondiente .
En cualquier caso, del análisis de la legislación que nos ocupa, no se advierte que la participación de los gobiernos municipales en declaratorias como la cuestionada, obligue al Ejecutivo estatal en el sentido de abstenerse de emitir el Decreto respectivo sin el visto bueno o consentimiento de los respectivos municipios , dado que la participación municipal no se previó en la Ley Ambiental del Estado de Nuevo León con dicho alcance.
Luego, como en cierta forma lo hace ver en su demanda el Municipio actor, se contempla una especie de garantía de audiencia (vista), previa a la expedición de una declaratoria como la cuestionada; pero sin que el resultado de ésta pueda vincular al Ejecutivo local en uno u otro sentido. Incluso, el Reglamento de la Ley Ambiental del Estado de Nuevo León tampoco regula la participación de los gobiernos municipales en una forma distinta; limitándose a desarrollar con mayor detalle el proceso de emisión de las respectivas declaratorias, su contenido y alcance:

Ahora bien, en el caso, de los antecedentes que acompañan el presente fallo ( apartado I ), puede desprenderse que; en general, las autoridades del Estado observaron las disposiciones que han sido citadas como aplicables a la emisión de una declaratoria de área natural protegida; sin que exista algún aspecto notorio que evidencie un vicio en el respectivo proceso de emisión; pero sobre todo, sin que se advierta que el Ejecutivo local al emitir el Decreto cuestionado, hubiere actuado fuera de su ámbito de competencia o en perjuicio de la esfera competencial que corresponde al Municipio actor .
Para ello, debe insistirse en que las distintas atribuciones que el Municipio aduce vulneradas, en realidad, deben entenderse sujetas a lo dispuesto por la legislación estatal y federal aplicable, como se desprende del propio artículo 115 constitucional :

Luego, si bien, sobre todo, el inciso g) transcrito, es sumamente claro en la facultad de los Municipios para “participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia” ; lo cierto es que la regulación de dicha participación prevista en la legislación federal y local analizada no llega al extremo de impedir a las autoridades federales y locales crear dichas reservas, sin el consentimiento de los gobiernos municipales ; cuestión que es relevante, máxime que en el presente asunto no es materia de la litis el cuestionamiento de las disposiciones legales que regulan dicha participación.
Además, la premisa de que las facultades enunciadas a favor de los Municipios en el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , siempre deben desarrollarse en los términos de las leyes federales y estatales relativas, aun aquellas en materia de asentamientos humanos, zonificación, desarrollo urbano, utilización del suelo o en la rama ambiental, ha sido reiteradamente explorada por este Alto Tribunal, por lo que no existe duda de que, las facultades previstas en los incisos a), b) y g) de dicha fracción, que aduce el Municipio actor le fueron vulneradas, en realidad debe ejercerlas de manera acorde a regulación ambiental que ha sido previamente glosada al presente asunto; sin que de lo planteado en la demanda, pueda derivarse que, la declaratoria cuestionada, hubiese sido emitida por autoridad incompetente, con algún vicio procesal en su emisión o con un alcance de afectación a la esfera competencial del Municipio actor.
Por otro lado, en lo que se refiere a la Sierra Picachos , no existe aportación técnica o evidencia que impida derivar que la misma no debe ser considerada como un área natural protegida, siendo dogmática la afirmación que hace el Municipio actor en el sentido de que no había motivo para la emisión de la declaratoria cuestionada, en tanto que existió un estudio técnico justificativo que detonó el procedimiento respectivo, del que se derivan diversos elementos que respaldan a dicha reserva como una pieza fundamental del equilibrio ecológico del norte de México, dado que:

Dicho estudio fue debidamente publicado; y, no se advierte que el Municipio actor hubiere cuestionado en su momento, ni en la propia demanda, uno o más aspectos concretos de carácter científico o técnico que sustenten las razones de la Declaratoria emitida. Así, acorde a los principios aplicables a la materia ambiental, debe presumirse que la reserva decretada tiene el debido sustento técnico; y, que, a falta de evidencia en contrario, no es posible poner en riesgo ésta, ni imponer medida alguna de carácter regresivo sobre ella.
A partir de todo lo antes expuesto; y, como se anunció, debe estimarse INFUNDADO lo planteado por el Municipio actor, en el sentido de que el Ejecutivo Estatal, al emitir la Declaratoria de Reserva Natural actuó fuera de su competencia, sin fundamento, ni motivo legal; y, sobre todo, con supuesta invasión a la esfera competencial del Municipio, en vulneración a los artículos 27 y 115, fracción V, incisos a), b) y g) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ello, toda vez que, con base en lo expuesto en este apartado, esta Primera Sala de este Alto Tribunal considera que la declaratoria impugnada fue emitida de conformidad con el marco normativo vigente. Es decir, fue emitida por el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, en ejercicio de su facultad normativa para la creación de Áreas Naturales Protegidas dentro del Estado, siguiendo los procedimientos aplicables al efecto; y, con base en un estudio justificativo que, incluso, fue sometido a consulta pública.