SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 3/2007. MINISTRO GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA.

d) Se prevé que el consejo establecerá, de acuerdo con su presupuesto y disposiciones generales, un sistema de estímulos. Este sistema podrá incluir estímulos económicos y se tomará en cuenta el desempeño, cursos realizados dentro del instituto, antigüedad, grado académico, arraigo y los que el propio consejo estime necesarios. Tratándose de Magistrados y Jueces de Distrito, el consejo podrá autorizar años sabáticos, siempre que se presente un proyecto que redunde en su formación académica y profesional y sea de interés para el Poder Judicial, y becas para estudios en el extranjero sujetos a suficiencia presupuestal.

e) Se establece cómo se hará el ingreso a la carrera judicial (artículos 112 a 117), en los siguientes términos:

I. El ingreso y promoción para Magistrados y Jueces de Distrito se hará a través de concurso interno de oposición y oposición libre, en la proporción que fije el Pleno del consejo.

II. Con excepción de las categorías de Magistrados y Jueces de Distrito, se requerirá el acreditamiento de un examen de aptitud. El consejo proporcionará la información proporcionada por los aspirantes.

III. En los concursos internos de oposición participarán las categorías señaladas en las fracciones III a IX del artículo 110.

f) Se fija el procedimiento para los concursos de oposición libre e internos para Magistrado y Juez de Distrito, de la siguiente manera:

Se dispone que el consejo emitirá convocatoria que debe ser publicada, una vez en el Diario Oficial de la Federación y dos veces en alguno de los diarios de mayor circulación, con intervalo de cinco días hábiles entre cada publicación (la convocatoria especificará si se trata de oposición libre o interna, así como la categoría, el número de vacantes, el plazo y el lugar de inscripción, entre otros). Los aspirantes deberán resolver un cuestionario sobre materias relacionadas con la plaza que se concursa. Del total de aspirantes sólo pasarán a la siguiente etapa cinco personas que, por cada vacante, obtengan las más altas calificaciones. Los aspirantes resolverán casos prácticos mediante redacción de las respectivas sentencias. Posteriormente, presentarán examen oral y público que practique el jurado encargado de los exámenes. El jurado se integra por un miembro del consejo (presidente), un Magistrado de circuito ratificado (categoría de Magistrado) o Juez de Distrito ratificado (categoría de Juez, una persona designada por el Instituto de la Judicatura, de entre los integrantes de su comité académico). Por cada miembro habrá un suplente. El jurado considerará cursos realizados por el sustentante en el Instituto de la Judicatura, antigüedad en el Poder Judicial, desempeño, grado académico, cursos de actualización y especialización acreditados. Si ningún sustentante alcanza el puntaje requerido, el concurso se declarará desierto. Concluidos los exámenes orales, se levantará acta y el presidente declarará quiénes son los concursantes vencedores e informará, de inmediato, al consejo, para que se realicen nombramientos y se publiquen en el Semanario Judicial.

Señalándose, al efecto, que con excepción de las categorías de Magistrado de Circuito y Juez de Distrito, los exámenes de aptitud estarán a cargo del Instituto de la Judicatura.

Tales exámenes se realizarán a petición del titular del órgano a quien corresponderá la designación, debiendo preferir a quienes se ubiquen en categorías inmediatas inferiores. Personas interesadas podrán presentar examen para ser considerados en una lista, en caso de existir una vacante. El consejo establecerá el tiempo que permanecerán en la lista.

Antes de designar a la persona que deba ocupar el cargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, su presidente, las Salas, el Ministro, Magistrado o Juez, deberán solicitar al consejo relación de personas que se encuentren en aptitud de ocupar una vacante.

Tratándose de secretarios de estudio y cuenta de Ministros se exigirá que cuando menos las dos terceras partes de las plazas de cada Ministro deban ocuparse por personas que se hayan desempeñado durante más de dos años como subsecretario de Acuerdos de Sala; secretario de Tribunal de Circuito o secretario de Juzgado de Distrito.

Los cuestionarios y casos prácticos serán elaborados por un comité integrado por un miembro del consejo, quien lo presidirá, un Magistrado de circuito o Juez de Distrito, dependiendo la categoría que se concursa, y un miembro del comité académico del instituto. La designación se hará en términos que establezca el reglamento.

f) También se señalan los requisitos y procedimientos para la adscripción y ratificación de Jueces y Magistrados (artículos 118 a 121), destacando que corresponde al Pleno del Consejo resolver sobre tales aspectos, conforme a las bases que fija la ley.

g) Se prevé la existencia de una Visitaduría General, como órgano auxiliar del consejo, para inspeccionar el funcionamiento de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distrito, y supervisar las conductas de sus integrantes, señalando los lineamientos a que deben sujetarse las visitas (artículos 98 a 102).

h) Por último, se establece lo relativo a la responsabilidad de los funcionarios judiciales, para lo cual se precisan las causas de responsabilidad, el procedimiento para determinarla, así como que será competente para conocer de dichas responsabilidades, entre otros, el Pleno del Consejo de la Judicatura, tratándose de faltas graves de Magistrados de Circuito y de Jueces de Distrito, cuando las sanciones aplicables sean de destitución, inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, y el órgano colegiado que determine el consejo, en los demás casos; se dispone cuáles son las sanciones aplicables y todas las bases relativas a los criterios para valorar las faltas e imponer las sanciones (artículos 129 a 140).

De todo lo expuesto se advierte, en forma indudable, que el Consejo de la Judicatura Federal, como órgano especializado encargado de la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte, tiene la atribución exclusiva de aplicar lo relativo al sistema de carrera judicial, en los términos fijados por la ley orgánica de dicho poder, para lo cual nombrará y adscribirá a los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, con base en criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que establezca la ley que, como hemos visto, le confiere la atribución de que, según las necesidades imperantes y que sólo dicho órgano por su propia naturaleza y facultades conoce, establezca esos criterios.

En efecto, conforme a la ley orgánica en cita, el consejo tiene la atribución de emitir la convocatoria para los concursos de oposición libre e internos para Magistrado y Juez de Distrito, lo que implica que en el ejercicio de tal atribución tiene la libertad de fijar los requisitos que contendrá la misma, claro, en la inteligencia de que deben ser acordes con los principios constitucionales rectores de la carrera judicial, con las bases que prevé la ley para su procedimiento y de acuerdo a los requisitos inherentes a la persona que, para ocupar tales cargos, prevé la propia ley orgánica. Así como para decidir en qué momento se requiere realizar tales convocatorias, de acuerdo a las necesidades imperantes en determinada época, las plazas a cubrir, etcétera.

De igual manera, el consejo tiene la atribución de realizar los procedimientos necesarios para la ratificación de los Magistrados y Jueces Federales, así como la vigilancia de su correcta labor y, en su caso, de seguir los procedimientos disciplinarios e imponer las sanciones correspondientes.

Así, el Consejo de la Judicatura, como órgano del Poder Judicial Federal, tiene independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones, lo que comprende necesariamente aquellas funciones vinculadas con la carrera judicial, puesto que, como hemos dicho, ésta se refiere al nombramiento, promoción, ratificación y remoción de los funcionarios de la judicatura, a fin de lograr su mayor profesionalismo, por lo que las decisiones que en ese sentido tome, no pueden ser objeto de revisión por algún otro poder, salvo en los casos que expresamente señala la Constitución Federal y que, en todo caso, se confieren a esta Suprema Corte de Justicia, como Máximo Tribunal, como ocurre tratándose del recurso de revisión administrativa en contra de las resoluciones del consejo sobre designación, adscripción, ratificación y remoción de Magistrados y Jueces, o bien, la facultad de esta Corte para revisar y, en su caso, revocar los acuerdos que el consejo apruebe, por mayoría de cuando menos ocho votos de los Ministros y en los términos que prevé la propia Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Destacando también que el Consejo de la Judicatura tiene facultades para emitir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones y elaborar su proyecto de presupuesto de egresos, conforme a las necesidades del Poder Judicial, para llevar a cabo sus funciones jurisdiccionales, en congruencia con su calidad de órgano especializado del Poder Judicial Federal, encargado de su administración, vigilancia y disciplina, con las salvedades expresadas.

Precisado lo anterior, corresponde ahora hacer referencia a las facultades que, constitucional y legalmente, se han conferido a la Auditoría Superior de la Federación.

Para ello, debemos partir de que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, entre otras, examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, atendiendo primero a las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

Por mandato expreso de la Constitución, la revisión de la cuenta pública tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

Al efecto, para llevar a cabo dicha revisión de la cuenta pública, la propia Constitución establece que la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de Fiscalización Superior de la Federación, a la cual coordina y evalúa. Previendo además, que dicho órgano contará con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y tendrá a su cargo, primordialmente, la labor de fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, contando con la atribución de fincar las responsabilidades que correspondan.

Entonces, este Pleno considera que para dar respuesta a la consulta que nos fue planteada por el presidente del Consejo de la Judicatura Federal, es necesario, primero, delimitar la naturaleza de la Auditoría Superior de la Federación y, en segundo lugar, cuál es el alcance que tiene la atribución general que el artículo 79 de la Constitución Federal otorga a dicho órgano, al referirse a que éste podrá fiscalizar el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.

El primer aspecto lo resuelve la propia Constitución pues, como hemos precisado, en ésta se señala que la Auditoría Superior de la Federación es un organismo de auxilio y apoyo a la Cámara de Diputados, para llevar a cabo la revisión de la cuenta pública, verificar el cumplimiento de los programas federales y, en su caso, fincar responsabilidades a quienes corresponda.

Sin embargo, en cuanto al segundo aspecto, presenta mayor complejidad, puesto que nos exige un análisis de la evolución histórica de la entidad de fiscalización de la Federación, conforme se ha regulado en la Norma Fundamental, a partir de mil novecientos diecisiete, así como las directrices y lineamientos establecidos por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (conocida como Intosai por sus siglas en inglés), que han venido a modernizar y reconfigurar la labor de este tipo de entidades en la comunidad internacional.

Al efecto, es pertinente aludir a la sentencia dictada en la diversa controversia constitucional 36/2003, en la que este Pleno señaló que la revisión de la cuenta pública es una práctica constitucional que, a decir de la doctrina y la historia, tiene ya arraigo en nuestro sistema; por supuesto, en distintas épocas con diversos matices propios de las mismas; que conforme al texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, la revisión de la cuenta pública era una facultad que correspondía ejercer al Congreso de la Unión, en sus dos Cámaras, tanto de Diputados como de Senadores. Desde mil novecientos setenta y siete, esta facultad pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados, quien se apoyaba para tal efecto en la Contaduría Mayor de Hacienda.

Resaltando que son dos las cuestiones que destacan de esta reforma: la primera que, como ya se mencionó, en su virtud la facultad de revisar la cuenta pública pasó a ser competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, dejando entonces de tener injerencia alguna en la materia la Cámara de Senadores, por lo cual, aun cuando ya existía como órgano cuya vigilancia e inspección correspondían a la Cámara de Diputados, la Contaduría Mayor de Hacienda consolidó su dependencia y subordinación en exclusiva a esta Cámara. En segundo lugar, que a pesar de lo trascendental de la reforma en comento, en la medida en que trasladó la facultad en exclusiva a la Cámara de Diputados, lo cierto es que la revisión de la cuenta pública no varió su objeto ni su alcance, de manera que siguió consistiendo en una investigación que tuviera por objeto determinar si las cantidades gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de que se fijaran las responsabilidades a que hubiere lugar. Las fracciones del artículo 74 constitucional vinculadas con la revisión de la cuenta pública fueron posteriormente modificadas por reforma constitucional en mil novecientos ochenta y siete; sin embargo, tal reforma sólo versó sobre la oportunidad en la rendición de la cuenta pública del año anterior (se modificó la fecha correspondiente).

Asimismo, se señaló en aquella controversia que con base en la entonces renovada atribución constitucional de la revisión de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de mil novecientos treinta y seis fue abrogada, dictándose en su lugar una nueva con igual denominación, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho. Este último ordenamiento no sufrió ninguna reforma y se conservó vigente hasta que fue abrogado luego de la reforma constitucional a la que más adelante se hará referencia.

La Contaduría Mayor de Hacienda, conforme al Texto Constitucional producto de la reforma en mérito, era un órgano técnico de la Cámara de Diputados que tenía por atribución principal auxiliarle en la revisión de la cuenta pública, en los términos en que la propia Constitución y su ley orgánica marcaban. La dependencia, subordinación y carácter meramente técnico y auxiliar de la Contaduría Mayor de Hacienda, derivaban, pues, de que la facultad de revisar la cuenta pública era directamente conferida a dicha Cámara quien, para su realización, contaba con ese órgano de apoyo y, en propia sede constitucional, se establecía que la vigilancia de su actuación se daría a través de una comisión de la colegisladora. Hasta ese momento, el marco constitucional aplicable se conformaba por la fracción XXIV del artículo 73, así como en las fracciones II y IV del artículo 74; asimismo, los pormenores se regulaban con mayor detalle tanto en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos como en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, teniendo también injerencia otros ordenamientos en materia de finanzas públicas, entre ellos, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Por último, destaca de la citada ejecutoria la alusión a que en esa época se gestaba a nivel mundial un movimiento a cargo de los auditores generales de diversos países, palmario con la creación de la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior, conocida por sus siglas en inglés como la Intosai, entre cuyos trabajos destacan la llamada Declaración de Lima de mil novecientos noventa y siete, que abarca una amplia lista de todos los objetivos y temas relacionados con la auditoría pública, tiene por propósito esencial defender la independencia de las auditorías de la administración pública y puede considerarse como la carta magna de la auditoría. Documento que, del contenido de la exposición de motivos de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve en la materia, se advierte fue inspirador de la misma. Por lo que, eventualmente, la tendencia que a nivel mundial se fue dando para dotar a los órganos encargados de la revisión de las cuentas públicas de mayor autonomía respecto de los demás componentes del poder público, fue acogida por el Poder Reformador, en virtud de que estas inquietudes se fueron plasmando en diversos documentos parlamentarios que a la postre integraron el proceso legislativo de la reforma constitucional que en mil novecientos noventa y nueve se realizó sobre la materia.

En estas condiciones, tenemos que en esta última reforma, particularmente a los artículos 74, fracciones II y IV y 79 constitucionales, la Contaduría Mayor de Hacienda desaparece para dar lugar al ente de fiscalización superior de la Federación, denominado "Auditoría Superior de la Federación".

En efecto, dicha reforma tuvo como fin crear la actual Auditoría Superior de la Federación, partiendo de tres iniciativas presentadas, respectivamente, por el presidente de la República; el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional y el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. De las cuales, destaca una ruta para lograr el fortalecimiento sustancial de la entidad superior de la fiscalización de la Federación, en los siguientes aspectos:

- Crear una entidad de fiscalización capaz de encabezar un sistema de control y vigilancia de la función pública.

- Dotar a la entidad de facultad de investigación, promoción de sanciones y emisión de recomendaciones y observaciones.

- Lograr que la entidad desarrollara una independencia técnica y de gestión frente al Poder Legislativo, del cual forma parte.

Para ello, en las iniciativas referidas se concibió que el ente superior de fiscalización fuera un organismo con las atribuciones necesarias para fiscalizar la función pública, con el propósito de que ésta sea ejercida con absoluta transparencia, con trato imparcial para todos los grupos sociales y ciudadanos, rindiendo cuentas puntualmente sobre la observancia de la ley y el uso honesto y eficiente de los recursos públicos.

Las iniciativas fueron coincidentes en señalar que era indispensable una reforma profunda al esquema de control y supervisión de la gestión pública federal, fijando para tales efectos instrumentos efectivos de fiscalización del uso honesto y eficiente de los recursos que la sociedad aporta al Gobierno y un oportuno y claro rendimiento de cuentas por parte de los servidores públicos.

Tales instrumentos efectivos de fiscalización se desarrollarían a partir de las tendencias modernas que rigen a las entidades de fiscalización en la comunidad internacional, específicamente, en cuanto a la implementación de una atribución cualitativa consistente en ampliar el ámbito de la supervisión más allá de la verificación de las operaciones contables, esto es, más allá de circunscribirse a verificar los ingresos contra los egresos, y a determinar si ese proceso fue apegado a la normatividad respectiva.

La ampliación en las atribuciones de la entidad superior de fiscalización consiste en permitir a este organismo una mayor evaluación de la gestión y de los resultados; así como el otorgamiento de facultades para lograr una más transparente y puntual rendición de cuentas por parte de las unidades o entidades administrativas y de los servidores públicos y, finalmente, la necesidad de una mejor articulación entre el control externo que enfatiza la función correctiva y el de carácter interno, que por su naturaleza se dirige principalmente a las acciones preventivas.

Al efecto, en las iniciativas se puntualizó que era necesario modernizar la función del órgano de fiscalización superior, a fin de que contara con atribuciones para lograr el control de la cuenta pública, tanto en el aspecto legal como en la regularidad contable, pasando por la vigilancia de la operación financiera; la gestión y la aplicación eficiente y eficaz de los recursos.

Las iniciativas pusieron de manifiesto que el nuevo órgano de fiscalización superior debía contar con atribuciones de gestión financiera más allá de la revisión de la cuenta pública, por lo que debía dotársele de funciones que lograran conformar un verdadero sistema integral de control y evaluación, lo cual necesariamente requería de un cambio estructural profundo del anterior sistema nacional de fiscalización.

Dicho sistema comprendería toda la actividad financiera de los Poderes de la Unión y las entidades públicas federales respecto de los ingresos, gastos, manejo y aplicación de fondos federales, así como el debido manejo o administración de los recursos y bienes federales, que incluyen el patrimonio de la nación y de las entidades públicas.

También las iniciativas en comento, tuvieron como elemento común, respecto del fortalecimiento del órgano de fiscalización, dotarlo de atribuciones para que éste pudiera determinar, notificar y exigir directamente el cumplimiento de sus resoluciones, fincando al efecto las responsabilidades que fueran procedentes.

Así, fue intención de las iniciativas que el órgano de fiscalización superior tuviera atribuciones no sólo para verificar los criterios establecidos en el presupuesto, el cumplimiento de metas y programas, la exactitud y justificación de los gastos, sino también para verificar la regularidad, la eficacia, la economía y la eficiencia de la gestión gubernamental, esto es, determinar, qué se gasto, cómo se gastó, por qué se gastó, si era necesario ese gasto y, fundamentalmente, si se logró mejorar el desempeño de la función pública en beneficio de la sociedad con los recursos ejercidos.

Por su parte, de los dictámenes de las Cámaras del Congreso de la Unión se advierte que todas las ideas contenidas en las iniciativas hasta aquí sintetizadas fueron adoptadas en aquéllos.