SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 3/2007. MINISTRO GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA.

"Artículo 31. El informe del resultado a que se refiere el artículo anterior deberá contener como mínimo lo siguiente:

"...

"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía;

"...

"En el supuesto de que conforme al apartado b) de este artículo, no se cumplan con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la Auditoría Superior de la Federación hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes."

En estas condiciones, con base en los elementos que hemos referido, este Pleno considera que el alcance de las atribuciones constitucionales y legales de la Auditoría Superior de la Federación es el siguiente:

1. La auditoría cuenta con una atribución para realizar auditorías de regularidad, como una atribución primaria o básica de revisión de cuenta pública, consistente en verificar que el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, se realice con estricto apego al presupuesto de egresos y a la normatividad vigente. Esta facultad se ejerce mediante la comprobación de que los gastos coincidan con los recursos asignados.

2. La auditoría cuenta con la atribución de realizar auditorías operacionales o de gestión, como atribución evolucionada, consistente en verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. Por virtud de esta facultad, la auditoría puede revisar que la planeación en el ejercicio de los recursos haya sido adecuada, a partir de constatar si se cumplieron las metas plasmadas en los programas o, en otras palabras, verificar los resultados que arrojó el ejercicio de los recursos con motivo de los programas federales, pero siempre con base en los indicadores aprobados en el presupuesto anual correspondiente.

3. La auditoría cuenta con lo que podríamos denominar una atribución resolutiva, consistente en que una vez realizada la revisión correspondiente, aquélla puede emitir una determinación en la que se contengan recomendaciones, observaciones u órdenes.

4. Finalmente, la auditoría cuenta con lo que podríamos denominar una atribución sancionatoria, en tanto que puede fincar de manera directa responsabilidad por el indebido manejo de los recursos públicos.

Así pues, podemos concluir válidamente que, las atribuciones básica o primaria, así como la evolucionada, siempre están relacionadas con la gestión financiera y el ejercicio del gasto público, puesto que, aun tratándose de la segunda atribución, consistente en la verificación del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, que se enfoca a la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas federales, precisamente, con base en los indicadores aprobados en el presupuesto, es claro que se vincula necesariamente a ese ejercicio de recursos en un determinado año, es decir, referido de manera específica a la gestión del ejercicio del presupuesto.

En efecto, como se ha precisado, la propia ley que regula la fiscalización superior, dispone qué debe entenderse por gestión financiera, señalando, al efecto, que es "la actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, en el periodo que corresponde a una cuenta pública, sujeta a la revisión posterior de la Cámara, a través de la Auditoría Superior de la Federación, a fin de verificar que dicha gestión se ajusta a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, así como el cumplimiento de los programas señalados".

Ahora, conforme a lo previsto en dicha legislación y que se ha transcrito con antelación, se advierte que la atribución de la Auditoría Superior de la Federación, para realizar evaluaciones respecto del cumplimiento de los objetivos contenidos en dichos programas, siempre está referida a los programas contenidos en los presupuestos aprobados a los que se sujeta la gestión de los Poderes de la Unión, así como que la verificación aludida se limita al desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas, con base en los indicadores aprobados en el presupuesto.

Al respecto, si bien la legislación aplicable no define expresamente qué debe entenderse por eficiencia, eficacia y economía, nos sirve para delimitar el alcance de tales conceptos, en primer lugar, lo dispuesto en las Normas de la Auditoría de la Intosai, antes citadas, conforme a las cuales la economía es "reducir al mínimo el costo de los recursos utilizados para desempeñar una actividad a un nivel de calidad apropiado", la eficacia es "la medida en que se logran los objetivos, y la relación entre los resultados pretendidos y los resultados reales de una actividad", y la eficiencia es la "relación entre el producto -expresado en bienes, servicios u otros resultados- y los recursos utilizados para producirlos". En segundo lugar, si conforme a la legislación aplicable, tenemos que la verificación del cumplimiento de programas es bajo los indicadores aprobados en el presupuesto del año correspondiente, entonces, innegablemente, el desempeño, la economía, eficacia y eficiencia siempre se entienden vinculados al ejercicio de los recursos para lograr la consecución de tales programas, esto es, para determinar qué se gastó, cómo se gastó, por qué se gastó y, fundamentalmente, si se logró el objetivo buscado con los recursos ejercidos y si fue óptimo tal ejercicio.

Ahora, delimitada esta atribución relativa a la verificación del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, que es la que al caso importa, pues, como hemos precisado, del oficio emitido por la Auditoría Superior de la Federación, que dio origen a este asunto, se advierte que su finalidad es "evaluar la eficacia, la eficiencia y la economía para operar el sistema de carrera judicial", que formaba parte de los programas a realizar por parte del Consejo de la Judicatura Federal, en el ejercicio fiscal de dos mil seis, debemos, necesariamente, ahora armonizarla con el aspecto que previamente en este estudio también se ha delimitado, relativo a la autonomía del Poder Judicial de la Federación, dentro del cual, como órgano de administración, control y vigilancia (salvo tratándose de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral) se crea al Consejo de la Judicatura Federal, al que, en forma exclusiva, constitucionalmente se le ha encomendado todo lo relativo a la carrera judicial, entonces, frente a dicha autonomía y especialización, el órgano de fiscalización no tiene competencia para, so pretexto de revisar estos programas federales, examinar rubros relativos a los criterios, directrices y decisiones inherentes a la carrera judicial, esto es, la revisión de las actividades propias que realice dicho consejo para cumplir con sus facultades y obligaciones que constitucionalmente se le han conferido, pues, de hacerlo así, realizaría una intromisión indebida en el ámbito de competencia del Consejo de la Judicatura Federal y, por tanto, se vulneraría el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 constitucional.

La atribución de la Auditoría Superior de la Federación debe guardar proporcionalidad con el objetivo buscado, es decir, verificar si se cumplieron los programas federales en cuestión, con relación al uso de recursos públicos, de acuerdo al ejercicio fiscal de que se trate, esto es, si dichos recursos se destinaron en la forma que se estableció en el presupuesto de egresos correspondiente y llevó a la consecución de sus objetivos, sin que, en ningún caso, pueda incidir en las facultades propias de un órgano, como el Consejo de la Judicatura Federal, que constitucionalmente tiene una atribución especializada y es autónomo en su ejercicio.

En estas condiciones, la primera conclusión a que este Pleno arriba es que la auditoría sí tiene atribuciones para solicitar información relacionada con el cumplimiento de los objetivos del referido programa, pero limitada sólo a verificar si ello se hizo bajo los indicadores aprobados en el presupuesto del año que corresponda, es decir, a su gestión financiera en el periodo que corresponde a una cuenta pública, con lo cual se da respuesta a la interrogante que, en primer término, nos formuló el presidente del Consejo de la Judicatura Federal, consistente en si la Auditoría Superior de la Federación es competente para evaluar el Sistema de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación.

Con base en lo antes establecido, resta ahora dar respuesta a la segunda interrogante que nos ha sido planteada, acerca de si, en su caso, el Consejo de la Judicatura Federal está obligado a cumplimentar el requerimiento de información relativo al Sistema de Carrera Judicial, en los términos solicitados en el oficio número AED/DGADGF/398/07 y su anexo.

Para este efecto, es necesario que aludamos a lo señalado en la exposición de motivos del anteproyecto de presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federación, para dos mil seis, en la que, el Consejo de la Judicatura Federal señaló, en lo que interesa, lo siguiente:

"I. Fundamento legal. El artículo 94, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el ejercicio del Poder Judicial de la Federación se deposita en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. Asimismo en su párrafo segundo, determina que la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala la Constitución, establezcan las leyes. Para dar cumplimiento a estas atribuciones y con fundamento en lo señalado por el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, entre otras disposiciones, establece que la Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto de egresos de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal formuló su proyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio 2006. II. Antecedentes. En la sociedad mexicana se advierte una marcada tendencia a la litigiosidad. Los índices respectivos consignan la creciente necesidad social de acudir a los tribunales federales en defensa de sus intereses. Es una tendencia cuyo dinamismo es mayor a la evolución de la actividad económica o al crecimiento demográfico. En efecto, en 2001, el índice de litigiosidad fue de 509.3 asuntos por cada 100 mil habitantes; en 2004, se ubicó en 609.4. Esta carga de trabajo se resiente, primordialmente, en los Juzgados de Distrito. ... El Consejo de la Judicatura Federal tiene a su cargo la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal Electoral. También determina la división y competencia territorial y, en su caso, la especialización por materia de los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito. El reclamo social de instalar los tribunales suficientes y necesarios para que la justicia sea impartida con prontitud y esmero, se recoge en las necesidades planteadas por el Consejo de la Judicatura Federal para eficientar y optimizar su actuar mediante la salvaguarda del orden jurídico nacional y, en especial la supremacía constitucional, impartiendo justicia en los asuntos de su competencia, impulsando el control de la constitucionalidad del orden jurídico y propiciando el reconocimiento y el respeto a la comunidad a la que sirve. ... El presupuesto que ahora se solicita para el próximo ejercicio fiscal, persigue mejorar la capacidad resolutiva de los órganos jurisdiccionales federales a efecto de empezar a abatir los rezagos y mejorar los tiempos de impartición de la justicia en los tribunales federales, además de preservar la calidad de las resoluciones. La sociedad exige la plena vigencia del Estado de derecho y en un mundo global, esto se constituye en una exigencia natural. El pueblo de México demanda el estricto cumplimiento del precepto constitucional de contar con una impartición de justicia pronta, completa, imparcial y gratuita; para satisfacer esa demanda, el Consejo de la Judicatura Federal requiere instalar, permanentemente nuevos órganos jurisdiccionales, fortaleciendo la justicia constitucional en las entidades federativas y atendiendo con ello a la población en su conjunto. La última parte del párrafo segundo del artículo 17 constitucional, prohíbe que el gobernado pague directamente a quienes intervienen en la administración de justicia, una determinada cantidad de dinero como contraprestación por la actividad que realizan, esto es, que las actuaciones judiciales no deben implicar un costo directo para el particular, sino que la retribución por la labor de quienes intervienen en la impartición de justicia debe ser cubierta por el Estado de manera que dicho servicio sea gratuito para el justiciable. La conservación y la regulación del orden social, tareas primordiales del Estado sólo se alcanzan al existir la seguridad jurídica y un Pleno Estado de derecho, por lo que el presupuesto solicitado para el próximo ejercicio fiscal, por el Consejo de la Judicatura Federal debe de entenderse como el mínimo indispensable para contribuir a ello. III. Proyecto de presupuesto 2006. El presupuesto de egresos que el Consejo de la Judicatura Federal requiere para el ejercicio 2006, asciende a $23,807'144,242.00 (veintitrés mil ochocientos siete millones ciento cuarenta y cuatro mil doscientos cuarenta y dos pesos 00/100 M.N), lo que refleja la necesidad de disminuir el rezago que se ha acumulado en los últimos años en la impartición de justicia, al no contar con los recursos necesarios para su abatimiento. Entre los principales programas de aplicación de dicho presupuesto, destaca la instalación de nuevos órganos jurisdiccionales; el fortalecimiento de los ya existentes; la designación de defensores públicos y atención a la población de pueblos indígenas y para su adscripción en agencias del Ministerio Público Federal, principalmente en las especializadas en asuntos de narcomenudeo; la actualización del sistema de telecomunicaciones y del parque informático; la construcción de diversos inmuebles para concentrar órganos jurisdiccionales que se encuentran dispersos por falta de inmuebles; y, la reposición por obsolescencia de mobiliario y equipo administrativos, entre los más importantes. ... Conforme al criterio del objeto del gasto, el proyecto de presupuesto del Consejo de la Judicatura Federal presenta la siguiente distribución: Servicios personales. La asignación requerida para este concepto de gasto es de $20,049'390,797.00 (veinte mil cuarenta y nueve millones trescientos noventa mil setecientos noventa y siete pesos 00/100 M.N.) y contempla lo necesario para cubrir los sueldos y prestaciones de los servidores públicos a cargo del Consejo de la Judicatura Federal, así como la carga social y fiscal que dichos pagos generan. Es de destacar que dentro de este capítulo se prevén los recursos para la creación de 2,440 plazas para los proyectos de crecimiento y fortalecimiento de la estructura jurisdiccional. ... Bienes muebles e inmuebles. Los $720'473,801.00 (setecientos veinte millones cuatrocientos setenta y tres mil ochocientos un pesos 00/100 M.N.) requeridos para este capítulo de gasto están previstos para la adquisición de equipo informático, mobiliario y equipo diverso que se requiere para el crecimiento programado de la estructura jurisdiccional. Otra parte importante de esta asignación presupuestaria está destinada a reponer el mobiliario y equipo administrativo que presentan obsolescencia; así como para actualizar de manera impostergable, el parque informático, ya que presenta obsolescencia tecnológica que implica un riesgo de paralización de las actividades de los órganos jurisdiccionales, órganos auxiliares y áreas administrativas del Consejo de la Judicatura Federal. Obra pública. Para los proyectos de obra pública se prevé la cantidad de $1,444'106,060.00 (un mil cuatrocientos cuarenta y cuatro millones ciento seis mil sesenta presos 00/100 M.N.) que serán destinados para la conclusión del edificio que albergará los órganos jurisdiccionales de la ciudad de Puebla; el inicio de la construcción de otros más en Acapulco, Guadalajara, Guanajuato, Naucalpan, Oaxaca y Xalapa; la ampliación de los edificios ya existentes en Boca del Río, Chihuahua y Toluca; la construcción de dos edificios para Juzgados de Distrito en Monterrey; y para obras de mantenimiento mayor en inmuebles propios como la impermeabilización del Palacio de Justicia Federal de San Lázaro en el Distrito Federal y la reelectrificación del edificio Constitución de Monterrey. ... II. Programa de instalación de nuevos órganos jurisdiccionales. Conforme a la atribución establecida en el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Consejo de la Judicatura Federal determinar el número, división de circuitos, competencia territorial y especialización por materia de los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito. La competencia legal para conocer y resolver asuntos difiere por cada tipo de órgano, de suerte que lo que corresponde a los juzgados no es lo que ven los tribunales unitarios y lo que ambos estudian no es del resorte competencial de los Tribunales Colegiados. Esa es la razón por la cual el Consejo de la Judicatura Federal requiere la asignación indispensable de recursos para la instalación de nuevos órganos jurisdiccionales. Para el año 2006 es necesario que se instalen 56 nuevos órganos jurisdiccionales algunos de los cuales se han venido aplazando desde años anteriores, por insuficiencia en la asignación de recursos financieros, pero cuya justificación sigue vigente y aún más ahora se tornan indispensables y con un carácter urgente; y otros adicionales, que se han determinado necesarios para desahogar el acelerado rezago y el crecimiento numérico de nuevos asuntos por atender. Los nuevos órganos jurisdiccionales que se requieren instalar son: ... El costo integral de los recursos humanos, equipo informático, mobiliario, servicios generales, habilitación de espacios y materiales de oficina que implican la instalación y operación de estos 56 nuevos órganos jurisdiccionales asciende a $1,692'043,291.00 (un mil seiscientos noventa y dos millones cuarenta y tres mil doscientos noventa y un pesos 00/100 M.N.). ... III. Programa de fortalecimiento de órganos jurisdiccionales en operación. La asignación de un presupuesto de egresos suficiente permitirá el fortalecimiento de las plantillas de personal de apoyo a los titulares de los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y de Juzgados de Distrito que integran la Judicatura Federal. Estas plantillas de apoyo se conforman por secretarios, actuarios, oficiales judiciales y, en una mínima parte, por personal jurídico administrativo. En el año 2001 el promedio de personal que conformaba un órgano jurisdiccional era de 38; para 2004 este indicador se mantenía, no obstante el incremento en el ingreso de asuntos. Por tal razón es indispensable reforzar con un mayor número de personal a algunos órganos jurisdiccionales que actualmente se encuentran en operación, para lo cual se pretende la incorporación de 10 secretarios de tribunal, 15 secretarios de juzgado, 10 actuarios judiciales y 40 oficiales judiciales, para un total de 75 plazas, cuyo costo anual es de $46'847,864.00 (cuarenta y seis millones ochocientos cuarenta y siete mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 00/100 M.N.). ... IV. Programa de Carrera Judicial. El Instituto de la Judicatura Federal es el órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal en materia de investigación, formación, capacitación y actualización de los miembros del Poder Judicial de la Federación y de quienes aspiren a pertenecer a éste. La función primordial del Instituto de la Judicatura Federal, en materia de investigación, consiste en la realización de estudios necesarios para el desarrollo y mejoramiento de las funciones del Poder Judicial de la Federación. La selección y capacitación de Jueces y Magistrados es una de las más importantes tareas del Consejo de la Judicatura. Los cambios que sufre el orden normativo jurídico hacen de la capacitación una tarea obligada. El Instituto de la Judicatura Federal actualiza los programas de capacitación para acceder a las distintas categorías que comprende la carrera judicial y practica, en consecuencia, los exámenes de aptitud y los concursos de oposición para acceder a los cargos de Juez o Magistrado.-No obstante, el personal de la carrera judicial que ha recibido esta formación de excelencia, no ha podido, en gran medida, incorporarse a las funciones de impartición de justicia por las restricciones presupuestales que han impedido la apertura de nuevos órganos jurisdiccionales.-Sin embargo, en atención al crecimiento de órganos jurisdiccionales, para 2006 se hace indispensable la apertura de 6 extensiones de la Escuela Judicial en Culiacán, Sin., Puente Grande, Jal., Saltillo, Coah., Uruapan Mich., Reynosa, Tamps., y Ciudad Nezahualcóyotl, Edo. de Méx., cuyo costo de instalación y operación se prevé por la cantidad de $15'661,745.00 (quince millones seiscientos sesenta y un mil setecientos cuarenta y cinco pesos 00/100 M.N.).-Contar con una escuela judicial genera un beneficio directo a la sociedad, ya que ésta tendrá la seguridad de que los impartidores de justicia tienen un acervo de conocimientos, principios y habilidades que corresponden a tan elevada responsabilidad."

Asimismo, en el anexo 1 denominado "Gasto neto total (pesos)", del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil seis, aprobado por el Congreso de la Unión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de dos mil cinco, se señala: